城鄉(xiāng)一體化背景下的村官職務(wù)犯罪問題研究

溫婉君

（430072 武漢大學(xué)法學(xué)院 湖北 武漢）

摘 要：隨著城市化進(jìn)程的不斷深入，城鄉(xiāng)一體化的趨勢越來越明顯，村官職務(wù)犯罪現(xiàn)象呈現(xiàn)出更多新特點(diǎn)，筆者將在城鄉(xiāng)一體化的大背景下對村官職務(wù)犯罪現(xiàn)象進(jìn)行全面的了解和分析，并對村官制度的由來和發(fā)展進(jìn)行回顧，試圖找到關(guān)于村官職務(wù)犯罪的比較具有時代性和可操作性的內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：村官；職務(wù)犯罪；城鄉(xiāng)一體化

一、村官職務(wù)犯罪概述

（一）村官職務(wù)犯罪的概念

1.村官職務(wù)犯罪的概念

村官是指以村委會主任和村黨支部書記為首的基層群眾自治組織的領(lǐng)導(dǎo)者和管理者的總稱。截至2013年，我國共有農(nóng)民6億多人，全國共有58.9萬個村委會[1]，數(shù)以百萬計(jì)的農(nóng)村基層干部，中國在擁有世界上最龐大的農(nóng)民群體的同時，也擁有最龐大的村官群體，他們是政府與基層群眾聯(lián)系的紐帶，起著上通下達(dá)、至關(guān)重要的基礎(chǔ)性作用。

職務(wù)犯罪是指國家工作人員褻瀆職守，利用職務(wù)上的便利，以貪污受賄等手段非法牟取經(jīng)濟(jì)利益，或者濫用職權(quán)，玩忽職守，侵犯公民人身權(quán)利和民主權(quán)利，破壞國家對公務(wù)活動的管理職能，破壞國家管理秩序，依照刑法規(guī)定應(yīng)當(dāng)受到刑罰處罰的犯罪行為的總稱。[2]刑法第93條規(guī)定：“本法所稱國家工作人員，是指國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國家工作人員論?！?000年4月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過的《關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》規(guī)定，村民委員會等基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作，屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”：（一）救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理；（二）社會捐助公益事業(yè)款物的管理；（三）國有土地的經(jīng)營和管理；（四）土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理；（五）代征、代繳稅款；（六）有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作；（七）協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。村民委員會等村基層組織人員從事前款規(guī)定的公務(wù)，利用職務(wù)上的便利，非法占有公共財(cái)物、挪用公款、索取他人財(cái)物或者非法收受他人財(cái)物，構(gòu)成犯罪的，適用刑法第三百八十二條和第三百八十三條貪污罪、第三百八十四條挪用公款罪、第三百八十五條和第三百八十六條受賄罪的規(guī)定。因此，村官在一定意義上可以成為職務(wù)犯罪的犯罪主體。

2.村官職務(wù)犯罪需要引起重視的原因分析

一方面，從理論上看，在村民自治制度中，村官由村民民主選舉產(chǎn)生，村民為了獲得更好的公共服務(wù)，將其自身權(quán)利讓渡給村官行使。村官的權(quán)力來源于國家、村民的授予，那么，村官權(quán)力的行使也必然以村民的權(quán)利為邊界。并且，從權(quán)力本身的性質(zhì)來看，權(quán)力天然的具有擴(kuò)張性和強(qiáng)制性，權(quán)力主體可以通過有力的支配和影響，迫使相對人服從權(quán)力主體的意志。權(quán)力對社會管理的獨(dú)占和對社會資源配置的控制可能會激發(fā)權(quán)力擁有者強(qiáng)烈的占有欲，他們可以通過實(shí)施權(quán)力對社會財(cái)富和資源加以控制，從而通過權(quán)力帶來不法價值和利益，所以，必須對權(quán)力進(jìn)行有效的抑制和約束。在村民自治過程中，村干部行使的權(quán)力本質(zhì)上也是一種公共權(quán)力，同樣應(yīng)該受到監(jiān)督和制約。

