絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶下新疆一元化物流管理體制構(gòu)建

阿布都偉力·買合普拉

中圖分類號：F252 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

內(nèi)容摘要：本文依托“一帶一路”戰(zhàn)略背景和新疆區(qū)域物流發(fā)展環(huán)境，系統(tǒng)探討了一元化物流管理體制的構(gòu)建問題。文章分析了新疆物流管理體制的發(fā)展現(xiàn)狀，并討論了構(gòu)建一元化物流管理體制的必要性。最后，基于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)背景提出了新疆物流管理體制改革的對策建議。

關(guān)鍵詞：新疆 物流 管理體制

由于經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行特點(diǎn)，物流產(chǎn)業(yè)長期處于自發(fā)運(yùn)行的發(fā)展階段，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃和宏觀調(diào)控能力相對薄弱。至今，物流產(chǎn)業(yè)沒有一個專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)管理。一方面，物流產(chǎn)業(yè)本身相對復(fù)雜，涉及到國民經(jīng)濟(jì)的一產(chǎn)、二產(chǎn)、三產(chǎn)等所有部門，另一方面各產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的管理部門各有差異，經(jīng)濟(jì)管理的主要部門都有一定的職能涉及到物流產(chǎn)業(yè)管理。對于新疆而言，要全面保障絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略，就必須有效地對區(qū)域物流系統(tǒng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，按照一定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和建設(shè)目標(biāo)，對區(qū)域物流環(huán)境進(jìn)行系統(tǒng)改造，以長遠(yuǎn)保障“一帶一路”戰(zhàn)略的有效實(shí)施。《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》明確提出新疆建設(shè)“一帶一路”核心區(qū)。與國內(nèi)其它省區(qū)市比較而言，新疆更具有率先改革物流管理體制，先行先試核心區(qū)建設(shè)模式的迫切要求。

新疆物流管理體制現(xiàn)狀

（一）物流管理職能分布于若干個條塊職能部門

從宏觀調(diào)控部門的職能來看，新疆物流管理權(quán)限被分別劃分成發(fā)展和改革、商務(wù)、交通運(yùn)輸、經(jīng)濟(jì)和信息化、郵政、供銷、商檢等若干個不同的部門，形成了條塊分割、多頭管理的體制。其中發(fā)展改革部門相關(guān)職能體現(xiàn)在物流規(guī)劃的統(tǒng)籌、物流園區(qū)的規(guī)劃、物流宏觀政策的發(fā)布等層面；商務(wù)部門的相關(guān)職能體現(xiàn)在城鄉(xiāng)商貿(mào)流通領(lǐng)域的管理、各類批零貿(mào)易市場體系和城市配送體系的建設(shè)、進(jìn)出口貿(mào)易與國際貨運(yùn)代理管理等層面；交通運(yùn)輸部門的職能體現(xiàn)在微觀物流經(jīng)營主體（貨運(yùn)企業(yè)）的管理、物流裝備（車輛）的管理、貨運(yùn)場站的管理、跨區(qū)物流通道的建設(shè)等層面；經(jīng)濟(jì)信息化部門的相關(guān)職能體現(xiàn)在規(guī)模以上物流企業(yè)的引導(dǎo)管理、成長性物流企業(yè)的培育、物流產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行監(jiān)測、物流行業(yè)協(xié)會的管理等層面；郵政部門的相關(guān)職能體現(xiàn)在郵政網(wǎng)點(diǎn)的管理、快遞行業(yè)的許可管理和監(jiān)督等層面；供銷部門的相關(guān)職能體現(xiàn)在對重要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)副產(chǎn)品物流進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、管理等層面；商檢部門的相關(guān)職能體現(xiàn)在各類口岸進(jìn)出口商品和物資的檢驗(yàn)管理等環(huán)節(jié)。

從國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中重要行業(yè)板塊和物流運(yùn)輸方式的特征來看，物流管理又被分割到公路、鐵路、民航、管道（能源）等部門。陸路和航空部門各自從不同渠道管理著全社會物流活動，而石油、天然氣等管道物流則屬中央企業(yè)的管理系統(tǒng)。

