協(xié)力導(dǎo)向公共服務(wù)：意涵、架構(gòu)、因素與障礙
——基于西方視角的闡釋

范 超

(四川警察學(xué)院警察管理系 四川 瀘州 646000)

0.前言

在過往一段不算短的時間里，公共行政運作模式普遍契合所謂的層級模式，所有公共服務(wù)都是由政府官僚組織內(nèi)部直接提供，官僚體制或?qū)蛹壒?jié)制很自然也就成為政府或公共行政的最佳代名詞。不過到了20世紀后期，層級節(jié)制似已不再是滿意或唯一的公共問題解決途徑。公私部門協(xié)力網(wǎng)絡(luò)開始出現(xiàn)，其主要深受“第三政府”、“協(xié)同政府”、“數(shù)字革命”以及“消費需求”等趨勢匯流所影響。[1]32過去數(shù)十年來，政府日益透過私人企業(yè)與非營利組織來提供服務(wù)和實現(xiàn)政策目標；不僅如此，也傾向聯(lián)合若干政府機關(guān)，甚至是多元層級的政府共同提供整合性服務(wù)。通訊科技日益發(fā)達，促使組織運用過往不可能的方式與外部伙伴進行即時合作。公民日益期望對政府服務(wù)擁有更多的選擇權(quán)，促使政府服務(wù)必須更為多元化。為了回應(yīng)公民選擇，需要逐漸發(fā)展出一種新興的政府模型。Salamon 多年前也建議：“政府工具在執(zhí)行上，很大程度不宜使用傳統(tǒng)的權(quán)威命令，而是必須依賴溝通與游說；且有別于過往政府的直接行政，政策工具操作上必須更依賴民間資源的合作?！盵2]

無論是理論或?qū)崉?wù)，在政府財政資源有限而民眾需求卻有增無減的年代，政府通過與民間組織合作提供產(chǎn)品或者服務(wù)，可謂是解決此等困境的一種策略手段。盡管伴隨組織間工具（如民營化、簽約外包、公私合伙、特許、補貼等）的興起，層級節(jié)制把垂直的問題解決途徑應(yīng)用到水平安排，但層級節(jié)制在這類問題處理上卻僅提供薄弱的指引，也就是說，很多新工具所產(chǎn)生的問題，無法在傳統(tǒng)的權(quán)威、層級模式下獲得適時而有效解決，有時甚至還會有格格不入、制度邏輯沖突的現(xiàn)象發(fā)生。但公民對政府績效的引頸期待并未有所降低，政府也不能因此規(guī)避對公民的托付與責(zé)任，這隨之產(chǎn)生公共行政有關(guān)政府績效、公民回應(yīng)性，以及對官員問責(zé)的棘手議題。[3]總而言之，由于社會與公共問題日益復(fù)雜，傳統(tǒng)跨部門分工但不合作的模式已無法應(yīng)對時代所趨，這成為當代公共行政與政策的理論家以及實務(wù)工作者共同關(guān)注的迫切議題。

