實現(xiàn)依法拆遷的對策研究
——以阜陽市為例

劉鳳云

（中共阜陽市委黨校綜合教研室 安徽 阜陽 236000）

黨中央提出法治國家、法治政府、法治社會三位一體建設，《國有土地上房屋征收與補償條例》（簡稱新條例）第二十七條規(guī)定“任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷”，這就意味行政強拆已經(jīng)違法。在目前依法治市的背景下，如何實現(xiàn)阜陽市依法拆遷依法拆遷顯得尤為重要。

1.城市拆遷的重要性分析

改革開放已經(jīng)四十年，當今中國的發(fā)展正在從過去的跟跑逐步變成領跑，經(jīng)濟的快速發(fā)展和社會的日新月異變化，都離不開城鎮(zhèn)的發(fā)展，改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展，而拆遷則是城鎮(zhèn)化過程中必不可少的一個重要環(huán)節(jié)，目前，全國各地都在積極開展不同階段的拆遷工作，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較高，更加注重城市規(guī)劃和資源配置的合理性以及城市的宜居程度，而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，充分利用后發(fā)優(yōu)勢，正在開展大規(guī)模的拆遷工作，各級黨委和政府都十分重視城鎮(zhèn)化的發(fā)展，以此提升當?shù)爻鞘行蜗蠛途C合發(fā)展水平。

截止2017年下半年，阜陽市城區(qū)完成征遷3200 萬平方米、增長55%，其中阜城1500 萬平方米，是上年的1.6 倍，拆遷工作取得突破性進展。從以上數(shù)據(jù)也可以看出，目前阜陽市拆遷工作已經(jīng)全面覆蓋，拆遷力度前所未有，這反映了市委市政府對拆遷工作的重視程度。

2.拆遷過程中存在的突出問題

2.1 地方性配套法規(guī)和部門規(guī)章建設滯后，拆遷工作無章可循

就目前來說，我國沒有一部完整的、專業(yè)的關于征地拆遷的法律，只有相關的規(guī)范文件，而這些法律規(guī)范在實際操作中過于寬泛，極其容易造成誤差，引起矛盾爆發(fā)[1]。2011年1月國務院頒布了《國有土地上房屋征收與補償條例》（簡稱新條例），新條例對房屋征收補償作出了原則性的規(guī)定，但也明確指出，對被征收人給予補助獎勵、住房保障評估、房產(chǎn)價格評估等方面，要由省、市制定具體的實施辦法。

阜陽市2011年出臺 《阜陽市國有土地上房屋征收與補償暫行辦法》，隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，新問題層出不窮，該暫行辦法明顯不能適應新形勢下房屋征收的工作需要。2015年阜陽市又被賦予有立法權(quán)的市，法律法規(guī)規(guī)范征地拆遷的呼聲越來越高。目前，房屋拆遷工作特別是集體土地征遷在基層實施過程中出現(xiàn)無章可循的情況，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1.1 拆遷補償標準存在較大的差異

由于全國沒有一個統(tǒng)一的拆遷補償標準，受地方經(jīng)濟發(fā)展水平，房地產(chǎn)市場成熟度、供求狀況等因素影響，多地拆遷補償機制不健全，補償標準不統(tǒng)一①p24，房屋拆遷項目涉及房地產(chǎn)開發(fā)、公益項目、重大基礎設施建設項目等各種性質(zhì)，存在“同地不同價”、“同項目不同標準”的現(xiàn)象。由于缺乏地方性細則，因而拆遷標準不統(tǒng)一，增加了利益平衡和協(xié)調(diào)的難度。

阜陽市三區(qū)為加快征收進度，鼓勵被征收人積極搬遷，在原有按照周邊新建商品房價格增加20%獎勵的基礎上，對提前搬遷的被征收人再給予一定貨幣獎勵，但獎勵的標準也不一致，穎泉區(qū)到達380 元/m2，穎東區(qū)則是80 元/m2。

2.1.2 缺乏統(tǒng)一的價格評估體系和補助獎勵辦法

由于缺乏統(tǒng)一的價格評估體系，對被拆遷人的補償安置標準隨意性強、不規(guī)范、不透明，對應有的標準也沒有進行明確的法律規(guī)定，關系戶補償?shù)膬r格會更高一些[2]。除此之外，一些拆遷工作組為盡快維穩(wěn)完成任務而降低標準，人為造成一些“不平衡”，影響基層政府和社區(qū)公信力，而且造成少數(shù)拆遷戶心態(tài)不正，采取拖延戰(zhàn)術(shù)，漫天要價，甚至不惜手段，達到“拆遷致富”的目的。

