完善職務犯罪初查機制研究

張愛國+仇建萍

摘要：職務犯罪初查在查辦職務犯罪過程中發(fā)揮著極其重要的作用，但職務犯罪初查制度在刑事訴訟法中并無明確規(guī)定。初查法律地位的不明確，導致我們在司法實踐中面臨諸多難題。本文試從建立和完善初查機制的緣由以及初查的概念、法律依據入手，結合工作實踐，分析我國基層檢察院職務犯罪初查工作存在的問題，考察域外刑事初查的相關做法，探討完善職務犯罪初查機制的路徑。

關鍵詞：職務犯罪 初查機制 監(jiān)督機制

一、建立和完善職務犯罪初查機制的緣由

（一）職務犯罪的特殊性是初查機制產生的客觀原因

職務犯罪是指國家工作人員等具備一定職務身份的人實施的與其職務相關的、侵犯國家管理公務的職能和聲譽，致使國家和人民利益遭受重大損失的犯罪。相對其他刑事犯罪，職務犯罪的特殊性表現在以下幾個方面：第一，職務犯罪主體包括國家工作人員等特殊主體，普遍具有一定職權，社會關系網較為復雜，檢察機關在查處職務犯罪案件時，難免遇到說情、消極不配合甚至是以權壓法等阻力的干擾。第二，職務犯罪主體文化程度較高，社會閱歷豐富，具備一定的反偵查能力，并且隨著市場經濟和科學技術的發(fā)展，職務犯罪手段呈現出隱蔽性、復雜性、高智能性的特點。第三，職務犯罪案件具有一定的敏感性，在初查實踐中，秘密初查被普遍認為能夠降低負面影響、排除不必要的干擾。上述特殊性是職務犯罪初查機制產生的客觀原因。

（二）職務犯罪案件立案條件嚴格是初查機制產生的主觀需求

我國《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》規(guī)定，職務犯罪案件的立案條件包括“有犯罪事實”和“需要追究刑事責任”。辦案人員除對案件線索進行事實審查外，還要在事實審查的基礎上進行法律判斷。而案件事實往往是隨著訴訟程序的不斷進行而逐步呈現的，僅僅通過審查報案、控告、舉報、自首等材料，往往無法準確判斷事件性質及行為人是否具備需要追究刑事責任。[1]但對于通過哪些具體手段審查、判斷是否具備立案條件，我國《刑事訴訟法》并未作明確規(guī)定。司法實踐中，受“撤案等于錯案”的錯誤認識影響，多數案件是“邊破邊立”，甚至是破了才立?？梢哉f，在職務犯罪案件立案條件的高門檻下，初查是檢察機關確保自偵案件立案質量的必然選擇。

（三）《刑事訴訟法》的修改和檢察機關嚴格規(guī)范司法的要求進一步強化了完善初查機制的必要性

修改后的刑事訴訟法，將“尊重和保障人權”明確寫入總則，在證據制度、辯護制度、強制措施、偵查措施等方面都進行了重要完善，對于更有效地保障人權、懲治犯罪具有重大現實意義，同時也給檢察機關自偵工作帶來新的機遇和挑戰(zhàn)，我們必須轉變“由供到證”的陳舊偵查理念，確立“由證到供”的新偵查模式。這就要求自偵部門在正面接觸被調查對象之前，必須獲取充足的證據，而這些都必須依賴高效、精細、規(guī)范、有效的初查工作。因此，前移辦案重心，強化初查工作顯得尤為重要。此外，檢察機關嚴格規(guī)范司法也要求我們樹立動態(tài)的案件質量關，高度重視立案前的初查過程，健全初查制度，規(guī)范初查行為。

二、職務犯罪初查的概念和法律地位

初查是指人民檢察院在必要時，對直接受理的案件線索依法進行的立案前調查活動。初查既是對案件線索的篩選和過濾，更是對有價值的案件線索的深化和發(fā)展，是偵查人員對案件線索在認識上的去粗取精、去偽存真，由此及彼、由表及里，最后認清本質及問題的性質，實現認識飛躍的過程。[2]

