加強地方立法工作保障防震減災事業(yè)健康發(fā)展

郭會民

加強地方立法工作保障防震減災事業(yè)健康發(fā)展

郭會民

郭會民，高級工程師，原山東省地震局法規(guī)處處長。1976年從事地震工作，先后擔任山東省地震局人事教育處副處長、計劃財務處處長、震害防御處處長和法規(guī)處處長。近年來，主要從事防震減災地方立法研究與管理工作，先后參與《山東省防震減災條例》《山東省地震監(jiān)測設施與地震觀測環(huán)境保護條例》等多部地方性法規(guī)和規(guī)章的立法工作，對地方立法、行政執(zhí)法具有豐富的實踐經驗；曾被中央宣傳部、司法部授予全國普法先進工作者稱號。

防震減災地方立法工作是防震減災法治建設的重要組成部分。做好防震減災地方立法工作對于全面推進防震減災事業(yè)發(fā)展具有十分重要的基礎作用。筆者結合多年的防震減災地方立法工作實踐，談一點認識和體會。

全面建設社會主義法治國家對立法工作提出了新的要求

黨的十八大以來，我國經濟社會進入了一個新的發(fā)展時期，十八屆四中全會開啟了我國法治建設的新時代。黨的十八大確定了全面建設小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的宏偉目標；黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出了頂層設計，確定了改革的總目標是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化；黨的十八屆四中全會規(guī)劃了全面推進依法治國，建設社會主義法治國家的美好藍圖，確定了法治建設的總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。

全面建成小康社會，全面深化改革，全面推進依法治國是一個有機的整體，黨的十八屆三中全會確定的改革總目標與十八屆四中全會確定的法治建設的總目標是一致的，改革與法治互為目標又互為手段，改革為法治開山破障，法治為改革提供規(guī)范和保障。法治不僅是推動改革的手段，也是改革的目的。十八屆四中全會正是在“深刻總結了我國社會主義法治建設的成功經驗和深刻教訓”的基礎上做出的重大戰(zhàn)略抉擇，它是我國法治建設史上的里程碑，開啟了我國法治建設的新時代。

黨的十八屆四中全會提出的全面建設社會主義法治國家，強調綜合性、體系性和協(xié)調性。明確提出抓好五個體系建設，即完備的法律法規(guī)體系、高效法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內法規(guī)體系。要求立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用。明確提出抓好四個重點環(huán)節(jié)，即科學立法，嚴格執(zhí)法，公正司法，全民守法，科學立法是首要環(huán)節(jié)，是前提。明確提出搞好三位一體建設，即建設法治國家、法治政府和法治社會。學習黨的十八屆四中全會精神，可以深切感受到，在新的歷史起點上，全面推進依法治國對防震減災法治建設和防震減災立法工作提出了新的要求，我們應當深刻領會，主動適應，不斷創(chuàng)新新形勢下的防震減災立法工作。

立法工作應遵循的指導思想和基本原則

立法，又稱法的創(chuàng)制、法的創(chuàng)立或法的制定，是指一定的國家機關依照法定職權和程序，制定、修改和廢止法律和其他規(guī)范性法律文件的活動，是將一定階級意志上升為國家意志的活動。

立法是一項國家職能活動，是有權力的國家機關以國家的名義進行的活動。立法的主體只能是國家機關，任何社會組織、社會團體和公民個人都沒有立法權。立法是一種意志的表達、反映和集中的過程，要為人們提供具有國家強制性的、明確的、肯定的、普遍的行為規(guī)范，必須嚴格依據(jù)法定程序進行。

立法權是一定的國家機關依法享有的制定、修改、廢止規(guī)范性文件的權力，是國家權力體系中最重要、最核心的權力。享有立法權是法的制定的前提，法的制定是行使立法權的過程和表現(xiàn)。因此，立法者在法的創(chuàng)制過程中必須遵循正確的思想、理論和觀念來進行立法活動。

立法的指導思想是由一個國家的國情即政治發(fā)展目標、經濟發(fā)展目標、社會發(fā)展目標等決定的，在不同的發(fā)展階段，立法指導思想應該有所不同，立法的指導思想應該與這個階段的根本任務和中心工作相適應，為國家一定時期的根本任務和工作重心服務，促進社會的穩(wěn)定和經濟的發(fā)展。