1.協(xié)力導(dǎo)向公共服務(wù)核心意涵

“協(xié)力治理”是近年來公共行政研究領(lǐng)域的顯學(xué)。Vigoda-Gadot 在探索協(xié)力的意義過程中，指出其與三種學(xué)科觀點有關(guān)，分別是政治與政策觀點；組織與管理觀點；社會文化觀點。[4]527-540協(xié)力在以上學(xué)科中，卻各自使用了不同的詞匯，如在政治與政策觀點中稱為“合作”；在組織與管理觀點中，因組織、專業(yè)、企業(yè)焦點之差異，而有“協(xié)調(diào)”、“整合”、“伙伴”關(guān)系之稱；至于社會文化觀點，則被稱之為“結(jié)社”。O'Leary 等人認為，協(xié)力治理是描述無法或不易由單一組織解決的問題，必須在多元組織安排下的促進與運作過程。[5]3Ansell and Gash 進一步表示，協(xié)力治理是一種統(tǒng)治安排，由一或多個公共機關(guān)與非國家的利害關(guān)系人共同參與的集體決策過程，該過程具有正式性、共識取向，以及深思熟慮的特征，其目的在于制定或執(zhí)行公共政策或管理公共方案或資產(chǎn)。[6]544協(xié)力治理可分為兩種類型，一是組織間協(xié)力，另一是公民參與治理的路徑[5]267，而“利害關(guān)系人”一詞可以統(tǒng)攝組織與公民兩種對象[6]546。協(xié)力可能發(fā)生在高度正式化與持續(xù)性安排下，并在特定的政策領(lǐng)域形成；協(xié)力也可能是非正式、即興的以及短期的協(xié)調(diào)。[7]協(xié)力治理呼應(yīng)了“實用主義哲學(xué)”的若干觀點，盡管承認個人或團體有其自身利益，但主張此等利益內(nèi)涵是可以進行再建構(gòu)與再詮釋的。由于個人或團體利益是流變不居的，如特定利害關(guān)系人所認定的當前利益未必真正符合其未來利益，因此，只要利害關(guān)系人愿意進行社會互動與協(xié)商，原先棘手的爭端便有機會獲得化解，如調(diào)整雙方或多方長期或短期利益的時間視野[8]，從而建立雙贏或多贏局面。

協(xié)力導(dǎo)向的公共服務(wù)可以透過協(xié)力治理來理解。過去以來，政府與民間組織的合作，經(jīng)常透過“委外”或“外包”的方式進行，但某些情形下，政府其實無法有效克服契約管理的挑戰(zhàn)，如高估或低估簽約者執(zhí)行任務(wù)所需資源、利潤不足或超額、不當或過時的績效衡量以及溝通績效數(shù)據(jù)的系統(tǒng)不足、稽核績效報告的方法不完全、將績效數(shù)據(jù)納入政府與簽約者決策的方法不當，以及契約誘因的條款不佳或不當?shù)葐栴}。[9]在傳統(tǒng)的外包模式下，政府與廠商之間所維持的是一種單向的受命關(guān)系，即某一方權(quán)力可以凌駕于另一方，且是透過委外廠商而非自身直接參與行動。[10]因此，政府業(yè)務(wù)委外之后，公共部門容易衍生“事不關(guān)己”、“卸責(zé)”的心態(tài)，如過程中致力于劃清界限、無意積極協(xié)助廠商排除難關(guān)，或把外界責(zé)難不明就里地歸諸廠商的執(zhí)行不力所致，而無共同承擔(dān)的意愿與勇氣。當公共部門自我限縮成為“發(fā)包中心”的狹隘角色時，其實意味著機關(guān)的專業(yè)知能、組織記憶正在流失，公共部門仿佛變成一個“空殼公司”，公共問責(zé)將面臨嚴峻考驗，公共服務(wù)品質(zhì)當然也連帶受到拖累。簡言之，外包未必在所有的公共服務(wù)領(lǐng)域中都是值得可行的，長期來看，那些具有“共同學(xué)習(xí)與成長”必要的業(yè)務(wù)或服務(wù)項目，公共部門應(yīng)優(yōu)先與協(xié)力伙伴一同完成為佳。

相對地，公私協(xié)力旨在結(jié)合公私部門各自優(yōu)勢，藉由特定的制度安排（如正式或非正式的契約或協(xié)議），以促進雙方資源共享與風(fēng)險分擔(dān)，進而創(chuàng)造伙伴關(guān)系之“綜效”[11]或“共同的附加價值”[12]。換言之，公私協(xié)力乃預(yù)設(shè)公私部門的角色是互補的[13]，雙方各自有其利基，如公共部門控制許多關(guān)鍵法律與管制性資產(chǎn)，而私人部門則帶入外部資本、技術(shù)專業(yè)與誘因結(jié)構(gòu)；藉由雙方伙伴關(guān)系的建立，公共部門引進市場機制，鼓勵私人部門參與和投資公共建設(shè)與服務(wù)，也增進了公私部門行動者之間的交流頻率[14]，且彼此互動本質(zhì)上有別于“委托—代理”的外包關(guān)系。事實上，對公私與非營利組織研究的結(jié)果，都指出協(xié)力可以增進跨域活動、專業(yè)交流、擴大視野，而后有助于提升組織績效，這方面外包是無法相提并論的。針對政府與非營利組織創(chuàng)新的最佳實務(wù)進行研究后，Light 發(fā)現(xiàn)，所有具有創(chuàng)新活力的組織都會參與建立伙伴關(guān)系的若干活動，不論是分享信息減少浪費，分享資源降低成本，或是共同參與集體規(guī)劃。[15]整體而言，若以連續(xù)體角度視之，“協(xié)力導(dǎo)向安排”不同于傳統(tǒng)政府層級節(jié)制或外包的“權(quán)威導(dǎo)向安排”，而是介于“權(quán)威導(dǎo)向安排”與講求自利、競爭與私人產(chǎn)權(quán)的“市場導(dǎo)向安排”之間的制度形式。[16]

