基于情景構(gòu)建的市縣級地震應(yīng)急工作程序探討

王海鷹

基于情景構(gòu)建的市縣級地震應(yīng)急工作程序探討

王海鷹

王海鷹，高級工程師，中國地震應(yīng)急搜救中心信息部副處長。2005年獲中國地震局地質(zhì)研究所構(gòu)造地質(zhì)學(xué)碩士學(xué)位。現(xiàn)主要從事地震應(yīng)急救援、災(zāi)情信息服務(wù)、災(zāi)情速報的理論研究和實際工作。先后主持兩項“地震科技星火計劃”項目，參與國家科技支撐、科技部、地震行業(yè)基金等項目，發(fā)表論文10余篇。作為國家地震災(zāi)害緊急救援隊/中國國際救援隊和國家地震現(xiàn)場工作隊隊員，地震災(zāi)害評估調(diào)查中級評估師，多次參加國內(nèi)外地震現(xiàn)場應(yīng)急救援行動，具有豐富的地震現(xiàn)場工作經(jīng)驗。

20世紀(jì)以來，中國共發(fā)生6級以上地震近800次，死于地震的人數(shù)達(dá)55萬之多，占全球地震死亡人數(shù)的53%。21世紀(jì)發(fā)生的汶川8.0級地震造成了69227人遇難，17923人失蹤；青海玉樹7.1級地震造成了2698人遇難和巨大的經(jīng)濟(jì)損失；云南魯?shù)?.5級地震造成了617人死亡，3000余人受傷。新中國成立以來地震造成的人員死亡占到自然災(zāi)害死亡人口的一半以上。地震可謂是“群災(zāi)之首”。地震災(zāi)害的嚴(yán)重性是中國的基本國情之一。2003年，抗擊“非典”勝利之后，我國全面加強(qiáng)應(yīng)急管理體系建設(shè)，建立了制訂修訂應(yīng)急預(yù)案、建立健全應(yīng)急體制、機(jī)制和法制的“一案三制”應(yīng)急管理體系，地震應(yīng)急管理也納入了該體系。

在市縣級地震應(yīng)急工作層面，《防震減災(zāi)法》中規(guī)定“縣級以上地方人民政府及其有關(guān)部門……應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章……和本行政區(qū)域的實際情況，制訂本行政區(qū)域的地震應(yīng)急預(yù)案”，并對地震發(fā)生后縣級以上地方人民政府應(yīng)采取的應(yīng)急措施和恢復(fù)重建工作進(jìn)行了規(guī)定?！镀茐男缘卣饝?yīng)急條例》中規(guī)定“地方制訂破壞性地震應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)當(dāng)從本地區(qū)的實際情況出發(fā)，做到切實可行”，并對地震應(yīng)急期各部門應(yīng)開展的主要工作進(jìn)行了規(guī)定?！秶业卣饝?yīng)急預(yù)案》中規(guī)定目前我國抗震救災(zāi)工作實行“分級負(fù)責(zé)、屬地為主”的原則，“縣級以上地方人民政府抗震救災(zāi)指揮部負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的抗震救災(zāi)工作”。因此市縣級地震應(yīng)急能力直接關(guān)系到抗震救災(zāi)工作的成效，關(guān)系到社計民生。

重大突發(fā)事件情景構(gòu)建是在對典型案例研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合地域抗災(zāi)與應(yīng)急能力，對未來災(zāi)害風(fēng)險的分析與評估。本文主要針對市縣級抗震救災(zāi)工作需求，以我國西南地震多發(fā)的云南—川西地區(qū)為例，構(gòu)建地震情景，并在此基礎(chǔ)上對道路交通恢復(fù)和避難場所運(yùn)行管理兩項重要應(yīng)急工作程序進(jìn)行了介紹，可作為地方地震應(yīng)急預(yù)案的細(xì)化和補(bǔ)充。震時可提高地方政府的應(yīng)急處置能力，同時對震后應(yīng)急工作的開展起到一定的指導(dǎo)作用，從而促進(jìn)地方防震減災(zāi)工作能力的提升。

