歷史考察視野下行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的完善

黎娟+肖巍鵬

摘要：黨的十八屆四中全會作出了加強行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的重大決策部署。檢察機關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督將從過去單一的行政訴訟監(jiān)督，拓展為行政訴訟監(jiān)督和行政執(zhí)法監(jiān)督并舉。當(dāng)前，我國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度還存在著一定問題，需要從法律規(guī)定、監(jiān)督方式、工作機制等方面加以完善。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法 檢察監(jiān)督 制度完善 歷史考察

一、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的產(chǎn)生與發(fā)展

（一）建國初期：行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的初創(chuàng)

早在1949年，新中國成立之初的中央人民政府頒布《中央人民政府組織法》，賦予檢察機關(guān)對政府機關(guān)、公務(wù)人員的監(jiān)督職權(quán)。在1951年頒布施行的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》中，規(guī)定了最高人民檢察署享有的7項職權(quán)，其中包括行政執(zhí)法檢察和行政公訴權(quán)。1954年《憲法》第81條規(guī)定，最高人民檢察院對國務(wù)院所屬各部門、地方各級國家機關(guān)、國家機關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)；同年頒布的《人民檢察院組織法》第8條、第9條也作了相同的規(guī)定。

根據(jù)上述各項法律的規(guī)定，可以看出，在建國初期，檢察機關(guān)對各級國家機關(guān)及其工作人員是否依法行政負(fù)有監(jiān)督職責(zé)。

（二）文革之后：行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的否定

十年動亂后，檢察機關(guān)得到恢復(fù)和重建。1978年3月5日第五屆全國人民代表大會第一次會議通過的《憲法》，在其第43條規(guī)定中，仍沿用1954年《憲法》第81條的表述，繼續(xù)賦予檢察機關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。但是，1982年《憲法》修改了這一表述，其第129條只作了“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”的規(guī)定，這就意味著檢察機關(guān)不再享有行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。同樣，這一時期的《人民檢察院組織法》也沒有對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度作出相關(guān)規(guī)定。

從這一時期的法律規(guī)定來看，檢察權(quán)中是否包涵行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)并沒有得到廣泛認(rèn)同，行政執(zhí)法行為也就被立法排除在檢察機關(guān)的監(jiān)督范圍之外。

（三）1989年至今：行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的探索

1989年，我國頒布第一部《行政訴訟法》，賦予了檢察機關(guān)行政訴訟監(jiān)督權(quán)。從此，以行政訴訟監(jiān)督為主要內(nèi)容的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作逐步開展起來，特別是2010年第二次民行檢察工作會議之后，各級檢察機關(guān)進(jìn)一步加強對行政訴訟活動的法律監(jiān)督，為新形勢下加強和改進(jìn)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督積累了有益經(jīng)驗。

除行政訴訟監(jiān)督外，行政執(zhí)法與刑事司法銜接（以下簡稱“兩法銜接”）工作機制也在這一時期相應(yīng)建立，這對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的發(fā)展起到了積極的推動作用。2001年7月，國務(wù)院頒布《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，以行政法規(guī)的形式確立了“兩法銜接”工作機制。之后，在2006年1月，最高人民檢察院聯(lián)合相關(guān)部門發(fā)布《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》，對“兩法銜接”工作機制中案件移送程序進(jìn)行了完善。2011年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國務(wù)院法制辦等8個部門《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》，就“兩法銜接”工作中檢察、行政執(zhí)法、公安、監(jiān)察等國家機關(guān)的職責(zé)、程序等內(nèi)容作了進(jìn)一步的明確，這標(biāo)志著“兩法銜接”工作進(jìn)入了一個新的階段?？梢哉f，在這一時期，隨著“兩法銜接”工作機制的建立，將行政處罰這一具體行政行為置于檢察機關(guān)監(jiān)督范圍之內(nèi)，體現(xiàn)了行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的法治原理與政治價值，其意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越行政處罰的檢察監(jiān)督機制本身的意義。

需要特別指出的是，在這一時期，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作不僅在制度建設(shè)上具有重大突破，而且在實踐中，按照最高人民檢察院的部署，一些?。▍^(qū)）檢察機關(guān)從2012年起相繼開展了對行政執(zhí)法的法律監(jiān)督試點工作，取得了良好效果。例如，山西省檢察機關(guān)自2013年5月起在全省范圍內(nèi)開展了為期一年的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督試點工作，截止2013年底，全省檢察機關(guān)共辦理行政執(zhí)法監(jiān)督案件562件。與此同時，一些地方檢察院與行政機關(guān)就加強行政執(zhí)法監(jiān)督工作積極進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，作出了一些制度性安排。例如，江西省檢察院與江西省政府法制辦于2015年7月2日聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于檢察機關(guān)和政府法制機構(gòu)加強行政執(zhí)法監(jiān)督工作協(xié)作配合的若干意見（試行）》，就檢察機關(guān)開展行政執(zhí)法監(jiān)督的重點、原則、方式、與政府法制機構(gòu)的協(xié)調(diào)配合、監(jiān)督結(jié)果運用等作出了相應(yīng)規(guī)定。可以說，各地檢察機關(guān)對行政執(zhí)法監(jiān)督的實踐探索，不僅將對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督適用于刑事偵查、行政訴訟之中，而且還適當(dāng)?shù)財U大到訴訟外的行政執(zhí)法活動，為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的完善與發(fā)展提供了有益的實踐經(jīng)驗。