2.協(xié)力導(dǎo)向公共服務(wù)分析架構(gòu)

政府藉由運用公私協(xié)力這項政策工具，旨在塑造政府與企業(yè)、非營利組織之間的資源交換網(wǎng)絡(luò)[1]10-14，然而，公私協(xié)力網(wǎng)絡(luò)建立與最終期待創(chuàng)造的“協(xié)力綜效”之間[17]，卻可能存在一些鴻溝。對此，學(xué)界指出這類成效評估架構(gòu)的建立，是一項嚴肅且具有挑戰(zhàn)性的工作[18]，值得我們加以重視。

有關(guān)組織間關(guān)系的理論進展與定位，Sullivan 與Skelcher 兩位學(xué)者花費相當篇幅介紹協(xié)力的理論途徑，并區(qū)分層次闡述其用途，分別是協(xié)力的發(fā)生、協(xié)力的形式以及影響協(xié)力的因素。而此等理論途徑寓含不同的協(xié)力世界觀，如樂觀派、悲觀派，以及現(xiàn)實主義派（見表1）。樂觀派會認為“協(xié)力授能理論” 和“體制理論”，分別強調(diào)權(quán)力分享、提升治理能力，將有助于公私協(xié)力的產(chǎn)生及運作。

表1 協(xié)力的理論與途徑

Ansell and Gash 指出“協(xié)力過程”直接影響“協(xié)力結(jié)果”（見圖 1），而其所謂的“協(xié)力過程”，主要指涉行動者之間的信任建立過程，但兩位學(xué)者并沒有指出“結(jié)果”究竟為何物。事實上，公私協(xié)力除了可檢視有否達成實際目標與成功提供服務(wù)，即所謂的“成果績效”之外，“過程績效”同樣不容忽視。[19]其中前者包含“財務(wù)績效”（成本效益、交易成本、風(fēng)險）與“內(nèi)容績效”（金錢價值、創(chuàng)新）等；后者則關(guān)切伙伴關(guān)系的實際合作，以及公私部門伙伴關(guān)系的生產(chǎn)方式，包含行動者契合與愿意合作、公共利益保障，以及諸如信任、尊重與彈性等層面。

圖1 協(xié)力過程—結(jié)果模型

Lasker 等人提出了一套評估合伙綜效的架構(gòu)，并指出背后可能的決定因素。大體上，他們認為資源（如技能與專業(yè)、信息、社會關(guān)系等）、伙伴屬性（如異質(zhì)性、參與程度）、伙伴間關(guān)系（如信任、尊重、沖突，以及權(quán)力差異）、合伙屬性（如領(lǐng)導(dǎo)力、行政與管理、治理，以及效率），以及外部環(huán)境（如小區(qū)特性、公共組織政策）等因素將影響“合伙綜效”——一種團體互動后的產(chǎn)物。比較特別的是，Lasker 等人把“合伙綜效”操作化為以創(chuàng)意、全觀與務(wù)實方式思考合伙任務(wù)；發(fā)展出可以被廣泛理解與支持的合乎實際的目標；規(guī)劃與執(zhí)行周密的干預(yù)，以便連結(jié)多元方案、服務(wù)與部門；理解并記錄行動的影響；整合包含標的團體在內(nèi)的社群利害關(guān)系人的觀點與優(yōu)先性；溝通合伙行動如何處理社群問題；獲得社群支持。

