武漢城市社區(qū)管理問題與對策研究

劉聞佳

摘 要：社區(qū)是城市的細胞，是聯(lián)系政府與居民的橋梁和紐帶，更是政府加強和創(chuàng)新社會管理的基本立足點和最終落腳點，隨著城市化進程的加快和社會管理創(chuàng)新改革的不斷深入，作為城市管理最基層組織的社區(qū)，其重要性越來越凸現(xiàn)。當前，武漢市社區(qū)管理中依然存在著一些突出問題，如社區(qū)居委會行政化傾向明顯，社區(qū)管理效能無法充分發(fā)揮；社區(qū)工作人員流動性大，隊伍整體素質(zhì)偏低；社區(qū)服務資源短缺，各區(qū)資源不均等。為了促進社區(qū)良性運行，城市社區(qū)建設理應圍繞如何建立和完善協(xié)調(diào)有序、運轉高效的社區(qū)運行機制進行探索與研究。

關鍵詞：社區(qū)管理；武漢

社區(qū)是城市的細胞，是聯(lián)系政府與居民的橋梁和紐帶，更是政府加強和創(chuàng)新社會管理的基本立足點和最終落腳點。2011年2月19日，胡錦濤總書記在中共中央黨校省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上的講話中指出，要“以解決影響社會和諧穩(wěn)定突出問題為突破口，提高社會管理科學化水平，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，加強社會管理法律、體制、能力建設，建設中國特色社會主義社會管理體系?！蓖瓿雠_的《中共湖北省委湖北省人民政府關于進一步加強社區(qū)建設的意見》指出：“當前，我國正處在全面建設小康社會的關鍵時期，社區(qū)基層正在發(fā)生新的深刻變革，社區(qū)日益成為社會管理重心、改善民生的依托和維護穩(wěn)定的根基。強化社區(qū)的管理和服務職能，是人民群眾的迫切愿望，是加強和創(chuàng)新社會管理的重要內(nèi)容，是推動湖北科學發(fā)展、跨越式發(fā)展的客觀要求?！庇纱丝梢?，隨著城市化進程的加快和社會管理創(chuàng)新改革的不斷深入，作為城市管理最基層組織的社區(qū)，其重要性越來越凸現(xiàn)，在這種背景下，探求當前社區(qū)管理中存在的問題并尋求解決之道，有著重要的現(xiàn)實意義。

一、加強城市社區(qū)管理的緊迫性和必要性

為了促進社區(qū)良性運行，城市社區(qū)建設理應圍繞如何建立和完善協(xié)調(diào)有序、運轉高效的社區(qū)運行機制進行探索與研究。協(xié)調(diào)有序、運轉高效的社區(qū)運行機制，能夠促進管理有序、服務完善、文明祥和新型社區(qū)建設，實現(xiàn)社區(qū)建設與經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境優(yōu)美、社會和諧的協(xié)調(diào)發(fā)展；反之則可能導致資源浪費，引發(fā)各種矛盾糾紛，造成社區(qū)的不和諧甚至是社會的不穩(wěn)定。因此，城市基層社會管理創(chuàng)新工作能否全面深入推進，除了加強黨的領導、強化政府職責、推動社會協(xié)同、動員公眾參與外，關鍵是建立科學合理的社區(qū)運行機制。

（一）城市化進程加快和城市城區(qū)建設增加了加強社區(qū)管理的緊迫性。在進一步推進城市化進程的過程中，伴隨城市化進程中產(chǎn)生的城市發(fā)展、居民服務、社會建設等問題對社區(qū)管理創(chuàng)新提出了新要求，特別是新興城市與新改建的城區(qū)，按照經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的新要求，也迫切需要建立新型的城市社區(qū)管理模式，才能為城市建設的快速發(fā)展提供了良好的基礎，為經(jīng)濟社會發(fā)展和居民生活提供更加良好的秩序和優(yōu)美的環(huán)境。

（二）城市社會結構形式的轉變，要求社區(qū)管理必須盡快適應新變化。隨著計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的逐步轉變，中國社會的結構形式逐漸由單位制結構向社區(qū)制結構轉變，其核心表征是社會主體不再以單位為其核心來安排自己的生活，而是以社會為其最終的依歸。由于社會結構、社會經(jīng)濟成分、組織形式、利益關系和生活方式日益多元化，加上外來人員的大量涌入等，帶來了大量“市場解決不了、政府解決不好”的問題，舊體制下形成的村、居民委員會管理模式，已不能適應不斷發(fā)展著的新情況新問題，迫切需要建立新的社區(qū)管理模式。

