國(guó)資委正式向“管資本”轉(zhuǎn)型

蔡如鵬

國(guó)資委放權(quán)，從管人、管事、管資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本，是國(guó)企改革的

核心議題。分析認(rèn)為，新出臺(tái)的文件明確了國(guó)資委作為出資人的監(jiān)管權(quán)力

和責(zé)任清單，標(biāo)志著國(guó)企改革向前邁進(jìn)了很重要的一步。同時(shí)，

此舉也被認(rèn)為正式拉開了國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變的大幕

5月10日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），對(duì)國(guó)資監(jiān)管方式和國(guó)資委職能轉(zhuǎn)變作出系統(tǒng)性安排。

根據(jù)《方案》，國(guó)資委將精簡(jiǎn)43項(xiàng)監(jiān)管事項(xiàng)，今后將不再直接規(guī)范上市公司國(guó)有股東行為，減少對(duì)企業(yè)內(nèi)部改制重組的直接管理，取消中央企業(yè)年金方案、中央企業(yè)子企業(yè)分紅權(quán)激勵(lì)方案審批。

回歸出資人身份

當(dāng)前，國(guó)資委實(shí)行的管人、管事、管資產(chǎn)三位一體的監(jiān)督管理模式，業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為是一種以行政代替市場(chǎng)、以管制代替監(jiān)管的模式，既是“老板”又是“婆婆”，既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”。

這種模式的缺點(diǎn)是管得太多太細(xì)、監(jiān)管與改革分裂、改革不配套，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人沒有市場(chǎng)化，缺乏市場(chǎng)化退出通道，容易導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革滯后，市場(chǎng)無(wú)法真正在資源配置中起決定性作用，企業(yè)活力不足。

“過(guò)去國(guó)資監(jiān)管存在越位、缺位、錯(cuò)位等問(wèn)題?！敝袊?guó)企業(yè)研究院首席研究員李錦在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，國(guó)資委長(zhǎng)期將所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、分配權(quán)一把抓，在本應(yīng)屬于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)領(lǐng)域干預(yù)太多，影響了企業(yè)的發(fā)展。

此次公布的《方案》提出，科學(xué)界定國(guó)有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，國(guó)資委作為國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，根據(jù)授權(quán)代表國(guó)務(wù)院依法履行出資人職責(zé)，專司國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，不行使社會(huì)公共管理職能，不干預(yù)企業(yè)依法行使自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。

在李錦看來(lái)，準(zhǔn)確定位非常重要。“要理解這里有‘兩個(gè)不。就是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不行使公共管理職能，將其歸位于相關(guān)政府部門和單位;不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，將由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)。特別是經(jīng)營(yíng)權(quán)下放，交給企業(yè)?！彼f(shuō)，“作為出資人是所有權(quán)的代表，管資本而不管經(jīng)營(yíng)或者少管經(jīng)營(yíng)，國(guó)資委將回歸真正的出資人身份?！?/p>

多年來(lái)，完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制一直是國(guó)企改革的重點(diǎn)。早在中共十六大，就確立了“三分開、三統(tǒng)一、三結(jié)合”的國(guó)有資產(chǎn)管理體制?！叭珠_”，即政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開。“三統(tǒng)一”“三結(jié)合”，即權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)、管人和管事相結(jié)合。

“三分開、三統(tǒng)一、三結(jié)合”結(jié)束了國(guó)有企業(yè)多頭管理的混亂局面，被認(rèn)為既是理論上的重大創(chuàng)新，也是體制上的重大突破。

2003年3月，專司中央國(guó)有企業(yè)出資人職能和企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理職能的國(guó)務(wù)院國(guó)資委正式成立。到2004年6月，各?。▍^(qū)、市）國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)相繼組建，由此國(guó)有資產(chǎn)管理體制逐步理順，為以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管創(chuàng)造了較好的體制基礎(chǔ)。

十多年來(lái)，國(guó)資委雖然在國(guó)企發(fā)展壯大過(guò)程中發(fā)揮了很大的作用，但其監(jiān)管的弊端也日益突出。

2013年召開的中共十八屆三中全會(huì)明確提出，完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司。

因此，以管資本為主的監(jiān)管體制改革，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為核心的公司制改革，以混合所有制為核心的產(chǎn)權(quán)改革，也被認(rèn)為是本輪國(guó)企改革的三大板塊。