Claiborne 與Lawson 建議區(qū)分為“協(xié)力過程”與“協(xié)力效能”進行評估。前者可以測量中介結(jié)果或掌握協(xié)力方針的標竿進行評估，如發(fā)展出具有正當性利害關(guān)系人的正確組合；多元利害關(guān)系人可以指認、解釋，以及建立命運共同體；共同愿景或目標；持續(xù)沖突協(xié)商；澄清與統(tǒng)合利害關(guān)系人目的；共同數(shù)據(jù)的生產(chǎn)與使用；協(xié)調(diào)甚至整合組織系統(tǒng)；利害關(guān)系人來自多元背景且擁有不同資源。[20]至于協(xié)力結(jié)果則是指執(zhí)行階段期間利害關(guān)系人的活動、過程，以及協(xié)議所產(chǎn)生的結(jié)果，如利害關(guān)系人反映共同愿景的陳述；聚焦在關(guān)鍵信息與資源的新的組織結(jié)構(gòu)，具有明確角色，以及利害關(guān)系人之間的有效溝通；發(fā)生過程與產(chǎn)品創(chuàng)新；利害關(guān)系人分享責(zé)任、風(fēng)險、交易成本，以及結(jié)果課責(zé)；發(fā)生干預(yù)邏輯；產(chǎn)生制度化活動；領(lǐng)導(dǎo)具有代表性；產(chǎn)生組織學(xué)習(xí)與創(chuàng)造力、持續(xù)質(zhì)量改善、協(xié)力能力建立。

Thomson 與 Perry 則表示，協(xié)力效能取決于“治理”、“行政”、“組織自主性”、“相互性”，以及“規(guī)范與信任”等五個構(gòu)面，此等構(gòu)面可以視為協(xié)力的“過程績效”，而該績效將進一步影響協(xié)力的“結(jié)果績效”[21]（見圖2）。

圖2 協(xié)力前提—過程—結(jié)果之架構(gòu)

整體而言，公私協(xié)力的過程績效將影響其后續(xù)的協(xié)力結(jié)果，多數(shù)人往往比較看重協(xié)力結(jié)果，卻忽略過程的重要性。對公共部門而言，協(xié)力過程必然涉及組織之間的互動，如目標建立、協(xié)商溝通、責(zé)任分擔(dān)等，對外界而言固然是隱晦的，但涉入其中的利害關(guān)系人卻心知肚明，因此參與者的真切感受是十分重要的。Thomson 與Perry 以五種構(gòu)面來分析協(xié)力過程，他們指出除了協(xié)力機制的建立外，同舟共濟、榮辱與共的精神亦是不可或缺的。

3.協(xié)力導(dǎo)向公共服務(wù)成功因素

協(xié)力導(dǎo)向公共服務(wù)，在實務(wù)運作上有可能涉及兩個或兩個以上且包含公共組織在內(nèi)所形成的組織間關(guān)系或網(wǎng)絡(luò)，而參與者除了公共部門以外，可能會包含企業(yè)組織、非營利組織，以及公民團體或個人。值得關(guān)注的是，哪些關(guān)鍵因素會影響公共服務(wù)領(lǐng)域里的公私協(xié)力運作。