從社會動員體制來看，物流管理又劃分到應(yīng)急保障、環(huán)?；厥盏炔块T。其中應(yīng)急物流涉及自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會安全事件、公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件，由各級人民政府應(yīng)急辦來管理；城鄉(xiāng)廢品回收、生活垃圾以及生產(chǎn)部門固體廢物處理等由城鄉(xiāng)建設(shè)部門、環(huán)境衛(wèi)生管理部門和環(huán)境保護(hù)等部門分口徑實(shí)施管理。

此外，物流行業(yè)的運(yùn)行管理還涉及到行業(yè)統(tǒng)計(jì)、行業(yè)協(xié)會（中介組織）等部門?；谛陆膮^(qū)域發(fā)展現(xiàn)實(shí)，物流管理還存在地方與兵團(tuán)分系統(tǒng)管理等特征。

（二）物流產(chǎn)業(yè)處于多頭管理、分散指導(dǎo)狀態(tài)

新疆的整體物流管理大約涉及到近20余個部門和系統(tǒng)。這些部門和系統(tǒng)都承擔(dān)了一部分物流管理職能，但是各部門和系統(tǒng)之間缺乏直接的橫向聯(lián)系，沒有一個部門或機(jī)構(gòu)能夠統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全疆的物流發(fā)展。同時，與物流管理相關(guān)的部門之間，管理職責(zé)不清、條塊交叉、權(quán)責(zé)不一致。由于現(xiàn)有管理部門都具有同等行政級別，而且也具有長期形成的條塊運(yùn)行機(jī)制，因此對于跨部門、跨系統(tǒng)的物流產(chǎn)業(yè)都缺乏有效的銜接和協(xié)調(diào)義務(wù)，也缺乏內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制中的明確規(guī)定。部門之間的不協(xié)調(diào)導(dǎo)致一系列現(xiàn)實(shí)問題的出現(xiàn)。如，規(guī)劃的沖突問題、部門視角的重復(fù)建設(shè)問題、產(chǎn)業(yè)要素（產(chǎn)業(yè)基地硬件設(shè)施、物流配送工具、裝卸搬運(yùn)設(shè)施、物流作業(yè)流程、物流業(yè)務(wù)票據(jù)、物流信息化平臺等）不可兼容問題、相互扯皮推諉問題等。這種局面，一方面是物流產(chǎn)業(yè)本身的復(fù)雜性造成的，另一方面是過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制造成的。物流產(chǎn)業(yè)整體上處于多頭管理、政出多門、分散指導(dǎo)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

多重物流管理體制造成的問題與制約因素

（一）難以實(shí)現(xiàn)區(qū)域物流統(tǒng)籌規(guī)劃

由于物流要素的部門化、區(qū)域化特征十分明顯，因而難以協(xié)調(diào)部門之間和地方之間物流基礎(chǔ)設(shè)施和物流園區(qū)的投資建設(shè)問題。這種情況下，不僅不能避免地方之間物流設(shè)施投資和規(guī)劃的重復(fù)建設(shè)問題，而且無法實(shí)現(xiàn)物流設(shè)施資源的統(tǒng)一配置和協(xié)調(diào)管理。由于體制原因，物流園區(qū)、貨運(yùn)站（場）等規(guī)劃、建設(shè)和管理等由不同的政府機(jī)構(gòu)實(shí)施，無法發(fā)揮物流的綜合效益。鐵路、公路、航空等運(yùn)輸方式之間由于管理體制等因素，設(shè)施建設(shè)上缺少統(tǒng)一規(guī)劃，造成物流資源的極度分散和浪費(fèi)，難以組織有效的多式聯(lián)運(yùn)。新疆各地州、縣市編制的一系列城市發(fā)展規(guī)化和產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃，未能夠充分體現(xiàn)物流業(yè)的綜合發(fā)展要求。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)相對分散和落后