2.1.3 拆遷機構(gòu)不健全，拆遷主體不明確

根據(jù)新條例要求，各市、縣區(qū)政府必須確定具體非盈利性質(zhì)的政府房屋征收部門作為實施主體。目前，市、區(qū)均未落實該項要求，拆遷工作基本上是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和園區(qū)為主體。一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道園區(qū)和社區(qū)干部缺乏相應的專業(yè)知識和法律法規(guī)知識，在實施拆遷過程中難免出現(xiàn)程序不盡合法的情況；另一方面,由于拆遷工作是一項復雜的社會系統(tǒng)工程，拆遷工作涉及規(guī)劃、建設、國土、財政、房管等多個部門，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道園區(qū)單位為拆遷的實施主體，難以協(xié)調(diào)市、區(qū)各部門的工作。

阜陽市三區(qū)一些城鄉(xiāng)結(jié)合部，多數(shù)項目涉及集體土地上的房屋拆遷問題，國有土地和集體土地相互交織，拆遷適用的法律、程序和執(zhí)法主體難以界定。雖然在土地管理法修訂前可參照國務院新條例，但僅僅停留在原則性規(guī)定層面，如何參照，省、市卻無規(guī)范性文件，基層沒有具體的操作依據(jù)。

2.2 拆遷安置工作效率低，拆遷戶的權(quán)益難以有效保障

2.2.1 領導干部對拆遷工作重視不夠，影響拆遷效率

由于拆遷工作的復雜性，利益交織性以及敏感性，某些領導干部對拆遷工作中涉及到本部門的問題或者棘手問題，怕越級上訪，怕被“無理糾纏”，不敢深入一線接觸矛盾，不敢承擔責任，甚至把“擔子”一味推到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道園區(qū)和社區(qū)下一級，造成一些具體問題難以協(xié)調(diào)解決，大大影響拆遷的進度。

2.2.2 拆遷工作缺乏強有力的保障措施，拆遷效率低下

在開展拆遷的過程中，一些重大項目往往有非常明確的開工期限，如果遇到少數(shù)拆遷戶以纏訪、鬧訪為要挾，漫天要價，以對抗手段獲取高額補償?shù)那闆r，因司法強拆程序周期較長，短時期內(nèi)難以執(zhí)行到位，不能按期完成拆遷任務，影響項目開工建設，同時，也助長了一些不良風氣，損害了政府威信。

2.2.3 拆遷安置區(qū)建設進度滯后，嚴重損害拆遷戶利益

面對一些時間緊、任務重的項目，拆遷安置工作缺乏充足的準備和科學部署，往往臨時選址，倉促開展安置區(qū)建設。相關職能部門配合跟進效率不高，規(guī)劃建設手續(xù)以及資金難以及時到位，導致安置區(qū)和安置房不能按拆遷協(xié)議要求予以交付。拆遷人員居住的“過渡安置房”也是政府臨時搭建的，有的是在自家地里搭建的臨時房，有的在外面長期租房子，不僅嚴重損害了拆遷戶的利益，激發(fā)社會矛盾。

2.3 拆遷過程中存在違法亂紀行為

2.3.1 拆遷工作人員違法亂紀行為時有發(fā)生

近些年，房屋拆遷力度前所未有，拆遷面積大，拆遷人數(shù)較多，為了提高工作效率，目前阜陽市各個縣市區(qū)采取一個征收項目劃分為多個工作小組同時開展工作的方式。工作小組一般由縣直（區(qū)直）單位、轄區(qū)街道辦事處、社區(qū)居委會等人員組成。由于工作人員來自不同部門，人員素質(zhì)也參差不齊，不便于拆遷人員的統(tǒng)一管理，這就導致有些法治意識淡薄和廉潔意識不強的拆遷人員利用職務之便通過造假、虛構(gòu)、偽造證明材料謀取不正當利益；有些基層工作人員通過假結(jié)婚、假離婚、惡意分戶以及私自買賣戶口等方式騙取征收補償款和安置房；甚至有些拆遷人員互相串通集體違法亂紀，騙取征收補償款或者安置房。

2.3.2 評估機構(gòu)違法亂紀行為擾亂拆遷秩序

一方面評估機構(gòu)的的評選活動存在違法亂紀行為。有些評估機構(gòu)通過賄賂負責拆遷部門的領導、對被拆遷人口頭承諾以及賄選拉票等不正當手段，取得評估資格，破壞了公平競爭的市場環(huán)境，擾亂了正常的拆遷評估秩序，最終也會損害拆遷人的切身利益。另一方面，有些評估機構(gòu)工作人員和拆遷人員互相串通損害國家利益。有些評估人員收受被拆遷人的賄賂，為其多丈量房屋面積，甚至憑空捏造附屬物和裝飾裝修等等，為被拆遷人謀取非法利益，影響十分惡劣。除此之外，一些征收評估機構(gòu)權(quán)限過大，評估結(jié)果存在很大的浮動性，有的評估結(jié)果經(jīng)復核比實際多出一百多萬元，嚴重損害了國家和集體的利益。