Beder 的研究對象是終身教育機構(gòu)與其他組織之間的協(xié)力關(guān)系，其中協(xié)力的成功原因可歸結(jié)如下：互惠性，協(xié)力組織彼此之間的資源交換成就了互惠利益；系統(tǒng)的開放性，組織的界限是開放的，允許來自外環(huán)境的輸入；信任與承諾的氛圍，參與協(xié)力的重要行動者的風(fēng)格與人格以及組織文化的差異性是信任與承諾的來源；相容的組織結(jié)構(gòu)，彈性與具有適應(yīng)力的結(jié)構(gòu)較有助于雙方協(xié)力的開展。[22]Weissert 關(guān)注到美國中央與地方、非營利組織關(guān)系的改變，在職能轉(zhuǎn)讓的時代熱潮下，如何才能取信“不情愿的伙伴”全心投入方案并努力成功，亦即哪些因素有助于解釋成功的執(zhí)行。他從政治經(jīng)濟與政策執(zhí)行兩類文獻中，檢視了五種可能影響成功執(zhí)行的因素，分別是有否提供額外的資源作為誘因；顧及執(zhí)行者的偏好；清楚的目標；良好的溝通；執(zhí)行過程的監(jiān)督。[23]Cordero-Guzman 檢視參與勞動力發(fā)展計劃與措施的“社區(qū)導(dǎo)向組織”之間的網(wǎng)絡(luò)，提出了社區(qū)導(dǎo)向組織間網(wǎng)絡(luò)成功的十三個重要因素，這些因素與網(wǎng)絡(luò)的形成、發(fā)展與管理，以及這些網(wǎng)絡(luò)的永續(xù)發(fā)展、維系與成長密切相關(guān)。這些重要因素分別是：慎選參與的組織；相互尊重、了解與信任；重要社區(qū)積極參與專業(yè)導(dǎo)向的規(guī)劃過程；成員分享過程與結(jié)果的利益；開放的溝通渠道與互動機會；利益相關(guān)人的參與投入；妥協(xié)的能力；清晰的組織角色與政策；多元化的溝通渠道；厘清提供的服務(wù)項目與被服務(wù)的對象；計劃本身的可管理性、具體性與能見度；發(fā)展出具體、長期的網(wǎng)絡(luò)目標與目的過程；建立網(wǎng)絡(luò)組織的退出機制。[24]Huxham 與Vangen 聚焦在志愿性組織與公共部門組織的安排，兩位學(xué)者訪問一些從事組織間運作的人士，針對若干好的實務(wù)以及難題進行了解，這些主題包括：協(xié)力目標的管理；不同議程、工作實務(wù)、組織文化、個人工作風(fēng)格的妥協(xié)；多元化的溝通渠道；協(xié)力過程的民主與對等；協(xié)力過程的權(quán)力與信任；協(xié)力的決心，承諾與毅力，這些主題背后反映出對關(guān)鍵因素的掌握。[25]Mayne 等人亦致力于研究政府與其他公共、私人以及非營利行動者之間的共治關(guān)系。他們指出，有九個因素或條件可用以解釋成功的協(xié)力安排，這些因素分別是：網(wǎng)絡(luò)的社會資本，協(xié)力安排的成功不能忽略人與社會的因素，非正式關(guān)系與網(wǎng)絡(luò)深深影響協(xié)力的結(jié)果；目標與結(jié)果的差異性，伙伴安排的整合程度系于有否共同目標；伙伴組織的混合，伙伴組織在各層面（如能力、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、凝聚力與可接近性）的相似性會影響協(xié)調(diào)的潛能；互動模式，該模式涉及互動程度、伙伴的自主性或相互關(guān)聯(lián)性、互動強度，以及互惠的程度等；可用資源的程度，資源與預(yù)算的配置影響伙伴安排的管理；伙伴安排的結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)屬性（如協(xié)調(diào)者或協(xié)調(diào)組織的設(shè)計）會影響協(xié)調(diào)的成效；人力資源管理議題，如安排上必須考慮人員的升遷發(fā)展，甚至避免可能的責(zé)任沖突；伙伴安排的穩(wěn)定性，除外環(huán)境影響外，伙伴組織與伙伴安排本身的屬性（如協(xié)調(diào)機制、組織的基礎(chǔ)建設(shè)等）也會影響穩(wěn)定性；協(xié)議正式化程度，伙伴關(guān)系的責(zé)任必須建立在有共識的決策過程基礎(chǔ)上。[26]

綜合來看，可以發(fā)現(xiàn)成功的協(xié)力導(dǎo)向公共服務(wù)，至少要具備以下特征：目標共識，協(xié)力必須要以某種愿景或目標作為發(fā)展前提；互惠互利，協(xié)力過程中跨部門組織彼此能充分獲取所需的資源；尊重及信任，協(xié)力過程中必須仰賴高度的信任感及互相尊重方能建立良好的互動關(guān)系；多元溝通方式，協(xié)力過程中宜確保參與者間擁有多元而彈性的溝通渠道。

