國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓程序法律問(wèn)題探究

邴園慶

（200120 上海偉創(chuàng)律師事務(wù)所 上海）

1 國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的特殊性

1.1國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的界定

結(jié)合《轉(zhuǎn)讓辦法》第2條規(guī)定，本文所述及的國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)指在國(guó)有企業(yè)中，國(guó)家對(duì)企業(yè)以各種形式投入形成的權(quán)益、國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)各種投資所形成的應(yīng)享有的權(quán)益，以及依法認(rèn)定為國(guó)家所有的其他權(quán)益。誠(chéng)然，國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)都可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)饕D(zhuǎn)讓的是國(guó)有企業(yè)中的國(guó)有產(chǎn)權(quán)。實(shí)踐中也證明了這一點(diǎn)，如在北京產(chǎn)權(quán)交易所和上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所掛牌交易的大都是國(guó)有企業(yè)中的國(guó)有產(chǎn)權(quán)。

1.2國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的特殊性

在上文已對(duì)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)界定清楚的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步分析國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓與一般的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的不同之處，因?yàn)槿绻嗤脑?huà)，適用一般的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)則既可，無(wú)須另行制定《轉(zhuǎn)讓辦法》。

首先，國(guó)有經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的命脈，國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓是國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要組成部分，國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓會(huì)影響產(chǎn)業(yè)升級(jí)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，如轉(zhuǎn)給外商的，還涉及到本國(guó)經(jīng)濟(jì)利益保護(hù)問(wèn)題。

其次，我國(guó)國(guó)有企業(yè)不但承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)職能，而且還承擔(dān)著社會(huì)和政治職能，以企業(yè)為本位組織實(shí)施具有自我封閉性的社會(huì)保障制度，為職工提供退休、工傷、醫(yī)療、福利等多種保障，使國(guó)有企業(yè)用于非生產(chǎn)性的固定資產(chǎn)日益擴(kuò)大，一旦國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)僖膊荒芙柚髽I(yè)安置職工借以實(shí)現(xiàn)其社會(huì)目標(biāo)，職工安置成為重要問(wèn)題。

2 國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓程序及其存在問(wèn)題分析

2.1批準(zhǔn)程序及相應(yīng)法律問(wèn)題

2.1.1批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)冗雜，偏私行為防范不力

根據(jù)《轉(zhuǎn)讓辦法》25、26條的規(guī)定：國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)決定所出資企業(yè)的企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)晦D(zhuǎn)讓企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)致使國(guó)家不再擁有控股地位的，應(yīng)當(dāng)報(bào)本級(jí)政府批準(zhǔn)；所出資企業(yè)決定其子企業(yè)的企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓。首先，值得肯定的是《轉(zhuǎn)讓辦法》明確了產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的批準(zhǔn)主體，這讓批準(zhǔn)主體的確定有法可依，但是問(wèn)題在與，如果這其中的多個(gè)主體根據(jù)規(guī)定都有批準(zhǔn)權(quán)，此時(shí)，誰(shuí)可以做出最后的決定？或者說(shuō)哪個(gè)機(jī)構(gòu)的決定是終局的？此其一。其二，批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)如此冗雜，那么在批準(zhǔn)的過(guò)程中，如何確保相關(guān)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人不會(huì)投機(jī)取巧，相互串通，鋌而走險(xiǎn)，侵吞國(guó)有資產(chǎn)？

2.1.2對(duì)職工利益保護(hù)難以切實(shí)落實(shí)

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)有企業(yè)改革作為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，一直受到社會(huì)各界的普遍關(guān)注，無(wú)論是政府、企業(yè)還是職工，在經(jīng)受改革考驗(yàn)的同時(shí)，也經(jīng)歷了改革的酸甜苦辣。對(duì)于國(guó)企改革，一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是：國(guó)企的改革和發(fā)展取得了重大的成功、但是現(xiàn)在，隨著國(guó)企改革步伐的進(jìn)一步加快，一個(gè)令人深思的問(wèn)題現(xiàn)實(shí)地?cái)[到了我們面前，即：國(guó)企改革中職工利益的保障。

《轉(zhuǎn)讓辦法》規(guī)定：產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓涉及職工合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取轉(zhuǎn)讓標(biāo)的企業(yè)職工代表大會(huì)的意見(jiàn)，對(duì)職工安置事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)職代會(huì)討論通過(guò)。在一般的企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中，這些并不需如此規(guī)定?！掇D(zhuǎn)讓辦法》的這些規(guī)定體現(xiàn)了國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的特殊性，是恰當(dāng)?shù)?。但這些規(guī)定不夠細(xì)致，有些流于形式，很難得以落實(shí)。此外，國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中的資產(chǎn)評(píng)估不真實(shí)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不規(guī)范以及社會(huì)保障不到位等問(wèn)題，對(duì)于職工利益的保護(hù)無(wú)疑是一個(gè)嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，而單憑職工代表大會(huì)的意見(jiàn)和討論是不能解決問(wèn)題的。