對物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展有重要影響的各種綜合性貨運(yùn)樞紐、物流基地、物流中心建設(shè)發(fā)展緩慢，物流設(shè)施總量遠(yuǎn)不能滿足二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。長期以來，鐵路出疆物資的運(yùn)量始終大于進(jìn)疆物資的運(yùn)量，導(dǎo)致鐵路運(yùn)輸出疆車輛供給嚴(yán)重不足，難以滿足市場需求。大部分物流貨運(yùn)站場機(jī)械化、自動化水平不高，基本采用人工搬運(yùn)裝卸的作業(yè)方式。物流營運(yùn)性運(yùn)輸工具主要集中在個體運(yùn)輸戶中，組織化程度低，基本還處于零散、量小狀態(tài)。物流技術(shù)裝備應(yīng)用能力和物流信息化水平落后于國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)。物流統(tǒng)計(jì)核算和標(biāo)準(zhǔn)化工作還沒有形成制度化，尚未構(gòu)建輻射面廣闊的公共物流信息平臺。

（三）物流市場無序發(fā)展且粗放經(jīng)營突出

條塊分割的物流體系使對內(nèi)和對外物流分離，嚴(yán)重制約著物流產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化和社會化進(jìn)程。從地域看，我區(qū)物流產(chǎn)業(yè)集中在天山北坡經(jīng)濟(jì)帶和南疆的喀什、和田等地區(qū)，部分的地州，尤其是一些偏遠(yuǎn)縣（市）物流發(fā)展相對滯后。從規(guī)?？?，物流行業(yè)主要以個體經(jīng)營為主，行業(yè)“小、散、差”的特征突出。同時，地方之間、區(qū)域之間對物流產(chǎn)業(yè)市場主體的管理方面存在諸多市場分割和地方性管理政策，時常出現(xiàn)地方上基于自身利益設(shè)卡收費(fèi)或者對物流企業(yè)亂罰款等現(xiàn)象。工業(yè)、商業(yè)、交通等各自為政，都上物流項(xiàng)目、搶物流市場，造成盲目競爭，使物流應(yīng)具有的整體功能大大削弱，影響了社會物流成本的降低。

絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略背景下新疆物流管理體制改革必要性

（一）絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略需要新疆構(gòu)建統(tǒng)一、開放的物流市場體系

現(xiàn)代物流的發(fā)展以及絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，要求打破傳統(tǒng)的行業(yè)與區(qū)域限制，建立一個統(tǒng)一、開放、競爭、有序的大市場。對此，新疆需要加快物流產(chǎn)業(yè)體系的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化改造進(jìn)程，全面實(shí)現(xiàn)與西部地區(qū)市場、全國市場和周邊國家市場的有效對接，構(gòu)建暢通無阻的產(chǎn)業(yè)運(yùn)行系統(tǒng)。不斷完善物流市場的法律制度，在物流市場準(zhǔn)入、監(jiān)管和退出等管理方面要做到全國通用、國際接軌。與周邊國家在鐵路軌距、車輛軸重、排放標(biāo)準(zhǔn)、荷載、公路標(biāo)識等方面實(shí)現(xiàn)國際標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范統(tǒng)一，在口岸合作、通關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、物流信息共享等方面逐步消除一些機(jī)制性障礙。

（二）國內(nèi)聯(lián)動發(fā)展和國際通道建設(shè)需要專門機(jī)構(gòu)推動工作

目前國內(nèi)西部地區(qū)的各省區(qū)市都圍繞“一帶一路”戰(zhàn)略制定了一些區(qū)域發(fā)展方案，其中商貿(mào)物流業(yè)的發(fā)展是一個重要行動主題。對于新疆而言，與西部省區(qū)市之間，既是物流業(yè)聯(lián)動發(fā)展的合作關(guān)系，又是物流業(yè)錯位發(fā)展的競爭關(guān)系。對此，作為“一帶一路”核心區(qū)，新疆要發(fā)揮主動引領(lǐng)作用，有效協(xié)調(diào)西部各省區(qū)市之間的產(chǎn)業(yè)定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)系。對此，需要構(gòu)建一個專門的機(jī)構(gòu)全面謀劃和對接地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展工作。此外，絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線國家和地區(qū)之間國際物流通道建設(shè)問題和國際物流事務(wù)的協(xié)調(diào)問題，更需要有一個穩(wěn)定的體制機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)化運(yùn)作。新疆應(yīng)積極向國家爭取絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶物流管理部門在新疆設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)，與新疆相應(yīng)機(jī)構(gòu)共同謀劃國際物流經(jīng)濟(jì)走廊的暢通建設(shè)問題。