作為中共十八屆三中全會(huì)《決定》起草小組成員，中國(guó)社科院學(xué)部委員張卓元曾參與了《決定》經(jīng)濟(jì)體制改革部分的起草。在他看來(lái)，國(guó)資委職能轉(zhuǎn)變是深化國(guó)企改革最重要的一環(huán)， “國(guó)企改革重在國(guó)資委職能轉(zhuǎn)變”。

李錦在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)也表示，在國(guó)企改革中，監(jiān)管體制改革具有決定性作用，“它可以帶動(dòng)、引領(lǐng)其他兩個(gè)板塊的改革?！?/p>

2016年12月5日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十次會(huì)議審議并通過(guò)了《方案》。此次《方案》公開，則被認(rèn)為是正式拉開了國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變的大幕。

精簡(jiǎn)監(jiān)管事項(xiàng)

根據(jù)《方案》，國(guó)資委將精簡(jiǎn)43項(xiàng)監(jiān)管事項(xiàng)，其中取消事項(xiàng)26項(xiàng)、下放事項(xiàng)9項(xiàng)、授權(quán)事項(xiàng)8項(xiàng)。取消事項(xiàng)包括：直接規(guī)范上市公司國(guó)有股東行為、審批中央企業(yè)子企業(yè)分紅權(quán)激勵(lì)方案、審批中央企業(yè)年金方案、指導(dǎo)地方國(guó)有企業(yè)重組改制上市管理等;下放事項(xiàng)包括審批地方國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)的上市公司國(guó)有股權(quán)管理事項(xiàng)等。

此前，地方國(guó)企的重組、改制、上市都需上報(bào)地方國(guó)資委，再由地方上報(bào)給國(guó)務(wù)院國(guó)資委審批，這一狀況不利于激發(fā)國(guó)企活力，部分國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人也可能以沒有決定權(quán)為由推卸國(guó)資流失的責(zé)任。

中國(guó)企業(yè)研究院首席研究員李錦認(rèn)為，取消這些事項(xiàng)都是為了放寬國(guó)企的經(jīng)營(yíng)權(quán)，有助于簡(jiǎn)化審批程序，激發(fā)企業(yè)活力。

“實(shí)際上，企業(yè)的重組、改制、上市都是經(jīng)營(yíng)過(guò)程中比較常見的行為，但是在我國(guó)運(yùn)行多年的國(guó)資管理體系下，國(guó)企的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)界限不明晰，就出現(xiàn)了各級(jí)國(guó)資委不僅擁有國(guó)企的所有權(quán)，也全程過(guò)問(wèn)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)情況的現(xiàn)象?！崩铄\說(shuō)。

在他看來(lái)，這43項(xiàng)被精簡(jiǎn)的國(guó)有資本監(jiān)管事項(xiàng)，就是國(guó)資委的放權(quán)清單。

李錦表示，此次《方案》取消和下放的都是屬于企業(yè)在經(jīng)營(yíng)中的權(quán)力，意味著國(guó)資委不再直接監(jiān)管企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為，但這并不是說(shuō)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為不再受到監(jiān)管，只是說(shuō)這些監(jiān)管權(quán)力轉(zhuǎn)移到了企業(yè)的股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等主體。

隨著職能的轉(zhuǎn)變，國(guó)資委的機(jī)構(gòu)也將迎來(lái)大的調(diào)整。實(shí)際上，國(guó)資委的機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)開始。2016年10月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委結(jié)合機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變，新設(shè)立了監(jiān)督一局、監(jiān)督二局、監(jiān)督三局。

新設(shè)的3個(gè)監(jiān)督局，主要負(fù)責(zé)外派監(jiān)事會(huì)反映問(wèn)題的核查、分類處置、整改督辦工作，組織開展國(guó)有資產(chǎn)重大調(diào)查，提出相關(guān)責(zé)任追究的意見建議，與監(jiān)事會(huì)形成“一前一后”互相配合的關(guān)系，形成監(jiān)督工作完整閉環(huán)。

此次《方案》進(jìn)一步提出，國(guó)資委要全面梳理并優(yōu)化調(diào)整具體監(jiān)管職能，相應(yīng)調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。在李錦看來(lái)，隨著監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變，預(yù)計(jì)國(guó)資委中涉及經(jīng)營(yíng)管理的機(jī)構(gòu)會(huì)縮減，體現(xiàn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)會(huì)增加。

