河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及其對策思考

楊翠芬

摘 要 推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是解決“三農(nóng)”問題的有效途徑，當前河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度加快，流轉(zhuǎn)規(guī)模逐步擴大，流轉(zhuǎn)形式更加靈活，但在流轉(zhuǎn)過程中也存在法律制度不完善、操作不規(guī)范、改變用途等問題?；诖耍岢鱿鄳ㄗh，包括完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理制度，依法規(guī)范土地流轉(zhuǎn)工作；依法管制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)用途；完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保障體系，解除農(nóng)民后顧之憂。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；對策；河北省

中圖分類號：F301.21 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.03.036

習近平曾在中央全面深化改革領導小組會議上指出“我們要在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局?！敝醒胍寻l(fā)布《關(guān)于引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，這是新的歷史時期，中央對農(nóng)村土地制度改革的重大突破，農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的實施，是對我國農(nóng)村現(xiàn)存生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的一次重大調(diào)整，使眾多農(nóng)民不再受土地束縛，生產(chǎn)力得到極大解放，為全面建成小康社會提供持續(xù)不斷的強大動力。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在實踐中已存在多年，當前河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度加快，流轉(zhuǎn)規(guī)模逐步擴大，流轉(zhuǎn)形式更加靈活，但在流轉(zhuǎn)過程中也存在種種問題，本文擬通過分析問題找出解決途徑，采取相應措施予以改進。

1 河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作中存在的問題

1.1 相關(guān)法律制度不完善

早在20世紀80年代，我國就有關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律規(guī)定。1986年頒布的《民法通則》第80條規(guī)定：“公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營權(quán)，受法律保護。承包雙方的權(quán)利和義務，依照法律由承包合同規(guī)定?！彪S著國家政策的引導以及大量農(nóng)民外出打工，土地流轉(zhuǎn)的實踐日漸增多，要求規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的法律制度的呼聲越來越高，2007年頒布的《物權(quán)法》第128條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)通過轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，未經(jīng)依法批準，不得將承包地用于非農(nóng)建設?！笨梢?，關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律制度早已有之，但并沒有形成層級配套、制度完善的法律體系。以河北省為例，河北省只有2013年制定并實施的《河北省農(nóng)村土地承包條例》是地方性法規(guī)，其他只是政策性文件。2014年年初，中共中央、國務院印發(fā)了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，其中第四部分對“深化農(nóng)村土地制度改革”作了集中闡述，繼而又公布實施《關(guān)于引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，河北省為貫徹落實中央精神，制定了全面的實施意見，但并沒有形成具有法律效力的法規(guī)規(guī)章，在具體操作方面很多。這些規(guī)定原則性較強、內(nèi)容過于籠統(tǒng)、缺乏具體指引，尤其是地方性法規(guī)規(guī)章不健全，如何流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)應遵循怎樣的程序、違法流轉(zhuǎn)的法律后果都不確定，導致一些地方在土地流轉(zhuǎn)過程中存在較大的盲目性和隨意性，致使土地流轉(zhuǎn)過程中權(quán)屬糾紛、補償糾紛時有發(fā)生。這些問題說明土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律規(guī)定滯后，急需完善相關(guān)法律制度。

1.2 土地流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范

早期的土地流轉(zhuǎn)往往發(fā)生在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間，農(nóng)戶法律意識不強，法律知識不足，所以基本沒有書面協(xié)議或合同。以河北省為例，現(xiàn)階段發(fā)生的土地流轉(zhuǎn)中，有相當一部分流轉(zhuǎn)只是雙方口頭協(xié)商，沒有任何書面文字記錄，調(diào)查發(fā)現(xiàn)這種不簽訂流轉(zhuǎn)合同的情況占土地流轉(zhuǎn)總量的近40%。由于沒有書面合同的嚴格約束，一旦其他因素干擾、情況出現(xiàn)變動，當事農(nóng)戶違約、毀約情況時有發(fā)生。常見的例子就是當有人愿意用更高價格承包農(nóng)戶已經(jīng)流轉(zhuǎn)出去的土地時，受眼前利益誘惑，有的農(nóng)民就會動搖誠信守約的原則，不顧原來的協(xié)商內(nèi)容，把流轉(zhuǎn)出去的土地強行收回，繼而承包給出價更高者。由于沒有書面合同，當事人隨意違約、毀約，是這方面的土地糾紛時有發(fā)生的重要原因。