典型地震情景構(gòu)建

我國西南云南—川西地區(qū)為地震災(zāi)害多發(fā)區(qū)，構(gòu)建西南地區(qū)發(fā)生Ⅰ級響應(yīng)地震災(zāi)害的情景，在此情景基礎(chǔ)上探討市縣級地震應(yīng)急工作程序。

1.情景概要

（1）震情概述

我國西南地區(qū)發(fā)生7.0級地震，震源深度10千米。

（2）災(zāi)情初步評估

據(jù)初步評估，極震區(qū)烈度為Ⅸ度；Ⅵ度以上面積約為2萬平方千米，包括8個左右縣區(qū)和20萬人口，死亡人口300～800人。根據(jù)《國家地震應(yīng)急預(yù)案》，初判為特別重大地震災(zāi)害，啟動Ⅰ級應(yīng)急響應(yīng)。

2.災(zāi)區(qū)基本情況

（1）自然地理環(huán)境

災(zāi)區(qū)地處低緯度高原，地形地貌復(fù)雜，山高谷深、溝壑縱橫；地勢南低北高，以山地、丘陵和小盆地為主；是我國自然災(zāi)害發(fā)生頻度最高的地區(qū)之一，地震活動頻繁、劇烈。

（2）社會經(jīng)濟(jì)

該地區(qū)人口和經(jīng)濟(jì)密度不高，但受大山大河的限制，人口經(jīng)濟(jì)分布主要集中在易發(fā)生地震的山間盆地和河谷平原。少數(shù)民族聚居，鄉(xiāng)村人口遠(yuǎn)多于城鎮(zhèn)人口。交通條件較差，大量村鎮(zhèn)只有山間土路抵達(dá)。

（3）災(zāi)害特征

該區(qū)域是我國崩塌、滑坡和泥石流最為發(fā)育的地區(qū)。一旦發(fā)生破壞性地震，崩塌、滑坡和泥石流不但會加大人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，還會造成道路中斷等情況，尤其是通往極震區(qū)村鎮(zhèn)的道路一旦中斷，將對應(yīng)急救援工作的開展產(chǎn)生非常不利的影響，還可能引發(fā)堰塞湖和水災(zāi)等地震次生災(zāi)害。該區(qū)域部分山區(qū)應(yīng)急救援資源、自救互救能力有限，特別是在寒冷或多雨季節(jié)，會加重災(zāi)害。

（4）建筑特征

建筑特征地區(qū)差異明顯。城區(qū)建筑以鋼混、框架結(jié)構(gòu)和有圈梁、構(gòu)造柱的砌體結(jié)構(gòu)為主，大多數(shù)房屋達(dá)到抗震設(shè)防要求；城鎮(zhèn)周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)房屋以磚混、磚木為主，抗震性能一般；鄉(xiāng)村以磚木、土木、石木結(jié)構(gòu)為主，抗震性能較弱。破壞性地震發(fā)生后，穿斗木結(jié)構(gòu)房屋易損性高而致死率低，采取抗震設(shè)防措施的建筑結(jié)構(gòu)易損性較低，磚木、土木結(jié)構(gòu)易損性高、致死率高。

3.災(zāi)情描述

（1）概述

在初步評估的基礎(chǔ)上，結(jié)合災(zāi)區(qū)基本情況和以往震災(zāi)經(jīng)驗，可進(jìn)一步確定極震區(qū)烈度為Ⅸ度。地震會造成大量經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡，災(zāi)情較為嚴(yán)重的區(qū)域以鄉(xiāng)村為主，城區(qū)建筑物抗震性能好，災(zāi)情較輕。極震區(qū)大量建筑受損，交通和生命線設(shè)施遭到破壞。地震及震后暴雨造成部分山區(qū)發(fā)生滑坡泥石流，進(jìn)一步加大了人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。