二、當(dāng)前行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度存在的問題

（一）法律規(guī)定的缺陷

法律規(guī)定過于原則。我國檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行使法律監(jiān)督權(quán)的依據(jù)，散見于《憲法》、《人民檢察院組織法》等法律中，法條表述較為原則，沒有實質(zhì)性規(guī)定，更沒有詳細(xì)具體的制度規(guī)范可供司法實踐遵照執(zhí)行?？梢哉f，檢察機關(guān)對行政權(quán)的法律監(jiān)督僅是停留在憲法層面，法律層面的依據(jù)不足特別是對行政執(zhí)法過程的監(jiān)督幾近空白。

監(jiān)督依據(jù)效力不足。由于現(xiàn)行法律對于檢察機關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法行為的規(guī)定過于原則，操作性不強，致使實務(wù)中，檢察機關(guān)督促行政機關(guān)履行職責(zé)所發(fā)出的檢察建議多是依據(jù)《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》相關(guān)條款，以及與政府或相關(guān)行政部門會簽的文件。前者有檢察機關(guān)自我授權(quán)之嫌，后者法律效力層次較低。

（二）監(jiān)督手段的不足

行政執(zhí)法刑事檢察監(jiān)督范圍有限。目前，檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，有刑事檢察監(jiān)督和非刑事檢察監(jiān)督兩條路徑。而其中的刑事檢察監(jiān)督路徑，主要是通過查辦行政機關(guān)工作人員涉嫌職務(wù)犯罪案件來實施，其存在著范圍相對較窄的缺陷。這是因為在現(xiàn)實中，畢竟只有極少數(shù)的行政違法行為才構(gòu)成刑事犯罪，而更多的亂作為、不作為等行政違法行為并沒有達(dá)到需要追究刑事責(zé)任的程度。但是，如果對這些一般的行政違法行為不予以監(jiān)督制約，則不利于法治社會的建設(shè)，更有可能使一些苗頭性問題最終演變成刑事犯罪。

行政執(zhí)法非刑事檢察監(jiān)督力度不夠。主在表現(xiàn)為：一是檢察建議剛性不足。依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，檢察機關(guān)對于履職中發(fā)現(xiàn)的違法行政行為，可以通過向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議，督促其履行相關(guān)職責(zé)或者糾正違法行為，但僅僅依靠檢察建議這種柔性的監(jiān)督方式很難達(dá)到有效的監(jiān)督目的。二是未賦予必要的調(diào)查手段。實踐中，檢察機關(guān)調(diào)閱行政執(zhí)法卷宗難的現(xiàn)象還較普遍存在，影響了行政檢察監(jiān)督權(quán)的有效行使，尤其是在對發(fā)現(xiàn)的行政違法線索進(jìn)行初步調(diào)查核實的過程中，因為沒有實施監(jiān)督的必要手段，所以容易出現(xiàn)相關(guān)證據(jù)不足導(dǎo)致無法成案等情形。

（三）實踐操作的困境

線索來源短缺，成案率低。目前，檢察機關(guān)受理的行政執(zhí)法監(jiān)督案件線索，大多數(shù)是在辦理案件過程中發(fā)現(xiàn)的，案件線索數(shù)量少，這就使得行政機關(guān)在行政執(zhí)法領(lǐng)域各個環(huán)節(jié)內(nèi)可能存在的違法行政行為并不能受到全面的監(jiān)督。另外，目前“兩法銜接”工作機制雖然在許多行政執(zhí)法部門、公安機關(guān)、檢察機關(guān)之間得以建立，但在實踐中，行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法信息仍無法及時傳遞給檢察機關(guān)，導(dǎo)致監(jiān)督機制運行不暢，檢察機關(guān)的監(jiān)督效能也就得不到充分發(fā)揮。

工作方式難轉(zhuǎn)變，未形成綜合效能。目前，雖然行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的非刑事路徑有多種，但實踐中檢察機關(guān)普遍推廣的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督方式，主要是督促履職。全國民行檢察工作會議之后，督促履職的范圍有所擴大，開展的力度也有所強化，但不可忽視的是，這種監(jiān)督方式僅限于對行政機關(guān)不履行或怠于履行職責(zé)的情形進(jìn)行監(jiān)督，沒有對辦案中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為進(jìn)行全面監(jiān)督，沒有形成完善的法律監(jiān)督體系。