職務犯罪初查在我國刑事訴訟法中并無明確規(guī)定，只是散見于檢察機關制定的一系列司法解釋及規(guī)范性文件中。2005年，最高人民檢察院頒布《人民檢察院直接受理案件初查工作規(guī)定（試行）》，對職務犯罪初查機制作出了系統(tǒng)的規(guī)定。2012年《刑事訴訟法》修改后，最高人民檢察院頒布的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡稱《規(guī)則》）設“初查與立案”一章，專門規(guī)定了初查相關內容。雖然高檢院以此形式確立了初查的地位，但是《規(guī)則》屬于司法解釋，在法律位階上明顯低于法律，且在實踐中只能約束檢察機關。此外，《規(guī)則》中有關初查程序具體操作的規(guī)定較為籠統(tǒng)、粗疏，缺乏對初查線索管理、初查措施、初查證據的法律效力、初查監(jiān)督機制等方面的明確規(guī)定，導致實踐中出現各地做法不一、初查效率不高的情況。

三、職務犯罪初查機制存在的問題

（一）案件線索管理審查粗放

首先，基層檢察機關自偵部門的線索來源一般包括控申轉來、自行發(fā)現、上級人民檢察院交辦三種類型。其中，很大一部分線索都是由本院控申部門（舉報中心）移交而來，且多為匿名舉報、重復舉報甚至是檢察機關無權管轄的線索。對于這些舉報材料，控申部門通常只作簡單初核后，即分流至自偵部門，大量質量不高甚至是與檢察機關職權無關的線索，浪費了自偵辦案力量，加劇了人少任務重的矛盾，導致初查效率偏低。其次，當前檢察機關推行的統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)能夠較好地解決線索受理的問題，但是在線索審查評估上，網絡評估等方式并未得到實際應用，一般還是依靠人工經驗決定是否進入初查程序，存在一定的偶然性和隨意性，直接影響案件線索的成案率。再次，對于決定不立案的線索，往往裝訂歸檔了事，而偵查人員由于受自身能力、水平的限制，所作出的結論并不一定是客觀、公正、準確的，加之缺乏對初查工作有效的監(jiān)督，導致存在浪費線索和貽誤戰(zhàn)機的隱患。

（二）初查措施單一落后

《規(guī)則》第173條規(guī)定，職務犯罪初查所能采取的措施僅限于非限制公民人身和財產權利的任意性措施，這些初查措施不能完全適應當前工作需要。首先，實踐中存在被調查人或者證人拒不配合檢察機關工作的情況，因不得采取拘傳等強制措施，辦案人員只能通過反復勸說、釋法講理的方式進行勸阻，但效果不盡人意。一旦中斷談話，被調查人或者證人離開，初查目的立即暴露，后續(xù)工作難度成倍增大甚至陷入窘境。其次，不得查封、扣押、凍結初查對象的財產，極易導致關鍵證據的毀滅，繼而導致后續(xù)偵查障礙。再次，隨著市場經濟和信息技術的不斷發(fā)展，職務犯罪呈現智能化、高端化、隱蔽化、技術化、犯罪嫌疑人反偵查能力增強等特點，現有規(guī)定的初查措施已經不能適應查辦職務犯罪案件的需要。

（三）初查證據的法律效力飽受爭議

初查證據的法律效力，是指立案前調查機關所獲得的證據能否在審判中使用并作為定案依據。[3]實踐中，初查階段獲取的證據（主要是言詞證據）能否作為庭審證據使用飽受爭議。部分學者、法官、律師認為，立案是刑事訴訟的開端，立案前獲取的證據不具有合法性，因此不具有證據能力。也有部分人士認為，初查階段的取證主體、取證程序、取證手段與偵查階段實質相同，因此通過初查獲取的材料兼具證據能力與證明力。實踐中，各地法院觀點不同，為了避免初查獲取的材料不被認可，辦案人員對被調查人和重要證人在初查階段和立案階段分別做兩份實質內容一致的筆錄非常普遍。這不但影響了辦案效率，同時也造成了司法資源的極大浪費。