此外，有些雖然簽訂了書面合同，由于沒有專業(yè)人士指導，合同內(nèi)容往往過于簡單，條款表述不夠規(guī)范，合同的關(guān)鍵內(nèi)容，如土地流轉(zhuǎn)當事雙方的權(quán)利、義務規(guī)定太籠統(tǒng)，一旦發(fā)生糾紛往往出現(xiàn)多種理解，還有的合同沒有違約責任條款或違約責任不明確，且大部分農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同并沒有在職能部門鑒證、備案，缺乏對土地流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范、引導和監(jiān)督，上述因素導致即使簽訂了土地流轉(zhuǎn)合同，糾紛隱患依然存在，雙方的權(quán)益保障仍有風險。

1.3 流轉(zhuǎn)土地用途被改變

我國土地管理制度的核心就是管制土地用途。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實狀況令人擔憂，最典型的就是流轉(zhuǎn)土地被改變農(nóng)業(yè)用途，脫離農(nóng)業(yè)、脫離糧食生產(chǎn)，與保護耕地的基本國策相悖。由于市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)業(yè)領域也吸引了大量社會工商資本和農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的關(guān)注和投資，使農(nóng)業(yè)領域的商業(yè)氣息越來越濃。尤其近年受土地有限、房價上漲等因素影響，一些社會資金把眼光投向農(nóng)村土地，鉆法律空子，通過流轉(zhuǎn)土地的合法手段囤積大量土地資源，違規(guī)建設住房或居民小區(qū)，達到牟取非法利益的目的。這種建設對土地的占用幾乎是永久性的，不僅背離農(nóng)業(yè)目的，也嚴重侵害農(nóng)民利益，導致雙方產(chǎn)生不可消除的矛盾；另一種變相改變土地用途的情況，就是一些種植大戶逐漸過渡，改變最初許諾農(nóng)戶的土地用途最終變?yōu)榉寝r(nóng)用途，改頭換面地把流轉(zhuǎn)土地改為商業(yè)經(jīng)營，例如：由種植糧食作物改為種植經(jīng)濟作物，甚至出現(xiàn)建設觀光園、生態(tài)園、度假村、高爾夫球場等，這種改變對土壤層產(chǎn)生一定的破壞，給農(nóng)戶收回土地后的耕種帶來很多困難。由此也引發(fā)很多矛盾和糾紛。

2 完善土地流轉(zhuǎn)工作的對策及建議

2014年中央發(fā)布的《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》對如何穩(wěn)妥高效地推動農(nóng)村土地順利流轉(zhuǎn)工作做出了總括部署，該意見指明了做好土地流轉(zhuǎn)工作方向。

2.1 完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理制度，依法規(guī)范土地流轉(zhuǎn)工作