新疆構(gòu)建一元化物流管理體制的對策

（一）全面明確物流行業(yè)管理部門

面對絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)要求，要深化管理體制改革，按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，盡快建立新疆一元化的物流管理體制，積極探索建立符合新疆發(fā)展實(shí)際和絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展要求的物流業(yè)管理體制。為了加強(qiáng)對絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)商貿(mào)物流中心建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，建議在自治區(qū)推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)立核心區(qū)商貿(mào)物流中心建設(shè)專項(xiàng)推進(jìn)機(jī)構(gòu)，建立由自治區(qū)發(fā)改委、商務(wù)廳、經(jīng)信委、交通廳、建設(shè)廳、郵政局、民航局、烏魯木齊鐵路局、烏魯木齊海關(guān)、新疆檢驗(yàn)檢疫局、應(yīng)急管理辦公室等部門和單位共同參與組成的“新疆物流業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”和聯(lián)席會議工作機(jī)制，形成一個有效的領(lǐng)導(dǎo)核心，統(tǒng)一運(yùn)籌、規(guī)劃、協(xié)調(diào)和指揮新疆區(qū)域物流系統(tǒng)的建設(shè)與運(yùn)行。各地州市也要建立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對地方現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展有關(guān)問題的協(xié)調(diào)和管理。

（二）明確定位物流行業(yè)管理部門的基本職能

按照權(quán)責(zé)一致的原則和相同或相近的職能由一個部門承擔(dān)的要求，理順部門之間的關(guān)系。明確自治區(qū)相關(guān)部門和各地州政府相關(guān)部門的相關(guān)職權(quán)和責(zé)任，解決物流發(fā)展中執(zhí)行難的問題，加強(qiáng)各部門之間以及與周邊地區(qū)的協(xié)作，定期舉行各部門聯(lián)席會議，實(shí)現(xiàn)各個管理工作環(huán)節(jié)的有效銜接。組成新疆物流發(fā)展專家委員會，并實(shí)行專家咨詢制度，提高區(qū)域物流的科學(xué)管理水平。制定重大項(xiàng)目、重大工程、重大政策的時間表和路線圖，確保產(chǎn)業(yè)規(guī)劃實(shí)施組織到位、責(zé)任到位、投入到位、措施到位。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合新疆實(shí)際，牽頭研究制定促進(jìn)新疆物流業(yè)發(fā)展的有關(guān)政策，包括對中小型物流企業(yè)融資、物流用地、稅收優(yōu)惠、物流信息化建設(shè)、物流招商等方面進(jìn)行研究并制定出臺政策。加強(qiáng)對有關(guān)部門和地方的協(xié)調(diào)，在物流企業(yè)的工商登記、辦理證照、統(tǒng)一納稅、交通管理、查驗(yàn)通關(guān)等方面提供便利，為現(xiàn)代物流發(fā)展創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境。

（三）加強(qiáng)物流產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控工作

調(diào)控物流經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，規(guī)范物流市場，監(jiān)督行政執(zhí)法。對重大戰(zhàn)略性物流工程項(xiàng)目實(shí)施專項(xiàng)管理和跟蹤監(jiān)督，推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)商貿(mào)物流中心建設(shè)。全面構(gòu)建和培育國際性、區(qū)域性物流節(jié)點(diǎn)城市和物流園區(qū)。加快推進(jìn)重點(diǎn)物流區(qū)域和聯(lián)通國際國內(nèi)的物流通道建設(shè)，積極優(yōu)化升級口岸物流業(yè)發(fā)展水平，重點(diǎn)打造面向中亞、南亞、西亞的戰(zhàn)略物流樞紐。加強(qiáng)能源與戰(zhàn)略物資生產(chǎn)基地的集疏運(yùn)通道以及配套物流服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提升新疆作為國家能源與戰(zhàn)略物資物流通道的節(jié)點(diǎn)服務(wù)功能。打造南北疆間、城鄉(xiāng)間暢通的物流通道和配送體系。以“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)為契機(jī)，建立完善與周邊國家多層次的物流發(fā)展協(xié)調(diào)合作機(jī)制，努力推動與周邊國家在通道建設(shè)、物流組織、信息化建設(shè)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及運(yùn)營規(guī)則等方面實(shí)現(xiàn)無縫銜接。