（四）初查監(jiān)督機制缺位

托馬斯·杰斐遜曾經說過：“沒有監(jiān)督的權力必然作惡?！甭殑辗缸锍醪橹贫缺仨毥⑾鄳谋O(jiān)督制約機制，否則權力膨脹將會帶來司法不公和侵犯人權的惡果。實踐中，由于初查具有秘密性，對其監(jiān)督和制約尤為困難。一方面，偵監(jiān)部門和紀檢監(jiān)察部門無從得知初查信息；另一方面，基層檢察院自偵部門“人員少、任務重”，部門內部的監(jiān)督多為程序和形式監(jiān)督，一旦初查帶有隨意性，保障人權和司法公信力也將無法保證。

四、域外刑事初查的相關做法

當代英美法系和大陸法系的價值理念和訴訟制度處于不斷的相互借鑒和相互融合中。放眼世界，各國的刑事訴訟程序和辦案實踐表明，只有對舉報材料、犯罪線索預先處理，才能全面掌握犯罪情況，充分獲取證據，進而保障刑事訴訟的正常開展。在正式偵查之前，通過初步偵查以核實程序啟動條件是否具備，已是各法治國家的普遍做法和普世性經驗。[4]

（一）初查廣泛存在世界各國刑事訴訟領域

法國、意大利等大陸法系國家在刑事訴訟法典中明確規(guī)定了初查制度。例如法國以立案（共和國檢察官對是否提起追訴作出必要的決定）為標準，將刑事偵查區(qū)分為初步偵查和正式偵查。意大利的刑事普通程序分為初期偵查、初步庭審和審判三個階段，其中初期偵查又被分為由司法警察自主進行的初步偵查階段和由檢察官主導的正式偵查階段。[5]英國、美國等英美法系國家是“默示初查”的典型代表。例如在英國，當警察為了確定犯罪是否發(fā)生或者找出作案人時，即可開展偵查。警察有權詢問任何人，而不論該人是否為犯罪嫌疑人，以獲得有用的信息。[6]

（二）初查手段包括非強制性措施、強制性措施和技術偵查措施

意大利的司法警察在初步偵查時（接收到犯罪信息后的48小時），可以采取詢問證人、勘驗現場、搜查、扣押等措施。[7]德國警察在正式立案前，可以采取點子監(jiān)控、計算機數據檢索、臥底等“預防性犯罪抗制手段”，以收集能啟動偵查的“簡單的初期的懷疑”的信息。[8]

（三）初查證據的法律效力較高

與我國不同，多數國家的刑事訴訟程序中并不存在獨立的立案階段，偵查程序在啟動上具有隨機性和主動性，正式偵查之前設有初步偵查的階段，并且偵查多為任意性偵查。初查中獲得的證據只要符合法定條件，即可作為起訴和定案的依據。

（四）初查監(jiān)督機制相對完善

鑒于初查權的行使有侵犯人權之虞，大陸法系國家一般引入律師監(jiān)督的方式來保障初查對象的合法權益。如法國規(guī)定嫌疑人有權在初查階段聘請律師，并且訊問時律師可以在場。意大利規(guī)定訊問時律師應當始終在場。英美法系國家則主要通過法官的司法審查、非法證據排除原則、不得強迫自證其罪原則、有權獲得律師幫助來達到監(jiān)督初查過程的目的。