本次地震造成的破壞遠(yuǎn)超出當(dāng)?shù)卣膽?yīng)對能力，啟動Ⅰ級應(yīng)急響應(yīng)。震后第一時間，國家、省、市、縣均成立不同級別的抗震救災(zāi)指揮部，承擔(dān)不同層次的地震應(yīng)急處置工作。

（2）受災(zāi)人員

地震造成人員埋壓，急需救援人員。當(dāng)?shù)鼐仍α侩y以滿足需求，須外部救援力量及時介入開展緊急救援行動。

地震造成大量人員受傷，需及時就醫(yī)。災(zāi)區(qū)部分醫(yī)療機(jī)構(gòu)遭到破壞，無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，醫(yī)院接診能力難以滿足災(zāi)民需求。部分受傷較為嚴(yán)重的人員需轉(zhuǎn)移至省城或相鄰城市的醫(yī)院。

地震造成大量無家可歸人員，應(yīng)急避難場所及時向公眾開放。在城區(qū)，部分避難場所超量安置人員，部分場所等級較低、應(yīng)急設(shè)施不足，均導(dǎo)致避難場所秩序較為混亂。在鄉(xiāng)村，多數(shù)地區(qū)未規(guī)劃建設(shè)應(yīng)急避難場所，臨時選擇面積較大的空曠場地作為臨時避難場所安置受災(zāi)人員。

震后一周內(nèi)食物、藥品、燃油和其他生活必需品可能短缺。

（3）生命線工程破壞

地震造成路基路面受損，滑坡、泥石流導(dǎo)致交通中斷，大量救援車輛和災(zāi)民外出車輛造成嚴(yán)重交通堵塞，使部分極震區(qū)成為救援孤島，大量應(yīng)急物資無法送到災(zāi)民手中。

電力、通信設(shè)備設(shè)施受損，造成電力和通信中斷。震后一周內(nèi)大部分災(zāi)區(qū)無法提供電力，通信系統(tǒng)可逐步恢復(fù)到90%，包括電話、無線通信和手機(jī)等。

供水系統(tǒng)遭到破壞。震后10天內(nèi)無自來水供應(yīng)，衛(wèi)生設(shè)施和污水處理設(shè)施無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（4）次生災(zāi)害

該區(qū)域是我國地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生概率最大的地區(qū)之一。幾乎每次破壞性地震都會伴隨地震滑坡，導(dǎo)致人員傷亡和交通堵塞。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊甚至縣城都沿河谷分布，人員大都集中在山腳，房屋離山體距離很近，山腳人員密集區(qū)域，滑坡和泥石流造成重大人員傷亡。

滑坡、泥石流堵塞河谷形成堰塞湖，震后暴雨導(dǎo)致堰塞湖水位不斷升高，急需緊急處置。一旦決口，下游居民面臨洪災(zāi)危險，可能造成重大人員傷亡。

震后暴雨可能引發(fā)潰壩、山洪等次生水災(zāi)，需對暴雨進(jìn)行持續(xù)監(jiān)控并采取適當(dāng)應(yīng)對措施。

（5）地震謠傳

有后續(xù)發(fā)生更強(qiáng)地震的傳言，需對傳言進(jìn)行解釋和應(yīng)對，安撫民心。

市縣級地震應(yīng)急工作流程探討

多次地震現(xiàn)場應(yīng)急和震后科考、調(diào)研工作經(jīng)驗表明，不同地區(qū)的市縣級應(yīng)急處置工作大體相同，不同之處在于當(dāng)?shù)貧夂?、環(huán)境的不同以及所引發(fā)次生災(zāi)害的不同。

根據(jù)法律法規(guī)預(yù)案中對市縣地震應(yīng)急工作的規(guī)定及實際地震應(yīng)急工作的開展，可將市縣政府的地震應(yīng)急工作歸納為以下11個主要方面：指揮協(xié)調(diào)、人員搜救、醫(yī)療救治與衛(wèi)生防疫、基礎(chǔ)設(shè)施保障與生產(chǎn)恢復(fù)、群眾生活保障、地震監(jiān)測與次生災(zāi)害防范、烈度評定與災(zāi)害損失評估、社會治安、后勤保障、社會動員和宣傳報道。