三、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的完善建議

（一）完善《人民檢察院組織法》

鑒于當(dāng)前行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的法律規(guī)定過于原則、監(jiān)督依據(jù)效力不足，有必要在《人民檢察院組織法》中對該制度予以清晰規(guī)定?？梢哉f，修改完善《人民檢察院組織法》是構(gòu)建我國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的法律基礎(chǔ)。目前，全國人大常委會已啟動《人民檢察院組織法》修訂程序，檢察機關(guān)有必要利用這一契機，在組織法中明確檢察機關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法的職權(quán)、行使權(quán)力的程序以及相關(guān)的權(quán)利救濟等內(nèi)容。

（二）完善行政執(zhí)法檢察監(jiān)督手段

一是探索建立行政公益訴訟制度。賦予檢察機關(guān)行政公益訴訟權(quán)，使之成為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的重要手段，既符合公權(quán)力互相制衡的法治原理，也可以充分發(fā)揮法律監(jiān)督權(quán)對行政執(zhí)行權(quán)的制約作用，有效地糾正行政機關(guān)的違法行為。全國人大常委會通過相關(guān)決定，授權(quán)檢察機關(guān)在部分省（區(qū)、市）、部分行政執(zhí)法領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點?？梢灶A(yù)見，隨著該項改革試點工作的深入推進(jìn)，行政機關(guān)因亂作為、不作為等違法行為而成為訴訟被告的風(fēng)險將明顯加大，這對行政機關(guān)具有較大的震攝作用，有利于促進(jìn)其自覺依法行政與嚴(yán)格執(zhí)法。

二是完善檢察建議制度。一方面，檢察機關(guān)不僅要對履職中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為發(fā)出督促糾正的建議；另一方面，還應(yīng)對履職中發(fā)現(xiàn)的行政機關(guān)在制度與管理上存在的問題或漏洞提出建議，排除滋生犯罪隱患，鏟除犯罪土壤。同時，鑒于檢察建議是一種柔性監(jiān)督方式，為落實檢察建議，應(yīng)建立完善檢察建議跟蹤制度，促進(jìn)行政機關(guān)按照檢察建議要求對行政違法行為與管理漏洞進(jìn)行整改，增進(jìn)檢察建議的權(quán)威性。

三是賦予檢察機關(guān)對行政違法行為的調(diào)查權(quán)。賦予檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為的調(diào)查權(quán)，是強化行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的重要措施。檢察機關(guān)可以通過詢問當(dāng)事人、相關(guān)證人，扣押有關(guān)書證、物證，以及委托檢驗、鑒定重要物證等方式搜集、固定證據(jù)，并依托上述調(diào)查，作出相應(yīng)的監(jiān)督?jīng)Q定。

（三）完善行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作機制

一是整合內(nèi)部資源，構(gòu)建行政執(zhí)法檢察監(jiān)督大格局。鑒于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督有刑事、非刑事兩種路徑，而刑事路徑監(jiān)督范圍有限，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)以非刑事的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督手段為主，進(jìn)一步完善檢察辦案信息共亨、線索移送等工作機制，形成以民行部門為主導(dǎo)、相關(guān)職能部門積極協(xié)作配合的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作大格局，增強行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的合力。

二是加強外部聯(lián)系溝通，破解案源瓶頸難題。檢察機關(guān)要充分發(fā)揮派駐檢察室密切聯(lián)系基層組織、人民群眾的功能作用，挖掘行政執(zhí)法檢察監(jiān)督線索。加強與律師、法律顧問等法律工作者的聯(lián)系，獲取相關(guān)案件線索。加強職業(yè)敏感性，學(xué)會從輿論熱點中發(fā)現(xiàn)線索。

三是組合運用監(jiān)督手段，形成監(jiān)督綜合效能。針對當(dāng)前行政執(zhí)法檢察監(jiān)督未形成監(jiān)督綜合效能的缺陷，檢察機關(guān)有必要豐富和創(chuàng)新監(jiān)督方式，把好行政執(zhí)法的事前、事中、事后監(jiān)督關(guān)口：1.通過舉辦法律培訓(xùn)班、開展警示教育、向行政執(zhí)法部門提供法律咨詢等方式，提高行政執(zhí)法人員的執(zhí)法水平和廉政意識。2.通過參照檢察機關(guān)參與重大安全事故調(diào)查的工作模式，對重大行政執(zhí)法案件進(jìn)行適時介入，以最大限度減少或杜絕行政違法行為的發(fā)生。3.通過向相關(guān)行政機關(guān)發(fā)送檢察建議書的方式，對行政違法行為提出處理意見，或者對發(fā)現(xiàn)的行政管理漏洞提出完善建議，把好事后監(jiān)督關(guān)口。