開展立法工作應當遵循以下基本原則：

第一，立法必須以憲法為依據(jù)。憲法是國家的根本大法，規(guī)定了國家的基本制度和根本任務，是維護國家統(tǒng)一、民族團結、社會穩(wěn)定的基礎，是黨的總方針、總政策的法律化、規(guī)范化，代表人民的根本利益，是國家、社會團體和公民的根本活動準則。憲法具有最大的權威性和最高的法律效力，一切法律、法規(guī)和規(guī)范性文件都不得與憲法相抵觸，任何機關、團體和個人都不得有超越憲法的特權。

立法以憲法為依據(jù)，與憲法相一致，符合憲法的規(guī)定，具體表現(xiàn)在兩個方面：一是立法主體必須具有憲法賦予的立法權，其創(chuàng)制內容必須屬于該職權范圍；二是經過法的創(chuàng)制產生出來的法的內容要符合憲法原則、憲法精神和憲法規(guī)范。

第二，立法必須以維護人民根本利益為前提，充分兼顧各集體和個人的正當利益。立法就是通過規(guī)定權利和義務的形式來確認和調整人們之間的利益關系。因此，在法的創(chuàng)制中，要充分重視利益因素。我國社會主義法的本質決定了立法必須以維護人民利益為前提，以充分兼顧各集體和個人的正當利益為立法的總的指導思想。

《山東省農村住房抗震設防要求管理辦法》宣貫會議

第三，立法必須實事求是，從實際出發(fā)。這是由法律本身的社會屬性所決定的，立法必須以社會的客觀需求為依據(jù)，所立法律的內容要反映社會生活的實際需要，法律的發(fā)展要根植于社會需求之上。既要充分認識加強立法的重要性、必要性和迫切性，又要認識完備法制的漸進性和可能性，把握立法需求和立法條件的成熟時機，積極推進立法。

第四，保持法的穩(wěn)定性、連續(xù)性與適時廢、改、立相結合。法的穩(wěn)定性是指法一經頒布生效，就應當在一定時期內持續(xù)有效，不能任意廢棄和更改。法的連續(xù)性包括兩層意思：一是指規(guī)范性文件法律效力的連續(xù)性，非依法律規(guī)定不得隨意中斷、失效或廢止，不應因領導人的改變而改變；二是指新頒布的法律與原有的同類法律之間在內容上的連續(xù)性，保持相應的承繼、銜接關系。法的穩(wěn)定性和連續(xù)性是相對的，適時進行廢、改、立，就是要適應生產力發(fā)展和生產關系不斷變化的需要，適應經濟體制改革和政治體制改革的需要，保持法律的動態(tài)平衡。

第五，法制統(tǒng)一，原則性與靈活性相結合。法制統(tǒng)一的立法原則要求：1.一切法律、法規(guī)都必須以憲法為基礎，不得與之相抵觸。2.應當避免不同類別的規(guī)范性文件之間的矛盾，如行政法規(guī)與法律、地方性法規(guī)與法律和行政法規(guī)相抵觸 ；避免同一類別內各種規(guī)范性文件之間的矛盾，如行政法規(guī)或地方性法規(guī)內部各個規(guī)范性文件之間不能互相抵觸；避免同一法律文件內各規(guī)范之間的矛盾等。3.應當注意各法律部門之間的協(xié)調配合，避免矛盾和重復。4.必須正確把握原則性與靈活性的關系。原則性與靈活性是辯證統(tǒng)一的關系，原則性是根本，是前提；靈活性是實現(xiàn)原則性的必要手段和保證，靈活性必須服從原則性。不堅持原則性，立法就會失去方向，沒有必要的靈活性，不顧地域之間在發(fā)展上的不平衡，不考慮復雜的省情、國情，什么都搞“一刀切”，這樣的立法就容易脫離社會實際。

第六，總結實踐經驗與科學預見相結合。立法是對已取得的成果的肯定，是社會實踐經驗的總結，是對現(xiàn)存的、有利于掌握政權階級的社會關系和社會秩序的確認和保障。立法主要是保護現(xiàn)實中合理的事物，以總結經驗，肯定成果為主。

但是，立法不應該僅僅限于對既得成果的肯定，還應該在總結經驗的基礎上，科學地預見未來，對未來發(fā)展作出必要的規(guī)定，即立法的超前性、預見性。這種超前不是主觀想象和猜測，而是經過認真調查研究和科學論證，根據(jù)事物的發(fā)展規(guī)律和發(fā)展趨勢進行深入分析，建立在科學預見基礎上的超前，這樣超前的法律才能在實際中發(fā)揮積極作用。式，只有結合各地實際,對防震減災法確定的基本法律精神和基本法律制度進行細化實化，才能使防震減災法得到更好的貫徹實施。