（三）居民的服務需求不斷增加對社區(qū)管理提出了更高的要求。隨著社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，人民的生活水平逐步提高，滿足城市居民對居住環(huán)境、文化娛樂、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的多層次、多樣化的需求，成為改進社區(qū)管理、完善服務功能的一項十分重要的任務。需要通過探索城市社區(qū)管理新模式，來為城市居民建立起一個為廣大居民群體的組織活動、交流信息、提供服務的平臺，來滿足城市居民的各種需求，解決社會發(fā)展帶來的各種社會問題，諸如下崗失業(yè)問題、貧富差距問題、農(nóng)民工權益保障問題、困難群體救助問題、醫(yī)療衛(wèi)生服務問題、人口老齡化問題和社會治安問題等。

二、當前武漢市社區(qū)管理中存在的突出問題

（一）社區(qū)居委會行政化傾向明顯，社區(qū)管理效能無法充分發(fā)揮。依照城市居民委員會相關法律，國家政府與城市社區(qū)管理委員會是指導、協(xié)調(diào)與被指導、被協(xié)調(diào)的關系，但在現(xiàn)實生活中卻并非如此。長期以來，在“兩級政府、三級管理”的城市管理體制下，街道的社會管理職能被極大強化，但是與其掌握的管理資源相比，明顯負擔過重。在這種背景下，街道辦事處將大量事務下移到社區(qū)，使社區(qū)變成了整個行政網(wǎng)絡中的“第四級”，成為政府辦事的另一條“腿”。因此，社區(qū)居民委員會也由法律規(guī)定的“自我管理、自我教育、自我服務”的自治組織越來越演變?yōu)檎幕鶎愚k事機構。這樣的工作模式延伸至社區(qū)居委會，使得社區(qū)居委會的功能越來越不能適應當前社區(qū)居民大量的公共服務需求。這一方面帶來了社區(qū)居委會不合理的選舉與考核制度，另一方面加深了政府部門與社區(qū)群眾之間的隔閡，不能與時俱進地體現(xiàn)城市社區(qū)居委會服務于社區(qū)居民的本職。這種過度的行政化必然導致社區(qū)居委會對城市基層社會的代表性不足，自治功能難以實現(xiàn)，也使得居民對其認同感的下降。

（二）社區(qū)工作人員流動性大，隊伍整體素質(zhì)偏低。社區(qū)管理者隊伍整體素質(zhì)的高低，直接關系到社區(qū)建設的水平和質(zhì)量。隨著城市經(jīng)濟社會的發(fā)展，社區(qū)居民對物質(zhì)文化生活、社區(qū)居住環(huán)境等的要求越來越高，再加之城鎮(zhèn)化進程的加快和社區(qū)居民身份地位的多元化，使得城市社區(qū)管理任務更加繁重，社區(qū)工作對象更加復雜，這就對社區(qū)管理者的素質(zhì)提出了新的要求，要求社區(qū)管理者的素質(zhì)要從單一的熱情肯干型向綜合能力型轉變，然而從目前的社區(qū)工作人員的來源渠道來看，很大一部分來自于吸收的待業(yè)人員和機關分流干部等，這部分人員文化水平普遍不高，不同程度地存在與社區(qū)工作要求不相適應的情況。近幾年，伴隨著社區(qū)建設的開展，各地采取了一系列措施提升社區(qū)管理者的整體素質(zhì)，如從應屆大學畢業(yè)生中選聘社區(qū)工作者，或者從區(qū)、街道中下派干部入社區(qū)等，這使得社區(qū)管理者的政治文化素質(zhì)、工作能力和年齡結構等方面同以前的居委會相比有了一定程度的提高，但由于社區(qū)明顯的行政化傾向，社區(qū)工作形式化及缺少活力，同時工作人員政治、生活、社會待遇偏低，導致社區(qū)工作對年輕大學生吸引力不大，人才流失嚴重。頻繁的人員流動不利于社區(qū)管理服務的持續(xù)性和穩(wěn)定性，也給社區(qū)管理者隊伍整體素質(zhì)的提高造成了一定的困難。