另一方面，從現(xiàn)實(shí)需求上看，隨著我國民主法制化建設(shè)的不斷推進(jìn)，對村官職務(wù)犯罪予以足夠重視也具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義：

（1）是深入開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動的需要。切實(shí)踐行群眾路線，查找村干部思想和工作中的問題和不足，對村干部權(quán)力行使進(jìn)行有效監(jiān)督，更好的實(shí)現(xiàn)自我教育、自我完善、自我提高，從而密切村干部與廣大人民群眾的血肉聯(lián)系。

（2）是切實(shí)推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的需要。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，要堅(jiān)持“老虎”、“蒼蠅”一起打，既堅(jiān)決查處領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法案件，又切實(shí)解決發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題。村官雖小，但影響大，村干部的腐敗直接損害村民利益，村民對身邊的腐敗也感受最深，在大力“打老虎”的同時，也應(yīng)該對村干部的職務(wù)犯罪“零容忍”。

（3）是創(chuàng)新社會管理方式，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的需要。充分關(guān)注和重視村官職務(wù)犯罪現(xiàn)象，嚴(yán)格規(guī)范村官權(quán)力的行使，合法高效地實(shí)現(xiàn)村民自治，有助于創(chuàng)新農(nóng)村社會管理模式，完善鄉(xiāng)村社會治理機(jī)制。

（二）村官職務(wù)犯罪的現(xiàn)狀

隨著城市化進(jìn)程的迅速推進(jìn)和新農(nóng)村建設(shè)力度的不斷加大，近年來村官職務(wù)犯罪現(xiàn)象呈現(xiàn)出不斷上升態(tài)勢。以武漢市某區(qū)為例，2011年以來，該區(qū)人民法院共審結(jié)村干部職務(wù)犯罪案件21件，涉案49人，涉案總金額達(dá)550多萬元。通過歸納總結(jié)，我們發(fā)現(xiàn)村官職務(wù)犯罪具有以下特點(diǎn)：

（1）“窩案”現(xiàn)象明顯，多為共同犯罪。村官職務(wù)犯罪基本上都是村黨支部書記、村委會主任、會計(jì)以及其他村委會委員相互勾結(jié)的共同犯罪。在個別案件中，甚至全部村委會成員集體參與職務(wù)犯罪活動。

（2）犯罪主體年齡較大且學(xué)歷偏低。以該區(qū)人民法院的審理數(shù)據(jù)為例，在2011年以來審理的21件村官職務(wù)犯罪案件中，49名被告人的平均年齡為52.4歲，55歲以上的有21人（詳見表一），其中，76%的人只有高中及以下學(xué)歷，具有本科學(xué)歷的僅一人（詳見表二）。

（3）貪污犯罪所占比例較大。同樣，從該區(qū)人民法院審判數(shù)據(jù)來看，在2011年以來受理的14件村官職務(wù)犯罪案件中，貪污罪11件、受賄罪2件、挪用公款罪1件，貪污犯罪比例高達(dá)78.6%。

（4）經(jīng)濟(jì)比較好或處于城鄉(xiāng)結(jié)合部的村是村官職務(wù)犯罪的高發(fā)之地。由于近郊農(nóng)村城市化和工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)得到迅猛發(fā)展，且從已經(jīng)發(fā)生的村干部職務(wù)犯罪看，城郊結(jié)合部的農(nóng)村是村干部職務(wù)犯罪的頻發(fā)地帶。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)沒有得到很好發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)并不富裕，這些地方的村干部犯罪的發(fā)案率相對較低。此外，采用縱向?qū)Ρ鹊姆治龇椒ǎ覀儼l(fā)現(xiàn)在城鄉(xiāng)一體化構(gòu)架下，村官職務(wù)犯罪與以往相比，又呈現(xiàn)出以下新特點(diǎn)：

（1）涉案款項(xiàng)的種類不斷增多，涉案金額不斷加大。村官貪污款項(xiàng)不再限于傳統(tǒng)的土地補(bǔ)償款，還涉及到家園建設(shè)工程款、舉水河整險加固工程款、板栗深加工基地等各類專項(xiàng)款。并且涉案金額也在不斷加大，這一情況在廣東沿海地區(qū)情況尤甚。從深圳市龍崗區(qū)南聯(lián)社區(qū)受賄5000萬元的村官周偉思，再到深圳龍華新區(qū)觀瀾辦事處的“3億村官”張建東，“小村官、大腐敗”的問題日益凸顯。