2.2實(shí)施程序及相應(yīng)法律問(wèn)題

2.2.1場(chǎng)外交易現(xiàn)象嚴(yán)重

在國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐中，存在大量的場(chǎng)外交易，缺乏有效監(jiān)督，產(chǎn)生了很多不規(guī)范、不公正的現(xiàn)象：一是場(chǎng)外交易信息不公開(kāi)、不透明，在轉(zhuǎn)讓過(guò)程中暗箱操作、違規(guī)操作，造成國(guó)有資產(chǎn)流失、逃避銀行債務(wù)、侵犯職工權(quán)益等問(wèn)題；二是場(chǎng)外交易在轉(zhuǎn)讓過(guò)程中協(xié)議定價(jià)，沒(méi)有市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格的機(jī)制，缺乏判斷轉(zhuǎn)讓價(jià)格合理性的客觀依據(jù)；三是大量的場(chǎng)外交易產(chǎn)生地域行業(yè)等認(rèn)為分割，阻礙了國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。

2.2.2信息披露程序的不足

中國(guó)證監(jiān)會(huì)2001年發(fā)布的《上市公司治理準(zhǔn)則》進(jìn)一步要求上市公司應(yīng)向其銀行及其他債權(quán)人提供所需信息，令這些公司利益相關(guān)者可了解公司運(yùn)作及財(cái)務(wù)狀況。對(duì)于企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)畔⑴妒潜仨毜?。但現(xiàn)在出現(xiàn)在企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中的問(wèn)題是：①公司信息披露決策仍然保守被動(dòng)。盡管許多公司遵從所有法規(guī)的披露要求，但極少提供額外信息，有一部分公司遵從法規(guī)的披露要求，但是只提供公司認(rèn)為對(duì)分析員與投資者有用的信息；只有很少的公司愿意積極主動(dòng)的公布相關(guān)信息；即使是在公司內(nèi)部，某些信息也只限于被指定的某些高層行政人員。②國(guó)有企業(yè)受保護(hù)仍欠披露規(guī)范。國(guó)有企業(yè)地位的特殊性，使其受到的保護(hù)明顯的優(yōu)越于其他類(lèi)型的企業(yè)，所以要求披露企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的信息更是難上加難。

2.3監(jiān)督檢查及相應(yīng)法律問(wèn)題

《轉(zhuǎn)讓辦法》在“法律責(zé)任”一章中還規(guī)定了監(jiān)督檢查這一程序，重點(diǎn)是第32條的規(guī)定，該條詳細(xì)的規(guī)定了轉(zhuǎn)讓行為無(wú)效的八種情況，人們稱(chēng)之為企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中不可觸碰的8條政策“高壓線(xiàn)”。這幾條規(guī)定詳盡完善，可謂考慮周全，涉及到了所有可能引起國(guó)有資產(chǎn)流失的種種情況，但是，更應(yīng)該引起我們注意的是，實(shí)際上在企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中還存在著這樣的問(wèn)題：①自買(mǎi)自賣(mài)，低價(jià)收購(gòu)國(guó)有企業(yè)，部分領(lǐng)導(dǎo)人在轉(zhuǎn)讓過(guò)程中竟然毫無(wú)顧忌的以身試法，利用職務(wù)上的優(yōu)勢(shì)和便利，鉆政策和法律上的空子，隱匿國(guó)有資產(chǎn)或者虛列債務(wù)，低價(jià)收購(gòu)國(guó)有資產(chǎn)。②在轉(zhuǎn)讓之前，私分國(guó)有資產(chǎn)，導(dǎo)致在真正的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓開(kāi)始時(shí)，賬面資金所剩無(wú)幾。

3 結(jié)論

國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓承載著來(lái)自各方的利益要求，這些是相互沖突的利益要求，給國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓帶來(lái)了巨大的障礙。除此之外，國(guó)有產(chǎn)權(quán)主體缺位構(gòu)成了國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的另一障礙。第一個(gè)問(wèn)題如果解決得不好，國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓將無(wú)法順利進(jìn)行；第二個(gè)問(wèn)題解決得不好，將會(huì)導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。作為國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓最重要的規(guī)范性文件，《轉(zhuǎn)讓辦法》必須解決這兩個(gè)問(wèn)題，為國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的順利轉(zhuǎn)讓奠定法制基礎(chǔ)。

從立法取向上來(lái)看，《轉(zhuǎn)讓辦法》特別注重國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)。為了防止國(guó)有資產(chǎn)流失，《轉(zhuǎn)讓辦法》過(guò)多地考慮了國(guó)家的利益而忽視了其他主體的利益，并注重國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其他批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管者身份的塑造，而忽視了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其他批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)交易主體身份的塑造。