“例如，此次《方案》提到，‘減少財(cái)務(wù)管理事項(xiàng)，取消與借款費(fèi)用、股份支付、應(yīng)付債券等會(huì)計(jì)事項(xiàng)相關(guān)的會(huì)計(jì)政策和會(huì)計(jì)估計(jì)變更事前備案，那么以前負(fù)責(zé)這些事務(wù)的機(jī)構(gòu)可能就會(huì)調(diào)整，以前（國(guó)資委）承擔(dān)社會(huì)公共管理職能的機(jī)構(gòu)也可能會(huì)減少?！崩铄\表示。

三級(jí)管理架構(gòu)

突出國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)則是監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變能否接得住的關(guān)鍵一步?！斗桨浮诽岢?，牽頭改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，實(shí)施資本運(yùn)作，采取市場(chǎng)化方式推動(dòng)設(shè)立國(guó)有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金、國(guó)有資本風(fēng)險(xiǎn)投資基金、中央企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展投資引導(dǎo)基金等相關(guān)投資基金。

根據(jù)《方案》，下一步將原本的國(guó)有資產(chǎn)管理架構(gòu)，由目前的兩級(jí)變成國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司和國(guó)有企業(yè)三級(jí)架構(gòu)，幫助國(guó)有企業(yè)擺脫與政府部門之間的捆綁關(guān)系，從而使監(jiān)管者、出資人代表和實(shí)體企業(yè)之間的職責(zé)分工更加明確。

在這個(gè)三級(jí)架構(gòu)中，國(guó)資監(jiān)管部門通過(guò)管理國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，達(dá)到調(diào)整和管理資本的目的，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司再以股權(quán)投資混合所有制企業(yè)，混合所有企業(yè)完全按照市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行規(guī)范運(yùn)作。

分析認(rèn)為，這樣就可以清楚地劃分出國(guó)有經(jīng)濟(jì)融入市場(chǎng)時(shí)的管理層級(jí)和各層級(jí)的管理界限，從而真正實(shí)現(xiàn)政企分開，將政府和企業(yè)剝離開來(lái)，以產(chǎn)權(quán)管理為紐帶，突出國(guó)有資本運(yùn)作，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)資委從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變。

“實(shí)現(xiàn)管資本相關(guān)的職能調(diào)整，需要有相應(yīng)的組織框架，改組組建的投資、運(yùn)營(yíng)公司，可以作為平臺(tái)之一，接住國(guó)資委管資本的職能要求，是國(guó)資委職能轉(zhuǎn)變的重要保障?！崩铄\說(shuō)，目前，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司已經(jīng)進(jìn)入試點(diǎn)階段，下一步會(huì)被更加重視。

雖然國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司都是實(shí)現(xiàn)以管資本為主的重要路徑設(shè)計(jì)，但兩類公司有不同定位。國(guó)有資本投資公司是以產(chǎn)業(yè)資本投資為主，著力培育產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力;而國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司主要開展股權(quán)運(yùn)營(yíng)，改善國(guó)有資本的分布結(jié)構(gòu)和質(zhì)量效益，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值。

2017年4月下旬，國(guó)務(wù)院國(guó)資委主任肖亞慶密集調(diào)研國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)央企，聽取企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人的匯報(bào)。

對(duì)于國(guó)有資本投資公司，肖亞慶表示，國(guó)資委將明確國(guó)有資本投資公司授權(quán)的內(nèi)容、范圍和方式，拓展授權(quán)內(nèi)容，加強(qiáng)授權(quán)力度。對(duì)于國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，肖亞慶表示，它應(yīng)該成為國(guó)資委開展資本運(yùn)作和結(jié)構(gòu)調(diào)整的市場(chǎng)化主體，執(zhí)行國(guó)家戰(zhàn)略，體現(xiàn)出資人意志，與國(guó)資委做好聯(lián)動(dòng)，與中央企業(yè)做好協(xié)同。

《方案》最后特別提到，在組織實(shí)施過(guò)程中，要分類放權(quán)、分步實(shí)施，確保放得下、接得住、管得好。中國(guó)企業(yè)研究院首席研究員李錦認(rèn)為，“兩個(gè)分”是方針，三個(gè)“得”是要求。

“國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司是‘接得住、管得好的主體?！崩铄\說(shuō)，“現(xiàn)在，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司一個(gè)也沒有成立，什么事還是國(guó)資委管，急不得。所以，方案實(shí)施還需要一個(gè)過(guò)程。”