（三）社區(qū)服務資源短缺，各區(qū)資源不均。就目前而言，工作經(jīng)費及相應的硬件設施仍是制約社區(qū)服務提供和發(fā)展的重要因素。社區(qū)社會服務功能的實現(xiàn)需要大量財力物力投入，但是很多社會服務經(jīng)費沒有列入政府預算，沒有資金，難以開展工作。雖然各級政府都規(guī)定了社區(qū)“權隨責走，費隨事轉”的工作機制，但從實際運行情況來看，大部分街道并未落實管理制度，社區(qū)經(jīng)費普遍存在捆綁使用、改變用途甚至挪用現(xiàn)象，社區(qū)居委會對專項經(jīng)費的決定權、使用權落實不夠，這種現(xiàn)狀極大地影響了社區(qū)各項服務工作的正常開展。

此外，社區(qū)資源整合程度不高、各區(qū)資源分布不均的現(xiàn)象也大量存在。在同一城市內(nèi)部，經(jīng)濟發(fā)展水平較高或新興的城區(qū)，其中的社區(qū)規(guī)劃較為合理，在吸引、鏈接社區(qū)周邊資源參與服務方面具有優(yōu)勢。經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低的城區(qū)或舊城區(qū)，居民需求更加復雜化、多樣化，但卻普遍面臨著公共配套設施不健全、工作經(jīng)費和資源有限的狀況。新舊城區(qū)中社區(qū)發(fā)展水平的差異容易導致居民產(chǎn)生較為明顯的比較性需求，產(chǎn)生政府或社會不公平的錯覺，不利于社會的穩(wěn)定發(fā)展。

三、推進我國城市社區(qū)管理穩(wěn)步健康持續(xù)發(fā)展的對策

（一）完善政策制度設計，創(chuàng)新社區(qū)治理模式，提高社區(qū)管理水平。地方政府要注重從制度設計入手，在宏觀上統(tǒng)籌規(guī)劃、制定政策、全力推進?？梢罁?jù)各地實際情況，研究出臺相關的指導性文件和與之配套的文件，允許各街道和社區(qū)根據(jù)自身特點和發(fā)展優(yōu)勢，創(chuàng)新社區(qū)治理模式。根據(jù)社區(qū)公共事務分類治理理念，主要應當理順三類體制機制：一是行政機制，即政府自上而下建立起的垂直性、依附性的權利關系機構，并通過等級命令制供給公共產(chǎn)品，如社區(qū)行政管理事務、城市管理執(zhí)法事務、公共信息采集等都采取行政機制進行管理，主要由基層政府部門獨立承擔，不設置代理機構。二是準市場機制，即在公共服務中引入市場機制，提高公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量和效率，社區(qū)公共服務，如小區(qū)物業(yè)服務、特定人群服務、市政服務等主要采取準市場機制提供。三是社區(qū)自治機制，是指社區(qū)居民在自我教育、自我管理、自我服務、自我約束的基礎上，通過面對面的協(xié)商、討論，合作供給公共產(chǎn)品。⑤應進一步健全社區(qū)黨組織領導的充滿活力的社區(qū)居民自治機制，推廣社區(qū)黨員或黨員代表議事制度，深入開展以居民會議、議事協(xié)商、民主聽證為主要形式的民主決策實踐，全面推進居民自治制度化、規(guī)范化、程序化。

（二）合理定位政府角色，理順政府和社區(qū)的關系。居委會是社區(qū)居民自發(fā)組成的一種自治性組織，而不是基層政權組織形式，街道和社區(qū)之間應是一種“指導”與“被指導”的關系。但實際的情況是，由于社區(qū)居委會在人、財、物等方面都處于街道辦事處的管理和控制之下，二者的關系更多地呈現(xiàn)出“上級”與“下級”、“指導”與“被指導”的關系。在未來改革和路徑選擇中應走出這種誤區(qū)，不能因為政府撥款給居委會，居委會就理所當然地接受政府的領導。政府在社區(qū)建設中的角色定位應是：擔當建設社區(qū)的功能，積極發(fā)揮引導推進作用，在擔負起相應責任的同時，決不可“越位”、過度參與甚至包辦。⑥在建立社區(qū)工作準入制度上，要規(guī)范政府部門進社區(qū)的各項工作，切實扭轉部分基層政府通過單一行政手段向社區(qū)下達任務的工作局面，減少和杜絕政府職能部門向社區(qū)亂派任務，大力壓縮針對社區(qū)居委會的各類會議、臺賬和材料報表，減輕社區(qū)行政性、事務性負擔，增強基層的自我管理能力。