2.4 社會宣傳不到位，拆遷工作缺乏正面的輿論引導

2.4.1 社會對拆遷工作缺乏應有的理解和支持

城市征收拆遷是提升城市建設水平，加速城鎮(zhèn)化的一項重要基礎性工作，本應得到社會各界的理解和支持，但在具體實施過程中，拆遷實施單位往往“吃力不討好”，承擔著工作責任和社會輿論的雙重壓力。由于拆遷政策法規(guī)的不完善，存在著各地創(chuàng)新經(jīng)驗進行征地拆遷，因此在群眾中形成了拆遷就是靠拖、鬧等獲得較大利益或者是另一種“拆遷就是項目單位與民爭利”的不良印象。對拆遷工作造成很大的阻礙。

2.4.2 宣傳部門對拆遷工作缺乏正面的輿論引導

在一段時期，有些地方確實存在暴力拆遷、違法拆遷的現(xiàn)象，經(jīng)過媒體的報導，一度將拆遷工作推上社會輿論的“風口浪尖”，但這畢竟是個案。近些年，媒體對拆遷工作的輿論監(jiān)督一直在加強，雖然起到了一定程度的積極作用，但也存在為“博眼球”、夸大其辭的失實報導，缺乏正面宣傳，使拆遷工作披上了一層“灰色的外衣”。大大影響社會對拆遷工作的理解和支持。

3.依法拆遷的建議

3.1 完善地方性立法，解決法律空白問題

按照國務院新《條例》的原則性規(guī)定，結(jié)合各地實際情況，制定房屋拆遷和土地征收的地方性立法，阜陽市可以考慮從一下幾個方面著手采取相應措施：

3.1.1 完善拆遷主體的相關規(guī)定

首先，明確拆遷主體合法性。按照新《條例》要求，確定市、縣（區(qū)）不以盈利為目的的房屋征收部門作為拆遷實施單位，解決拆遷實施主體合法性問題。除此之外，確保該主體有能力協(xié)調(diào)各部門之間的工作。

其次，拓寬拆遷主體范圍。拆遷主體由原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、園區(qū)等單一主體變成街道、社區(qū)、居民組以及拆遷代表共同組成的拆遷工作組，通過對拆遷戶更加深入的了解，對拆遷環(huán)境更好的掌握，共同制定拆遷安置方案，共同確定評估單位，并召開聽證會，讓群眾成為推動項目發(fā)展前進的強大動力。

3.1.2 制定科學合理的價格評估機制和補償標準

為了保障房屋征收評估工作的公正性，引入第三方機構(gòu)開展全過程評價，對拆遷糾紛進行評估，對拆遷過程進行公開監(jiān)督，這對于政府、開發(fā)主體、原產(chǎn)權(quán)主體來說均有很大裨益[3]。根據(jù)有關評估機構(gòu)作出的征地片區(qū)綜合價的基礎上，根據(jù)被征收土地的具體情況和合理的調(diào)解系數(shù)[4],充分考慮公益性和商業(yè)性項目的差異，確定具體的補償標準。使各地拆遷補償標準既能符合不同地域的市場價位，維護群眾切身利益，又能杜絕目前拆遷補償標準無章可循、拆遷群眾盲目跟風而纏訪、鬧訪的現(xiàn)象。

除此之外，對評估機構(gòu)實行征收評估準入制度。對征收評估機構(gòu)實行有進有出的動態(tài)管理，促進征收評估規(guī)范化、制度化建設，加快推進房屋征收評估信用檔案體系建設，構(gòu)建失信聯(lián)合懲戒機制和風險防控機制。

3.2 加強拆遷工作管理，做好拆遷惠民工作

3.2.1 實施陽光操作，強化組織管理

進一步完善市轄區(qū)房屋拆遷工作機制，規(guī)范房屋拆遷程序，嚴格落實拆遷公示制度，審核監(jiān)督和跟蹤審計制度。房屋拆遷補償方案在形成定稿前要組織有關部門充分討論并向公眾公布，廣泛征求意見。對拆遷的評估結(jié)果、補償價格、安置情況等一律實行信息公開，接受群眾監(jiān)督，做到公平公正。