4.協(xié)力導(dǎo)向公共服務(wù)組織障礙

協(xié)力導(dǎo)向的公共服務(wù)有其長處，但邁向協(xié)力模式并非沒有成本，最主要的障礙其實來自于既有官僚制度本身以及社會對于官僚制度的支持度，是否允許組織成員自在地釋放公私協(xié)力的優(yōu)勢。在追求公共服務(wù)改善或創(chuàng)新的目標上，公共官僚體系的管理邏輯與驅(qū)動協(xié)力創(chuàng)新過程的動態(tài)性之間，其實存在著巨大差異（見表2）。如傳統(tǒng)公共官僚體系比較著重過程面，對于任何變革所可能產(chǎn)生的沖擊會持保留態(tài)度；相對地，公私協(xié)力則有助于激發(fā)變革或創(chuàng)新。如果公共服務(wù)創(chuàng)新是一項目標的話，則公私協(xié)力應(yīng)當是值得鼓勵與發(fā)展的途徑。

表2 公共官僚體系與公私協(xié)力創(chuàng)新之間的管理邏輯沖突

盡管公私協(xié)力可以為公共服務(wù)創(chuàng)造更多的附加價值，但Sullivan與Skelcher 進一步指出影響公私協(xié)力績效的因素，除了協(xié)力安排上伙伴之間的權(quán)力傾斜外，還涉及組織是否具備建立有效協(xié)力關(guān)系所必須的技能與資源。[27]從實務(wù)的普及度推測，傳統(tǒng)官僚組織及其成員很可能尚未正視協(xié)力的價值與效益，當然也可能不習(xí)慣采用協(xié)力模式后，對其原有的行政作業(yè)與角色轉(zhuǎn)換所衍生出的調(diào)試問題。有一種說法認為，網(wǎng)絡(luò)情境中的管理并非全然植基在中央權(quán)威，也不受古典管理途徑下單一組織目標所引導(dǎo)，故而傳統(tǒng)管理單一組織所仰賴的知識、技能與能力可能無法適應(yīng)新局。面對伙伴關(guān)系的獨特情境，學(xué)者還表示，公共管理者其實是在擁有自主性與互依性下工作，同時還必須兼具權(quán)威性與參與性。

有論者直言，“沖突管理”很可能是協(xié)力治理的主要挑戰(zhàn)。協(xié)力管理者其實就是沖突管理者與沖突解決者，協(xié)力治理過程因此必須正視一些沖突管理的指導(dǎo)原則，如把沖突重新界定為共同解決的相互問題；教育彼此以便充分理解問題；發(fā)展沖突管理計劃以處理程序、實質(zhì)與關(guān)系；網(wǎng)絡(luò)成員共同參與流程設(shè)計與對策研擬；平衡代表者的勢力；堅持網(wǎng)絡(luò)成員直接、完全與忠實的參與；維持透明性與及時性；協(xié)議的可執(zhí)行性。[5]266Goldsmit h 與Eggers 聚焦于政府與外部伙伴的關(guān)系管理研究，對于整合網(wǎng)絡(luò)，兩位學(xué)者的主張如下：建立溝通渠道，如數(shù)字化聯(lián)系、合署辦公等；參與者間高度的協(xié)調(diào)活動，如同步回應(yīng)、信息揭露、信息分享等；建立關(guān)系，如建立聯(lián)合治理結(jié)構(gòu)、分享知識、建立信任等；處理文化差異，如建立共同決策模式。[1]94-118此外，Agranoff 與 McGuire指出網(wǎng)絡(luò)管理任務(wù)的本質(zhì)，包括：號召，指認網(wǎng)絡(luò)參與者，并同時清點所需的技能、知識與資源；型塑，建立與影響網(wǎng)絡(luò)的規(guī)則、價值與規(guī)范，甚至改變網(wǎng)絡(luò)參與者的理解；動員，誘導(dǎo)參與者遵守承諾；整合，創(chuàng)造參與者之間良性互動的環(huán)境與條件。[28]