另一方面，尊重社區(qū)居委會的自我管理、自我服務、自我發(fā)展，并不意味著政府對社區(qū)撒手不管。政府在制定社區(qū)發(fā)展的政策、規(guī)劃、法規(guī)，對社區(qū)自治機構進行指導和監(jiān)督方面有著不可推卸的責任。政府作為社會管理最重要的主體，在社區(qū)建設中應當發(fā)揮適當?shù)闹鲗ё饔?，用政策去促進社區(qū)建設資源的聚集和社區(qū)的持續(xù)發(fā)展。與此同時，應通過合理的制度性安排為社區(qū)組織的正常運轉提供必要的資源，各級政府應按照恰當?shù)慕?jīng)費配置比例，把社區(qū)公共服務的支出納入財政預算，通過專項財政支出或一定量的撥款來支持社區(qū)自治發(fā)展。

（三）加強社區(qū)管理隊伍建設，培育高素質(zhì)管理人才。社區(qū)管理隊伍是加強和改進社區(qū)管理工作的人員基礎，加強管理隊伍建設，既要立足提高人員素質(zhì)，還應重視高素質(zhì)專業(yè)管理人才的培育。人員素質(zhì)的提高方面，一是要注重對現(xiàn)有管理干部的政治、業(yè)務培訓，引導他們解放思想，更新觀念，不斷學習新知識，接受新事務，創(chuàng)造性地開展工作，同時加強社區(qū)之間的交流，積極推廣典型和好的管理方式、方法，通過群策群力和管理實踐，不斷開拓管理干部的眼界，在建設社會主義新型城市社區(qū)的實踐中創(chuàng)出新的路子、新的經(jīng)驗；二是要努力改善社區(qū)管理人員的結構，提高社區(qū)工作者隊伍的職業(yè)化、專業(yè)化水平，上級政府應著力向社區(qū)輸送優(yōu)秀黨員干部充實社區(qū)管理工作隊伍，還可采取面向社會公開選聘、民主選舉、競爭上崗等辦法，注重從大中專畢業(yè)生和下崗失業(yè)人員中選用優(yōu)秀人才。管理人才培育方面，應充分利用大專院校、社會培訓機構、勞動就業(yè)培訓機構等各類教育資源，積極培養(yǎng)具有專業(yè)社區(qū)管理知識的專業(yè)人才，為社區(qū)管理隊伍建設提供人才儲備，還可以建立社區(qū)管理人才庫，注重在社區(qū)轄區(qū)內(nèi)企業(yè)、事業(yè)單位中發(fā)現(xiàn)合適的管理人才，進行有針對性的教育和培育，提高他們對社區(qū)管理工作的認同感、責任感和歸屬感，通過適當?shù)姆绞?，?yōu)厚的條件吸收這些對社區(qū)管理工作更有基礎的人才。同時，應通過提高社區(qū)管理人員待遇或提供優(yōu)厚政策，為優(yōu)秀社區(qū)管理人員提供更好的發(fā)展和提升環(huán)境，以吸引更多的年輕管理專業(yè)人才加入社區(qū)建設工作中來。