本文重點介紹市縣級道路交通恢復(fù)、避難場所運(yùn)行管理及其相關(guān)工作。

1.道路交通恢復(fù)

近年來多次地震應(yīng)急經(jīng)驗表明，破壞性地震發(fā)生后，道路交通是否暢通決定了應(yīng)急疏散、人員搜救和應(yīng)急物資運(yùn)輸?shù)裙ぷ髂芊耥樌_展，甚至對初期抗震救災(zāi)工作的成效起到?jīng)Q定性的作用。道路交通恢復(fù)工作主要包括交通管制、災(zāi)情核查、快速打通救援受阻道路、次生災(zāi)害對交通破壞的防范和恢復(fù)相關(guān)服務(wù)五個方面。

（1）災(zāi)情核查。地震發(fā)生后，第一時間由市縣交通部門組成現(xiàn)場隊前往災(zāi)區(qū)核查災(zāi)情，同時由基層單位向上級報災(zāi)，在掌握災(zāi)情的基礎(chǔ)上調(diào)派搶險隊伍和裝備。

（2）快速打通救援受阻道路，尤其是通往重災(zāi)區(qū)的道路。該項工作通常采用分級負(fù)責(zé)的方式，即省級道路由省交通部門負(fù)責(zé)，市級道路由市交通部門負(fù)責(zé)，縣級道路由縣交通部門負(fù)責(zé)，若某一級道路受損嚴(yán)重，超出本級交通部門的處置能力，則高一級政府交通部門派專業(yè)技術(shù)人員和設(shè)備前往支持。

（3）交通管制。該項工作的重要性由多次地震應(yīng)急工作經(jīng)驗和教訓(xùn)得來。玉樹、蘆山等地震發(fā)生后，交通管制工作未及時開展，各類人員和車輛紛紛前往災(zāi)區(qū)，導(dǎo)致交通嚴(yán)重?fù)矶?，救護(hù)、消防、工程搶險、救援隊伍等車輛無法進(jìn)入災(zāi)區(qū)，嚴(yán)重影響抗震救災(zāi)工作的開展。之后的甘肅岷縣漳縣、云南景谷等地震吸取了以上經(jīng)驗教訓(xùn)，均于震后第一時間開始交通管制，限制大型車輛進(jìn)入災(zāi)區(qū)，災(zāi)區(qū)交通秩序井然有序，取得了良好效果。

本項工作的要點為第一時間開展交通管制，首先滿足救人的交通需求。震后第一時間可通行的車輛主要為運(yùn)送救援人員的車輛，在保證交通通暢前提下，先救人再顧及生活。若地震發(fā)生在鄉(xiāng)村或山區(qū)，交通條件有限，且基本不需要大型救援設(shè)備，此時更要嚴(yán)格限制大型車輛進(jìn)入極重災(zāi)區(qū)，或?qū)Υ筘涇噷嵭绣e時通過，進(jìn)入山區(qū)村路的救援車盡量選用小型車輛等措施。

其次考慮進(jìn)入災(zāi)區(qū)主要為運(yùn)送物資的車輛。此時可在極重災(zāi)區(qū)外圍設(shè)置物資接收點，外部進(jìn)入災(zāi)區(qū)的物資運(yùn)送至此處后，再換小型車輛運(yùn)往極重災(zāi)區(qū)，也可緩解災(zāi)區(qū)的交通壓力。

玉樹地震后結(jié)古鎮(zhèn)交通擁堵

蘆山地震后前往震區(qū)的車流

總之，破壞性地震發(fā)生后，要盡快根據(jù)道路交通狀況實施管制，先讓救人的車輛進(jìn)入，再分輕重緩急讓其他車輛進(jìn)入。救援車輛也要根據(jù)路況和需求，調(diào)配適合的車型放行。同時，要安排足夠的人力疏導(dǎo)交通，確保救災(zāi)道路暢通。