五、完善職務犯罪初查機制的建議

（一）立法層面制度保障

如前所述，既然檢察機關的司法解釋無法滿足司法實踐的需要，那么將初查制度明文規(guī)定于《刑事訴訟法》中就是必由之路。一方面，參照《規(guī)則》關于初查的設置，建議在《刑事訴訟法》第二編第十章中引入初查，并在“人民檢察院對直接受理的案件的偵查”一節(jié)中對于初查程序予以規(guī)范。另一方面，最高人民檢察院和最高人民法院加強聯(lián)系，統(tǒng)一認識，積極探索聯(lián)合出臺司法解釋，為職務犯罪初查制度進入《刑事訴訟法》打下良好的實踐基礎。

（二）優(yōu)化線索管理審查

針對案件線索成案率低等問題，應該進一步優(yōu)化線索的管理和審查工作。首先，應當加強自偵與控申部門的聯(lián)系和溝通，提高受理線索質量，由專人對線索進行分類管理。其次，成立由分管自偵工作的副檢察長、反貪局長以及具備豐富偵查經驗的辦案人員組成的線索評估審查小組，以召開線索分析會的形式，定期評估審查線索，將具備可查性的線索進行二次分流，明確承辦人和辦案期限。再次，由控申部門牽頭，聯(lián)合自偵部門，根據《人民檢察院不立案舉報線索審查工作辦法》，定期對不立案舉報線索進行審查，從而不斷完善自偵監(jiān)督機制，切實維護訴訟參與人的合法權益。

（三）建立初查信息化、技術化工作機制

首先，借鑒公安機關大情報信息平臺等先進系統(tǒng)建設經驗，建立檢察機關偵查信息平臺。目前，一些發(fā)達地區(qū)的檢察機關已經開始探索以情報信息為支撐，提高初查的信息化水平，運用信息網絡平臺等多種新科技手段，提高信息引導初查的能力。其次，在現行法律制度層面下，初查活動應當以秘密為原則，以不限制人身、財產權利為界限進行，但是，職務犯罪的復雜性和特殊性迫切需要打破對檢察機關使用技術偵查措施的限制，在立法層面逐漸完善的過程中，技術偵查權限也應逐步放開。

（四）強化完善監(jiān)督機制

第一，控申部門在對舉報線索進行規(guī)范受理、初核、分流以后，還要對移交自偵部門的線索進行跟蹤。對已屆辦結期限的線索，應當發(fā)送催辦函；對自偵部門作出不立案決定的線索，根據具體情形決定是否審查。第二，案件管理辦公室應當在檢察機關統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)內，對自偵部門初查流程進行流程監(jiān)控。第三，偵監(jiān)、公訴部門可以通過提前介入的方式，監(jiān)督自偵部門初查活動。第四，公訴部門在對案件審查起訴時，認為需要補充偵查的，應當及時退查，對非法證據應當及時排除，倒逼自偵部門嚴格規(guī)范初查。第五，上級檢察院自偵部門通過審查下級檢察院的報備材料進行監(jiān)督，上級檢察院偵監(jiān)部門通過審查下級檢察院的報請逮捕材料進行監(jiān)督。

注釋：

[1]宋英輝：《刑事訴訟法修改問題研究》，中國人民公安大學出版社2007版，第283頁。

[2]朱孝清：《職務犯罪偵查教程》，中國檢察出版社2006年版，第80-81頁。

[3]龍宗智：《取證主體合法性若干問題研究》，載《法學研究》2007年第3期。

[4]萬毅、陳大鵬：《初查若干法律問題研究》，載《中國刑事法雜志》2008年第4期。

[5]程榮斌等：《外國刑事訴訟法教程》，中國人民大學出版社2002年版，第379頁。

[6]汪建成、黃偉明：《歐盟成員國刑事訴訟概論》，中國人民大學出版社2000年版，第96-97頁。

[7]王以真等：《外國刑事訴訟法學》，北京大學出版社2004年版，第277頁。

[8][德]羅科信：《刑事訴訟法》，吳麗琪譯，法律出版社2003年版，第357頁。