除了協(xié)力能力建立的課題外，實務(wù)上協(xié)力導(dǎo)向也難以回避一些制度挑戰(zhàn)。Booher 就指出，既有的制度系絡(luò)與集體決策途徑格格不入，從而阻礙協(xié)力的順利進行。協(xié)力可能與政治和官僚風(fēng)格產(chǎn)生沖突，后者界定諸多公共政策實務(wù)。許多公共官員與公民代表并不熟悉協(xié)力實務(wù)的方法，也缺乏參與技能。這項實務(wù)使許多傳統(tǒng)機關(guān)的人士可能感到有風(fēng)險，它可能打亂長久建立的安排并產(chǎn)生許多未知的結(jié)果。[29]換言之，盡管建立協(xié)力導(dǎo)向的公共服務(wù)是必要的，但公共部門能否成功順應(yīng)此等轉(zhuǎn)變?nèi)杂写^察。O′Leary,Bingham 和 Choi 表示，傳統(tǒng)上，公務(wù)員與政策分析師被教導(dǎo)在一種專門知識導(dǎo)向的決定過程中發(fā)揮功能，我們訓(xùn)練公共行政人員在層級式官僚體系內(nèi)部發(fā)揮功能，本質(zhì)上這是一種演繹的過程。管理者一開始運用政策問題理論，搜集有關(guān)各種不同途徑的信息和證據(jù)，評估可信度，以及在他們授權(quán)范圍內(nèi)審慎判斷如何促進公共福祉。這是一種家長式模型，這樣的模型仰賴一種線性、由上而下的權(quán)威結(jié)構(gòu)，以及指揮鏈的觀念。[30]對此，Van Slyke 也提出了精辟的見解：從契約關(guān)系如何加以管理的角度來看，邁向關(guān)系契約須要公共管理者接受哲學(xué)上的轉(zhuǎn)變，以及朝向信任、持續(xù)溝通與協(xié)力方向發(fā)展。但公共組織在既有的風(fēng)險規(guī)避文化下，以及公務(wù)員欠缺誘因創(chuàng)造一種根據(jù)信任衡量成功與防范杜絕道德風(fēng)險的契約形式下，這樣的協(xié)力決定并非沒有制度與個人成本。

總結(jié)來說，如果協(xié)力是未來公共行政與公民之間互動的規(guī)范價值與發(fā)展方向，我們應(yīng)多關(guān)注公共部門組織是否有助于協(xié)力發(fā)展，抑或公共制度根本就不利于有效參與，這方面也許需要從事更多協(xié)力導(dǎo)向公共服務(wù)的“議程設(shè)定”工作，特別是在政府組織、人力資源與法制三個層面的優(yōu)先檢討。政府與公共行政的主要責(zé)任，在于界定能夠強化其與公民之間伙伴關(guān)系與授權(quán)的策略性目標。當然，伙伴關(guān)系更要結(jié)合民間企業(yè)與非營利組織所擁有的獨特資源。無論如何，為了響應(yīng)有效公民參與的需求，公共部門必須參與未來結(jié)構(gòu)與文化的變革，并廣泛地使用“授權(quán)”工具以發(fā)展協(xié)力。[4]535

5.結(jié)語

協(xié)力是一種組織間互動模式，這種互動模式的核心特征在于參與的最終責(zé)任其實是一體的，在“榮辱與共”的前提下，公共服務(wù)質(zhì)量的改善或創(chuàng)新才有可能循此途徑產(chǎn)生。對公共部門來說，較為關(guān)鍵的問題也許是協(xié)力習(xí)慣的養(yǎng)成。相較于外包模式而言，這意味著公共部門必須學(xué)習(xí)容忍協(xié)力過程與結(jié)果的模糊性及不確定性，特別是要和一些先天目標或價值優(yōu)先性不同的私人部門、非營利部門、公民團體或個人共事。整體而言，鼓勵政府透過公私協(xié)力的途徑來形成公共服務(wù)質(zhì)量改善的議題，即所謂的“協(xié)力創(chuàng)新”，抑或在執(zhí)行過程中仰賴公私部門伙伴關(guān)系作為一種途徑，充分利用協(xié)力導(dǎo)向公共服務(wù)的成功因素，建立有利于自身發(fā)展的分析架構(gòu)，克服其存在的組織障礙，從而提升政府公共服務(wù)水平和改進公共服務(wù)質(zhì)量。