（4）防范次生隱患。防范震后強(qiáng)降雨引發(fā)次生災(zāi)害，對公路沿線地質(zhì)災(zāi)害隱患、鄉(xiāng)村道路邊坡垮塌、路面路基受損等隱患進(jìn)行排查和掌握。

（5）恢復(fù)相關(guān)服務(wù)。設(shè)立道路執(zhí)勤點，根據(jù)災(zāi)區(qū)不同時段的需求開展持續(xù)性交通管制。在大型避難場所成立帳篷車管所，為災(zāi)區(qū)民眾辦理遺失駕駛證、行駛證及損壞車輛報廢等業(yè)務(wù)，同時開展日常業(yè)務(wù)。

2.避難場所運(yùn)行管理

該項工作主要包括避難場所的地理位置選擇、指揮管理、災(zāi)民住宿、人員管理、物資發(fā)放、醫(yī)療服務(wù)、衛(wèi)生防疫和便民服務(wù)等方面。（1）地理位置選擇。若未事先規(guī)劃建設(shè)應(yīng)急避難場所，震后應(yīng)選擇交通便利，較為平坦、空曠的場地作為避難場所安置災(zāi)民，地勢不要過于低洼。避難場所應(yīng)遠(yuǎn)離山體和高層建筑，遠(yuǎn)離各類次生災(zāi)害源。若附近有河流湖泊，可基本滿足除飲用之外的生活用水。（2）避難場所指揮管理。避難場所運(yùn)行管理工作應(yīng)在市、縣抗震救災(zāi)指揮部統(tǒng)一管理下組織開展各項工作。市縣指揮部分級派遣避難場所運(yùn)行管理負(fù)責(zé)人。由地震、民政、公安等其他相關(guān)部門派遣人員組成避難場所運(yùn)行管理指揮部，各司其職，保證場所運(yùn)行管理工作統(tǒng)一協(xié)調(diào)開展。（3）災(zāi)民住宿。縣抗震救災(zāi)指揮部24小時內(nèi)向縣區(qū)避難場所和下轄各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放帳篷，同時向上級指揮部申請調(diào)撥，逐步解決災(zāi)民住宿問題。帳篷不足時，可增加每頂帳篷中安置災(zāi)民的人數(shù)，隨著帳篷數(shù)量的增加，可逐漸過渡到每頂帳篷安置一戶災(zāi)民。震后5～7天，開始搭建板房，部分災(zāi)民可陸續(xù)遷至板房中居住。（4）人員管理?？捎杀茈y場所指揮部統(tǒng)一管理，盡量避免自發(fā)狀態(tài)。蘆山地震中，蘆山縣體育場避難場所的人員管理，在吸收、借鑒了汶川地震相關(guān)經(jīng)驗之后，自創(chuàng)了一套“網(wǎng)格化管理”的方法，可作為借鑒。該體育場將場所的安置區(qū)域劃分為若干篷宿區(qū)，各篷宿區(qū)設(shè)立負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的民眾安置事宜。各篷宿區(qū)內(nèi)每頂帳篷分別編號，為一個管理單元，設(shè)立一名負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)本帳篷內(nèi)的人員管理。發(fā)放物資時，每頂帳篷的需求由其負(fù)責(zé)人統(tǒng)一上報該篷宿區(qū)負(fù)責(zé)人，再由篷宿區(qū)負(fù)責(zé)人安排統(tǒng)一到避難場所物資領(lǐng)取處領(lǐng)取。各篷宿區(qū)登記領(lǐng)取后，再向每頂帳篷分發(fā)。場所內(nèi)各級管理機(jī)構(gòu)均使用管理卡，包括篷宿區(qū)管理卡、帳篷管理卡和個人居住卡，對場所內(nèi)的人員增減，物資發(fā)放等進(jìn)行統(tǒng)一管理和控制。這種管理方法充分保證了場所內(nèi)各項工作高效、有序的開展。