土地流轉(zhuǎn)工作必須依法進行，才能保障各方利益，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理制度是推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的必然要求和前提條件。目前，河北省正在進行土地確權(quán)登記工作，登記過程中遇到很多現(xiàn)實問題，由于承包地幾十年不變的政策，有的人已不是農(nóng)民，但仍擁有承包地；有的農(nóng)民卻沒有承包地，這就導致確權(quán)登記面臨不容回避的問題，即誰是土地承包經(jīng)營權(quán)的主體。必須肯定的是，農(nóng)民是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的主體，是流轉(zhuǎn)土地的當事方，因此農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)首先要明確農(nóng)民的土地權(quán)利主體地位，土地流轉(zhuǎn)必須尊重農(nóng)民的意愿，任何人不能非法干預，更不能動用行政強制手段。其次，要保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟收益，讓農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地后擁有更高的收益，提高其流轉(zhuǎn)的積極性。再次，要從程序上做好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，每一個環(huán)節(jié)都要認真審查、嚴格把關(guān)，確保農(nóng)民利益不被侵犯，賦予農(nóng)民更大的土地權(quán)主體地位。每一塊承包地都要發(fā)放證書、系統(tǒng)登記、留存檔案，在主管部門備案，逐步實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化。最后，要引導農(nóng)民規(guī)范流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)民切身利益，所以一定要引導農(nóng)民訂立書面流轉(zhuǎn)協(xié)議，流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)價格、流轉(zhuǎn)期限、違約責任等都需做出明確約定，推行土地流轉(zhuǎn)規(guī)范文本。任何人不得代替農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)，尤其注意，未征得農(nóng)戶書面同意的情況下，農(nóng)村基層組織無權(quán)以任何方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等基層組織更不能以行政命令的手段進行土地流轉(zhuǎn)。

2.2 依法管制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)用途

流轉(zhuǎn)土地非農(nóng)用途現(xiàn)象在很多地方存在，對河北省糧食安全保障造成隱患，因此必須依法管制流轉(zhuǎn)土地用途，防止非農(nóng)化。首先，創(chuàng)新耕地保護機制。保護耕地是各級政府的責任，在目前種糧收益不高的情況下，各級政府為了保護農(nóng)民種糧的積極性，理應給種糧農(nóng)民給予經(jīng)濟補償。其次，根據(jù)實際情況，適度放寬農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)用途管制。對“農(nóng)業(yè)用途”不能機械理解，筆者認為，只要不損害土地耕種條件，符合基本農(nóng)田保護要求，果樹、經(jīng)濟作物、苗木、大棚等農(nóng)作物種植均屬于農(nóng)業(yè)用途，利用農(nóng)用地進行畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖也應視為農(nóng)業(yè)用途，不應過多干預。再次，嚴厲打擊改變農(nóng)業(yè)用途，將農(nóng)用地變?yōu)楣I(yè)用地、商業(yè)用地的行為。法律規(guī)定土地流轉(zhuǎn)不能改變集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途，如果在流轉(zhuǎn)后的農(nóng)用地上建房建廠、搞旅游開發(fā)，對土地造成根本性破壞的，農(nóng)戶可以解除合同并要求恢復原狀、賠償損失，相關(guān)職能部門也要予以行政處罰以制止這些行為，構(gòu)成犯罪的要依法追究刑事責任。

2.3 完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保障體系，解除農(nóng)民后顧之憂

首先，完善農(nóng)村社會保障體系，促進農(nóng)民由土地保障轉(zhuǎn)向社會保障。要激發(fā)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性，解決農(nóng)民后顧之憂，最根本的是要建立并完善農(nóng)村社會保障體系。要加快推進農(nóng)村社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助及農(nóng)村合作醫(yī)療工作，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障等制度，使失地農(nóng)民的生活得到保障，讓承包土地的農(nóng)民放心流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民在承包權(quán)流轉(zhuǎn)出去的情況下，仍能享受土地帶來的福利，推進土地流轉(zhuǎn)健康可持續(xù)發(fā)展。其次，發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的服務體系。在農(nóng)業(yè)技術(shù)引進與推廣、農(nóng)村家畜家禽的疾病防疫、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全與監(jiān)控等領域建立專門機構(gòu)和人員，為農(nóng)民規(guī)模承包、規(guī)模經(jīng)營提供服務保障。再次，完善農(nóng)村金融服務體系，解決農(nóng)民的資金困難；及時收集和發(fā)布農(nóng)業(yè)信息，給農(nóng)民提供及時有效的信息服務；設立專業(yè)處理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的仲裁機構(gòu)，公平高效地幫助農(nóng)民解決矛盾和糾紛。

（責任編輯：劉昀）