（2）犯罪手段日趨隱蔽。在以往的涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件中，村干部基本上都是采取虛報(bào)冒領(lǐng)、收款不入賬、重復(fù)報(bào)銷等手段直接侵吞公款，犯罪方法簡單直接。而在近年來審理的相關(guān)案件中，村干部的作案手段越來越狡猾，隱蔽性也越來越強(qiáng)。他們往往以合法形式作掩蓋，如在招投標(biāo)中廢標(biāo)、串標(biāo)、泄標(biāo)，化整為零規(guī)避招投標(biāo)，隨意變更規(guī)劃、設(shè)計(jì)，變更工程量等。

（3）受賄類型的犯罪開始出現(xiàn)并逐漸增多。傳統(tǒng)的村官職務(wù)犯罪主要以貪污類型的犯罪為主，因?yàn)榇骞俦旧眍^銜不大、地位不高，其職務(wù)犯罪大多是利用便利條件侵吞公款的貪污犯罪，但近年來由于新農(nóng)村建設(shè)力度的不斷加大，村級組織的可控資源越來越多，財(cái)權(quán)、事權(quán)越來越大，不少村官利用手中的權(quán)力進(jìn)行尋租，在村級工程建設(shè)或者工程項(xiàng)目承包招標(biāo)過程中收受好處費(fèi)，為他人謀取不正當(dāng)利益，受賄類型的犯罪不斷凸顯。

二、我國村民自治的演進(jìn)

基層群眾自治制度是我國基本政治制度之一，是在新中國成立后的民主實(shí)踐中逐步形成的。村民自治是基層群眾自治的重要內(nèi)容，也是我國鄉(xiāng)村治理在現(xiàn)階段采用的治理模式。法律賦予村民民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的民主權(quán)利，村民通過選舉產(chǎn)生村民委員會，從而進(jìn)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)，是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑。

事實(shí)上，鄉(xiāng)村治理在我國經(jīng)歷了一個漫長而復(fù)雜的發(fā)展過程。從秦漢至明清，封建中央集權(quán)國家組織就一直在基層社會實(shí)行一定程度的鄉(xiāng)村自治，其重要特點(diǎn)是皇權(quán)只達(dá)于縣。郡縣之下不設(shè)治，由職役組織承擔(dān)鄉(xiāng)村社會的各種社會政治職能。1840年鴉片戰(zhàn)爭爆發(fā)后，伴隨著傳統(tǒng)中國向現(xiàn)代中國的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村治理也逐漸發(fā)生了從“皇權(quán)不下縣”到“政權(quán)下鄉(xiāng)”的根本性轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)初，清政府推行新政，國家政權(quán)力圖深入鄉(xiāng)村基層社會，加強(qiáng)對鄉(xiāng)村社會的控制，鄉(xiāng)村治理開始國家化、行政化、權(quán)力化。新中國成立后，隨著農(nóng)村集體化運(yùn)動的推進(jìn)，逐漸建構(gòu)起一套“政社合一”的人民公社制，國家權(quán)力一直延伸到農(nóng)戶，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的“政權(quán)下鄉(xiāng)”。十八屆三中全會之后，廣大農(nóng)村進(jìn)行了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)體制改革，同時也創(chuàng)造了村民自治的鄉(xiāng)村治理形式。[3]1998年《村民委員會組織法》正式頒行，村民自治的農(nóng)村治理模式得以法的形式正式確立。

從對村民自治的回顧中，我們可以發(fā)現(xiàn)我國古代社會實(shí)行“皇權(quán)不下縣”的治理理念，在漫長的歷史長河中逐漸形成了以鄉(xiāng)村基層組織為核心、國家間接控制與鄉(xiāng)村社會自治相結(jié)合的治理體制。村民自治實(shí)質(zhì)是國家向村莊和村民下放部分鄉(xiāng)村治理權(quán)，由村民群眾依照法律規(guī)定對村莊公共事務(wù)實(shí)行自我管理。這是一個國家向鄉(xiāng)村社會分權(quán)，主動推動鄉(xiāng)村民主進(jìn)程的改革過程。[4]

擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，實(shí)行村民自治，是推進(jìn)農(nóng)村民主政治建設(shè)的重要舉措，具有十分重大的進(jìn)步意義。但隨著村民自治的不斷深化，制度本身的一些問題和矛盾逐漸顯現(xiàn)，同時也帶來了一些負(fù)面效應(yīng)，如90年代后期，“三農(nóng)問題”日益嚴(yán)重；城鄉(xiāng)一體化的今天，村官職務(wù)犯罪問題不斷凸顯。于是，學(xué)者們開始對村民自治發(fā)展的困境進(jìn)行反思。徐勇教授指出，我國農(nóng)村社會的社會組織化程度低，體現(xiàn)現(xiàn)代民主理念的村民自治所需要的現(xiàn)代社會發(fā)育嚴(yán)重不足。分散的村民難以組織起來以集體行動參與公共事務(wù)，影響公共權(quán)力，滿足個人的社會需求，由此使村民自治流于一種不得不走的儀式。[5]

三、村官職務(wù)犯罪原因分析

“小村官、大腐敗”可以說是我國社會轉(zhuǎn)型期，在村民自治領(lǐng)域出現(xiàn)的獨(dú)特現(xiàn)象，村官職務(wù)犯罪問題的出現(xiàn)，有其深刻的歷史背景和社會原因。具體來講：

（1）村民自治制度失范是村官職務(wù)犯罪高發(fā)的制度性因素。從本質(zhì)上看，村官職務(wù)犯罪高發(fā)實(shí)際上反映出鄉(xiāng)村社會對現(xiàn)代治理模式的訴求與相對滯后的村民自治制度之間的矛盾。隨著城市化進(jìn)程的不斷深入，農(nóng)村原生態(tài)的社會形式受到?jīng)_擊，原本的自治制度顯得相對滯后，如村委會選舉中賄選現(xiàn)象時有發(fā)生，難以滿足村民自我管理、參政議政的需要；在權(quán)力的監(jiān)督上，上級監(jiān)督流于形式、內(nèi)部監(jiān)督存在真空、群眾監(jiān)督軟弱無力，難以實(shí)現(xiàn)對自治權(quán)力的有效制約等等。

（2）鄉(xiāng)土文化的慣性作用和講究宗族、人情的風(fēng)俗傳統(tǒng)是村官職務(wù)犯罪高發(fā)的文化性因素。農(nóng)村作為中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的基礎(chǔ)，即使新農(nóng)村建設(shè)取得了很大進(jìn)展，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土性仍根植于每一位出身農(nóng)民的村干部身上。在這種文化心理背景下，他們在行使自治權(quán)力時，不可避免的受到這些因素的影響，存在權(quán)錢交易的可能。當(dāng)村干部對物質(zhì)享受越加向往和人情大于制度時，將權(quán)力用于各種交易的可能就越大。[6]

（3）村官自身素質(zhì)不高，法律意識淡薄是村官職務(wù)犯罪高發(fā)的主觀性因素。不少村官小農(nóng)意識、家長作風(fēng)嚴(yán)重，法律意識淡薄。雖然我們的普法工作進(jìn)行了很多年，我國的法治建設(shè)也取得了舉世矚目的成就，但是在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，很多樸實(shí)的農(nóng)民，包括村干部的民主法律意識都非常淡薄。在審判實(shí)踐中，筆者發(fā)現(xiàn)，很多村官并不知道自己“借用”公款，年節(jié)私分公款的行為會觸犯法律，更是缺乏對法律的敬畏之心。