3.2.2 堅持人性化執(zhí)法原則，實現(xiàn)和諧拆遷的目的

拆遷過程中難免存在一些胡攪蠻纏的釘子戶，但是，大多數(shù)的住戶都是積極解決問題。有些住戶祖孫幾代住在那里，生活工作一切安好，政府一張拆遷公告，不僅對工作生活帶來極大不便，如果拆遷補償?shù)馁M用不能彌補其造成的損失，他們自然要埋怨政府。但是只要拆遷執(zhí)法人員換位思考，多聽聽住戶的心聲，充分替住戶考慮，在法律政策允許的范圍內(nèi)，做到利益最大化，切實幫助他們解決拆遷所造成的實際問題，住戶才會支持政府的拆遷工作。

除此之外，在拆遷過程中要轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法理念，運用法治思維和法治方式，堅持柔性執(zhí)法與人性執(zhí)法的執(zhí)法理念，創(chuàng)新執(zhí)法方式，注重拆遷過程中溝通方式與溝通技巧的運用，充分理解和包容拆遷戶的弱勢心理，放下姿態(tài)，用一種平等友善的“拉家?！钡牧奶旆绞浇鉀Q拆遷中的問題，讓問題和矛盾在聊天的過程得到有效化解，不斷提高執(zhí)法效率和人民的滿意度，轉(zhuǎn)變過去那種用武力解決問題的暴力執(zhí)法方式，以此實現(xiàn)和諧拆遷的目的。

3.2.3 安置區(qū)與安置房建設要先行

國家國辦明確規(guī)定：“征地涉及拆遷農(nóng)民住房的，必須先安置后拆遷，妥善解決好被征地農(nóng)民的居住問題，切實做到被征地拆遷農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠生計有保障?！背酥?，中紀辦也規(guī)定：“要督促認真落實補償安置政策規(guī)定，做到先安置后拆遷，住房要充分考慮農(nóng)民的生活習慣和生活需求，妥善解決好被征地拆遷農(nóng)民的居住問題”安置工作不先行，拆遷戶的住房問題在短時期內(nèi)就難以解決，租房難、居住條件差等問題將成為他們生活的巨大困擾，必然在心理上會產(chǎn)生抵觸情緒，增加拆遷的阻力。

目前世界上許多國家和地區(qū)征地補償方式大多數(shù)是以貨幣化安置為主，其他安置方式為輔。比如德國規(guī)定現(xiàn)金補償、代償?shù)匮a償和代償權(quán)利補償三種方式，日本則規(guī)定了替代地補償、拆遷代辦、工程代辦補償?shù)确绞剑n國則規(guī)定了土地債權(quán)方式。隨著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，各地都在積極探索切實可行的安置方式，比如山東德州建立的“經(jīng)濟補償、就業(yè)扶持、居住安置、社會保障”四位一體的被征地拆遷安置機制，取得了良好的實施效果[5]。

所以,阜陽市可以借鑒國內(nèi)外其他地區(qū)的先進經(jīng)驗，結(jié)合本地實際情況，采取多種安置方式，充分保障拆遷人員的利益，嚴格落實“先安置后拆遷”。采取統(tǒng)建安置樓、開發(fā)商代建安置房、團購商品房、貨幣化安置等多種安置方式。除此之外，加大房票安置比率，貨幣、房票安置比例建議不低于70%，以便從根本上消除拆遷戶的后顧之憂。

3.2.4 做好拆遷后續(xù)工作，保證讓利于民

要盡快全面落實拆遷居民養(yǎng)老保險政策,逐步建立被征地戶基本生活保障制度，改變一次性貨幣安置為主的做法，走“土地換保障”的路子，將征地后失地人員統(tǒng)一納入社會保障體系，解決失地人員的長遠生計、養(yǎng)老、醫(yī)療等問題[6]。保障被拆遷人員的基本生活問題，消除他們的內(nèi)心顧慮。

對于失地農(nóng)民來說，“就業(yè)優(yōu)先”的原則必須堅持實施，我們不僅要改變傳統(tǒng)的安排方法，更需要使就業(yè)服務力度得到強化，切實的幫助到失地農(nóng)民實現(xiàn)再就業(yè)這一難題，而且對失地農(nóng)民就業(yè)培訓的力度也要提高，要保證讓失地農(nóng)民的技能水平有所提升[7]。除此之外，政府應當加強對拆遷人員的就業(yè)觀念進行引導，針對拆遷戶的具體需求，進行相應的就業(yè)培訓指導，完善就業(yè)信息平臺，為拆遷戶提供更多的就業(yè)信息[8]。浙江義務對被征地農(nóng)民就業(yè)安置方面，建立使用被征地農(nóng)民數(shù)量與用地規(guī)模相掛鉤的制度，企業(yè)用地每一畝應安排兩名以上被征地農(nóng)民，企業(yè)當年若使用了100 人以上的被征地農(nóng)民，政府即授予“創(chuàng)造就業(yè)崗位獎”[9]。