（5）物資發(fā)放。在避難場所內(nèi)設(shè)立統(tǒng)一物資發(fā)放點，發(fā)放各類方便食品和飲用水，隨著避難時間的增加，還包括一些基本生活物資，災(zāi)民可登記領(lǐng)取。震后三天左右，可正常供應(yīng)一日三餐，災(zāi)民可排隊就餐。物資發(fā)放點的設(shè)立可有效避免哄搶物資的情況。

（6）醫(yī)療服務(wù)。在避難場所內(nèi)設(shè)置醫(yī)療服務(wù)點，開展基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)，包括血壓測量、身體檢查、診治和簡單外傷處理等。大型避難場所安置災(zāi)民較多時，可在附近開設(shè)流動醫(yī)院，方便災(zāi)民就診。

（7）衛(wèi)生防疫。避難場所內(nèi)設(shè)置垃圾存放點，工作人員對垃圾進(jìn)行定期清理，以保證場所衛(wèi)生。在災(zāi)民如廁方面，若災(zāi)民未超量安置，避難場所原有廁所和臨時廁所基本可滿足需求，若災(zāi)民超量安置，除增加臨時廁所外，還可在場所附近土地挖掘旱廁解決如廁問題。

震后3天左右，避難場所秩序較為穩(wěn)定后，防疫人員須對場所進(jìn)行定期防疫處理。

（8）便民服務(wù)。為保證災(zāi)民的基本生活秩序，避難場所內(nèi)須設(shè)置各類便民服務(wù)點，如通信公司提供免費(fèi)電話和手機(jī)充電服務(wù)；臨時派出所可為災(zāi)民提供補(bǔ)辦身份證、維護(hù)治安和糾紛處理等服務(wù)；臨時車管所可為災(zāi)民提供駕照補(bǔ)辦、車輛報廢等業(yè)務(wù)；供水點可提供基本生活用水；銀行可為災(zāi)民提供補(bǔ)辦銀行卡和其他業(yè)務(wù)；帳篷學(xué)校和帳篷幼兒園則盡可能保證少年兒童學(xué)業(yè)的正常進(jìn)行。

蘆山縣體育館應(yīng)急避難場所（2014年6月）

小結(jié)

本文以我國西南地震多發(fā)的云南—川西地區(qū)為例，構(gòu)建地震情景，并在此基礎(chǔ)上選擇了兩項作者認(rèn)為非常重要，又比較容易出現(xiàn)問題的工作進(jìn)行重點介紹。確保這兩項工作不出問題或少出問題的途徑在于設(shè)置不同震級的地震情景，對不同震級下所產(chǎn)生的破壞程度進(jìn)行充分調(diào)研和評估，以此為基礎(chǔ)編制可操作性強(qiáng)的專項地震應(yīng)急預(yù)案或應(yīng)急處置流程。

對震后關(guān)鍵時間節(jié)點以及每個時間段內(nèi)的重點工作進(jìn)行分析，對于交通恢復(fù)這項工作來說，包括震后多長時間開始災(zāi)情核查、道路搶通和交通管制，交通管制什么時間放行什么車輛，不能放行的車輛如何分流等。對于避難場所運(yùn)行管理來說，什么時間由誰來開啟避難場所，應(yīng)急設(shè)施如何啟用、災(zāi)民如何引導(dǎo)、什么時間發(fā)放什么物資、場所指揮部什么時間成立、由哪些單位組成、什么時間可提供哪些服務(wù)等，均為須事先考慮并寫入預(yù)案的內(nèi)容。預(yù)案編制完畢后，可開展相關(guān)培訓(xùn)和演練（包括應(yīng)急處置過程的桌面推演），演練中若發(fā)現(xiàn)問題，改進(jìn)后應(yīng)體現(xiàn)在預(yù)案修訂工作中。