（4）“空心村”現(xiàn)象嚴(yán)重是村官職務(wù)犯罪高發(fā)的客觀性因素。隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，許多農(nóng)民外出務(wù)工甚至在城鎮(zhèn)購房，留守人口少，并且多以老人小孩為主。以武漢市新洲區(qū)李集街某某村為例，該村共有村民198戶，外出務(wù)工以及搬離出村的有143戶，占比72.2%。這一方面使得村官權(quán)力未得到充分有效行使，另一方面，也缺乏對村官權(quán)力的有效監(jiān)督。并且，還導(dǎo)致基層黨員隊(duì)伍老化，在村委會選舉時可供選擇的人選少，選出的村干部往往素質(zhì)不高。

四、合理化建議

為了有效預(yù)防和減輕村官職務(wù)犯罪，實(shí)現(xiàn)村民自治的法治化，我們結(jié)合審判實(shí)際，特提出如下意見和建議：

（1）完善村民自治制度。針對村民自治制度在實(shí)踐中顯現(xiàn)的問題，可以從制度設(shè)計(jì)的層面將其不斷完善。在村干部的選任機(jī)制上，應(yīng)建立公平、公開、公正的村官選拔競爭機(jī)制，杜絕賄選現(xiàn)象的發(fā)生。也可以結(jié)合選聘優(yōu)秀高校畢業(yè)生到村任職計(jì)劃，選派大學(xué)生村官到村任職，幫助規(guī)范權(quán)力的行使。在村級財(cái)務(wù)管理制度上，建立對村“三資”的“三化”管理機(jī)制，實(shí)行村財(cái)務(wù)和資產(chǎn)的集約化管理。此外，還可以建立村官重大利益回避機(jī)制，涉及村官自身重大利益的事項(xiàng)，本人應(yīng)予以回避，盡量避免人情、關(guān)系的影響。

（2）建立新型的鎮(zhèn)村關(guān)系。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村的控制和干預(yù)，有深層次的體制、經(jīng)濟(jì)、社會原因，短期內(nèi)很難改變，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以用法律手段取代行政手段，實(shí)現(xiàn)對村民自治的領(lǐng)導(dǎo)。法律在賦予村干部自治權(quán)力的同時，也需要設(shè)定權(quán)力行使的邊界。一方面，村干部行使自治權(quán)力時要嚴(yán)格遵守《村民委員會組織法》及相關(guān)法律的規(guī)定，另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)以法律手段加強(qiáng)對村干部的監(jiān)督。法律理應(yīng)在村民自治制度的發(fā)展過程中扮演更為重要的角色。

（3）加強(qiáng)對村官的教育培訓(xùn)。通過經(jīng)常性的培訓(xùn)，從根本上提高村官的素質(zhì)。比如以黨的群眾路線教育實(shí)踐活動為契機(jī)，以黨校、各種培訓(xùn)班為平臺，對村支部書記和主任開展全面的普法教育活動和職務(wù)犯罪預(yù)防警示活動，切實(shí)提高村官的思想道德水平和法制觀念。

（4）延伸法院審判職能，積極參與社會管理綜合治理。充分發(fā)揮法院在解決村官職務(wù)犯罪方面的重要作用，對典型案件進(jìn)行公開曝光，釋法說理，尤其是加強(qiáng)對征地拆遷、農(nóng)村“三資”使用、涉農(nóng)資金管理、農(nóng)村工程建設(shè)等幾大典型腐敗案件的教育；此外，配合政府及相關(guān)部門加強(qiáng)對專項(xiàng)資金的使用、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、土地征用占用的監(jiān)督，協(xié)助相關(guān)部門建立完善的監(jiān)督制約機(jī)制，形成法治反腐、制度反腐的長效機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

[1]數(shù)據(jù)引自解放日報(bào)網(wǎng)：http：//newspaper.jfdaily.com/jfrb/html/2013-03/14/content_989152.htm，訪問時間：2015年11月15日.

[2]孫謙，尹伊君.《國家工作人員職務(wù)犯罪論》.載《法學(xué)研究》，1998年第4期，第57頁.

[3]參見周挺著.《鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村基層黨組織建設(shè)》.北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社.

[4]周挺著.《鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村基層黨組織建設(shè)》.北京：知識產(chǎn)權(quán)出版.

[5]參見徐勇.《村民自治的成長：行政放權(quán)與社會發(fā)育》.載《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版）》，第44卷第2期，第1—6頁.