（四）大力推動物業(yè)管理，提升社區(qū)管理的檔次水平。隨著城市建設和改造進程的加快，住房商品化推動了物業(yè)管理的快速發(fā)展，物業(yè)管理提高了人民生活質(zhì)量，減輕了政府的負擔，是社區(qū)管理走向社會化、自主化進程的“排頭兵”，成為社區(qū)管理的重要補充力量。大力推動物業(yè)管理，首先應加強對物業(yè)管理的指導和監(jiān)督，厘清物業(yè)管理的社會角色，指導和監(jiān)督業(yè)主委員會的組建和運行，規(guī)范物業(yè)管理行為，將物業(yè)“管理”真正變?yōu)槲飿I(yè)“服務”，用物業(yè)管理資源幫助建立高效率低成本的社區(qū)管理新體制，從整體上提高社區(qū)管理的檔次和水平。而對于尚未實行物業(yè)管理的老居民小區(qū)，一方面可積極做好宣傳工作，取得居民的理解和認同，募集必要資金，為其引進物業(yè)管理企業(yè)，另一方面可探索居民“自助物業(yè)”管理模式的創(chuàng)新，引導建立居民自助組織，組織下崗職工、待業(yè)人員或部分愿意承擔物業(yè)管理工作的退休人員，建立老舊小區(qū)的自助式物業(yè)管理機構，政府應對此類機構予以必要的資金和政策支持，并可積極推行物管連鎖經(jīng)營的模式，由品牌物管企業(yè)輸出品牌、技術、管理方式，扶持、幫助居民自助物業(yè)管理機構穩(wěn)定成長，以解決老舊小區(qū)管理的突出問題，提高社區(qū)管理的整體水平。

（五）加強對社區(qū)社會組織的培養(yǎng)和支持，推動社區(qū)管理的社會化進程。當前，許多城市社區(qū)在培育社會組織方面做了大量工作，類似“新居民互助服務”、“銀發(fā)助老服務隊”、“愛心銀行”、“老黨員義務服務隊”等多種居民自治、自助組織大量涌現(xiàn)，為加強居民溝通、緩解社會矛盾、推動社區(qū)管理提供了平臺和助力。但這些社會組織大多不以營利為目的，其建立后面臨許多困難和問題，應在政策上和經(jīng)濟上給予其一定的支持和幫助，并予以適度引導和監(jiān)管。一方面，政府應采取必要措施，整合社會管理資源，大力培育和扶持包括社團、行業(yè)組織和社會中介組織、志愿團體等在內(nèi)的各類社會組織，按照社會化、專業(yè)化的要求，加快推進各類社會組織與主管行政部門在機構、人員、資產(chǎn)、財務等方面徹底分開，逐步實現(xiàn)自我管理、自主發(fā)展，充分發(fā)揮它們在參與社會管理方面的作用，表達不同群體的利益訴求，提高社會的自主和自律能力，發(fā)揮它們在提供互助方面的作用，讓群眾自我組織起來，促進社會融合，解決社會問題，維護安定團結。另一方面，政府對非營利組織要降低門檻，引導扶持，在組織運作、活動場地等方面為其提供幫助，不斷通過政府購買服務、設立項目資金等途徑，積極引導各種社會組織和各類志愿者廣泛參與社區(qū)管理和服務。⑦同時，政府對非營利組織也要有監(jiān)管責任，要切實解決好“培育發(fā)展職能不清、監(jiān)督管理相互依賴”造成“盲點”過多的現(xiàn)狀，為非營利組織的發(fā)展創(chuàng)造一個有利的環(huán)境，充分發(fā)揮非營利組織在解決和緩解社會矛盾過程中的重要作用，為社區(qū)管理提供有力的支持。

參考文獻：

[1] 翟昌民：《中心城區(qū)社區(qū)黨建研究——天津市和平區(qū)社區(qū)黨建解析》，中共黨史出版社2009 年版，第 58 頁。

[2] 黃仕紅等：《城市基層社會管理體制創(chuàng)新研究——以成都市城市社區(qū)管理為視角》，中共四川省委省級機關黨校學報，2013年第2期.

[3] 許小玲等：《城市社區(qū)管理體制改革：實踐、反思與前瞻》，廣東社會科學，2013年第4期.

[4] 呂霄紅：《“居站分設”模式對呼和浩特市社區(qū)管理模式創(chuàng)新的啟示——呼和浩特市城市社區(qū)管理模式SWOT分析》，前沿2013年第9期.

[5] 許海燕：《城市社區(qū)管理與政府職能的轉變》，中共云南省委黨校學報，2011年第1期.

[6] 陳圣龍：《“區(qū)直管社區(qū)”：我國城市社區(qū)管理體制的改革探索——基于銅陵市銅官山區(qū)“區(qū)直管社區(qū)”的實踐分析》，中共浙江省委黨校學報2011年第6期.