地方立法需重視把握和處理好的幾個問題

樹立正確的防震減災立法觀

防震減災立法觀是指導防震減災立法實踐的思想基礎。只有樹立正確的立法觀，才能創(chuàng)制出適應當?shù)胤勒饻p災事業(yè)發(fā)展需要，具有鮮明地方特色的地方法規(guī)和規(guī)章。正確的防震減災立法觀主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是防震減災立法的根本目的是規(guī)范和調整防震減災各項活動和行為，依法保障防震減災事業(yè)發(fā)展。實現(xiàn)這個目的，就要對在防震減災事業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況、新問題、新事物進行研究，并且及時上升到法律層面予以規(guī)范。

二是加強防震減災立法是防震減災事業(yè)發(fā)展的本質要求。防震減災是社會公益事業(yè)，是公共安全的重要組成部分，這一性質決定了防震減災事業(yè)尤其要依靠法制保障。

三是防震減災立法是防震減災法制建設的重要內容和基礎，為防震減災依法行政提供法律依據(jù)。

四是防震減災地方立法是貫徹實施防震減災法的重要方

一是不抵觸。不抵觸是指不與上位法的立法精神和禁止性規(guī)范相違背。下位法服從于上位法，與上位法保持一致，既要和上位法的規(guī)定不沖突，又要在上位法的原則指導下結合實際有所創(chuàng)新，進行細化、實化，不能有抵觸、有異議、有矛盾、有出入。而不是指上位法沒有規(guī)定的，下位法就不得涉及。同時，還要克服“沒有依據(jù)不能寫，有了依據(jù)不必寫”的消極思想。在與同位法的關系上,要保持銜接，不能互相沖突，避免在執(zhí)行中“依法打架”、造成無所適從。地方立法必須嚴格遵守上位法的授權，不能沒有得到授權或者超出授權范圍擅自確定有關事項。

二是不重復。所謂不重復，就是不能簡單地移植上位法的條款。有些條款必須與上位法保持一致，如宗旨、方針條款；有些條款可以結合各地的實際情況進行細化和補充，提高可操作性。如《山東省防震減災條例》在立法時，就結合《防震減災法》第四條的規(guī)定，強調了防震減災事業(yè)性質和公共安全定位，強化了政府管理防震減災的職能，并且對建立健全防震減災工作機構和機制進行了補充，既明確了政府管理防震減災工作的依據(jù)和職能定位，又完善了政府加強對防震減災工作領導的基礎條件，更加有利于依法推進防震減災事業(yè)發(fā)展。

三是不照搬。地方立法的使命就是通過創(chuàng)制法規(guī)解決應該由地方自己解決的問題。因此，有針對性和能解決實際問題就是地方特色，突出地方特色是地方立法的靈魂、質量和價值所在。正如我國社會主義法制事業(yè)的奠基人彭真所說：“實際是母親，法律是兒子，實際產生法律”。 各地的經濟社會發(fā)展水平、政府重視程度、歷史文化傳統(tǒng)等存在顯著差異，兄弟省（區(qū)）的立法結構和條款設置只能借鑒，不能照搬，只有立足本地實際，綜合考慮需要通過立法解決的突出問題，才能突出地方特色，提高立法的針對性。

四是適當超前。強調適當超前，就是用發(fā)展的眼光、創(chuàng)新的理念，適度超前的思維來思考問題，把握趨勢，確保法規(guī)、規(guī)章出臺后有一定的實施空間，避免在較短時間內出現(xiàn)不適應和不完善的問題。立法適當超前，才能發(fā)揮引領指導作用，在深入分析和全面把握經濟社會發(fā)展的新形勢和防震減災事業(yè)發(fā)展的新趨勢基礎上，找準立法的創(chuàng)新點，通過立法創(chuàng)新引領和推動事業(yè)發(fā)展。

五是敢于堅持。所謂敢于堅持就是在依據(jù)充分、職責明確的重點條款和原則問題上要敢于堅持，一個字也不能讓；對涉及保障和推動事業(yè)發(fā)展的關鍵問題，要敢于突破，勇于創(chuàng)新，同時對無礙大局的問題也要善于放棄，求同存異。防震減災涉及多個部門和行業(yè)，應當注重搞好部門協(xié)調溝通，充分吸取部門意見和建議，集思廣益，促進提高立法質量。要主動爭取政府法制部門和人大的支持，把需要解決的問題轉化為政府行為和立法機關的共識。