阜陽市屬于皖北經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，一方面，政府可以結(jié)合當?shù)厍闆r，出臺相關的優(yōu)惠政策，吸引企業(yè)前來投資建廠，為當?shù)貏?chuàng)造更多的就業(yè)機會，從而解決拆遷人員的就業(yè)等后續(xù)保障問題。另一方面政府部門應當鼓勵引導拆遷人員自主創(chuàng)業(yè)，建立自主創(chuàng)業(yè)獎勵機制，出臺相關的鼓勵政策和優(yōu)惠政策。對一些典型的自主創(chuàng)業(yè)比較成功的拆遷人員從精神和物質(zhì)方面進行獎勵，激發(fā)拆遷人員的創(chuàng)業(yè)熱情，形成大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的新局面。

3.2.5 加大拆遷過程中違規(guī)、違法行為的打擊力度

依法查處搶建房屋、突擊種樹等違法行為。明確執(zhí)法主體，對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的違章建筑，要依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》加大依法查處力度，對集體土地上的違法行為，依照土地管理相關法律法規(guī)加大查處力度。

嚴厲制裁非法上訪、纏訪、鬧訪者。積極探索“裁執(zhí)分離”模式。對故意抵制征收拆遷的“釘子戶”，建議市、區(qū)法院積極探索“裁執(zhí)分離”的模式，加快辦案進度，縮短辦案周期，既考慮保護合法權(quán)益，又考慮拆遷進度，為推進城市建設提供強有力的法律保障。

3.3 加強拆遷人員隊伍管理，加大監(jiān)督問責力度

加強對拆遷人員的管理和培訓，市房屋征收部門不定期對全市征收工作人員進行法律知識、專業(yè)技能以及廉潔自律等方面的培訓，對培訓合格的工作人員實行人才庫管理，參加拆遷人員必須從人才庫中選取，未經(jīng)崗前培訓的人員，原則上不得從事房屋拆遷工作。以便從源頭上杜絕拆遷過程中的違法亂紀行為。

領導干部對所負責的拆遷對象實行責任包干制，針對拆遷對象所涉及的拆遷前和拆遷后的問題都應當認真幫其解決，不能一拆走人，一拆了事。對于一些拆遷過程中的懶政庸政，行政不作為，行政亂作為以及行政胡作非為的領導干部堅決查處，嚴肅問責。對于一些拆遷工作人員執(zhí)法不嚴，辦事不公，吃拿卡要，以權(quán)謀私和收受賄賂等違法亂紀行為和腐敗問題必須嚴懲不貸。

3.4 加強有力宣傳，強化輿論的正面引導

3.4.1 加強政策宣傳與解讀

召集黨員、居民代表、居民組長組建專門的拆遷宣傳小組，印制相關的拆遷政策宣傳手冊，負責拆遷宣傳工作。讓拆遷人員充分了解項目拆遷的方式、方法，工程的進度以及拆遷的補償標準。

3.4.2 召開拆遷動員大會和聽證會

項目拆遷前，召開拆遷動員大會，剖析形勢走向、居民房屋現(xiàn)狀、經(jīng)濟收入、居住環(huán)境，展示項目整體規(guī)劃、效果圖、以及拆遷給廣大居民帶來的變化，解讀拆遷補償方案、細則，使人人心中有數(shù)，達到統(tǒng)一思想，形成共識。

定期不定期召開聽證會，建立公開的拆遷利益表達溝通平臺，對于拆遷過程中遇到的各種問題，充分聽取各方面的意見尤其是拆遷戶的意見，針對不同情況不同對待，本著尊重事實，充分保障拆遷人員的利益，達成統(tǒng)一共識。

3.4.3 強化輿論引導各級政府新媒體的創(chuàng)建是近年來政府宣傳的新氣象，充分利用新媒體特點，基本實現(xiàn)及時、新鮮、高效的信息傳播、政策宣傳[10]。阜陽市可以嘗試通過微信公眾號、微信群以及微博等新媒體，圍繞征遷補償政策、城市建設的意義、依法拆遷的正面典型案例、違法抗拆的反面典型案例、征遷的強制措施等對拆遷人員甚至在全市范圍開展全面深入的宣傳，在全市上下形成全方位立體宣傳態(tài)勢。搶占輿論陣地，形成良好的輿論環(huán)境。