厘清基本思路與主要做法

防震減災地方立法首先要厘清工作思路，明確需要通過立法解決的重點問題以及如何解決這些問題，具體來講，主要是做好以下幾個環(huán)節(jié)的工作：

一是認真研究分析影響和制約防震減災事業(yè)發(fā)展的突出問題，梳理確定能夠上升到法律層面解決的主要問題，明確立法的工作重點。

二是針對重點問題，研究設計相應的法律制度，落實制度設計的法律、政策依據(jù)；研究分析擬設置的法律制度與上位法的一致性、與相關法律法規(guī)的協(xié)調性和合法性、與相關國家標準、規(guī)范的協(xié)調性和科學性以及處罰條款的可行性、可操作性和適用性。

三是明確法定主體，界定法定職責，分解主要任務，建立協(xié)調合作、檢查監(jiān)督機制。

四是研究設計與其相配套的具體政策、制度和法律文書。

五是編寫出臺釋義，逐條逐款做出說明，為學習、宣傳、培訓和貫徹提供依據(jù)。

六是跟蹤貫徹實施后的動態(tài)反應，做好立法后評估工作。

注重把握好四個方面的關系

一是立法與服務大局、保障發(fā)展的關系。主要是解決好立法的思想認識問題。立法的目的，是為防震減災事業(yè)發(fā)展提供更加有力的法制保障，為防震減災服務于經濟社會發(fā)展大局提供更多的法律依據(jù)，更好地規(guī)范防震減災各項活動。因此，防震減災立法要適應經濟社會發(fā)展需要，適應防震減災事業(yè)發(fā)展需要，適應建設法制政府需要，適應依法管理社會、服務社會的需要。

二是立法與踐行宗旨、科學發(fā)展的關系。立法的目的必須與防震減災根本宗旨保持一致，防震減災立法工作的出發(fā)點和落腳點都是保護人民生命財產安全，減輕地震災害損失。因此，防震減災立法尤其要堅持以人為本，把人民生命財產安全放在第一位，這是最大的政治，也是最大的利益，是防震減災的本質要求。

三是正確把握防震減災在經濟社會發(fā)展中的地位和作用，把防震減災法制提高到科學發(fā)展的高度來認識。必須強調科學發(fā)展是全面發(fā)展，既要加正，也要減負，減負等于加正，只加正不減負是不科學也是不全面的。防震減災事業(yè)發(fā)展水平是衡量我國社會文明程度的重要標志，依法推進防震減災事業(yè)發(fā)展，立法是基礎。

四是注重把握工作方法：其一是把握分歧和矛盾，從部門的職責交叉、權力劃分和利益邊界等方面做深入分析，做到心中有數(shù)，不打無把握之仗；其二是把握主動和時機，對部門意見要積極應對，主動協(xié)調，多接觸、多溝通、增加理解、減少矛盾、回避分歧；其三是把握政策和依據(jù)，對不予接受或者不能全部接受的意見，要拿出確鑿的有說服力的法律、政策依據(jù)，進行解釋或者說明，要敢于堅持；其四是把握重點和全局，要突出抓好重點問題和影響全局的問題，不能在一些無礙大局的問題上影響與相關部門的關系，該放棄的要善于放棄，全力以赴保重點；其五是正確看待立法是謀取部門權利和利益的問題，部門權利是政府職責的具體體現(xiàn)，政府管理社會的職能必須通過法律賦予部門的權利來實現(xiàn)。人民利益至上，立法只能謀取部門為經濟社會安全發(fā)展服務的權利，只能謀取保護人民群眾生命財產安全的利益；其六是學會多個角度認識問題，既要站在政府的角度把握問題，站在部門的角度協(xié)調問題，也要站在基層的角度理解問題，站在發(fā)展的角度處理問題。

總之，防震減災地方立法工作是一項政治性、政策性和科學性、專業(yè)性很強的工作，要求我們具有較強的政治素質、業(yè)務素質和把握分析問題的能力，需要我們不斷積累經驗，摸索防震減災地方立法工作規(guī)律。當前，我們要把思想統(tǒng)一到黨的十八屆四中全會精神上來，努力適應依法治國、建設社會主義法治國家的新形勢，增強法治意識，加強地方立法，不斷創(chuàng)新防震減災法制建設新局面。