論我國(guó)民族自治州的縣域治理

劉偉

摘 要： 由于特殊的體制安排，民族自治州的地方治理基本等同于縣域治理。我國(guó)的十個(gè)藏族自治州涵蓋了四省藏區(qū)的絕大部分區(qū)域，在政治地位上不同于西藏自治區(qū)，在地理環(huán)境、人口分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史沿革和宗教文化等方面，又與中、東部的民族地區(qū)有諸多不同，上述因素構(gòu)成了藏族自治州縣域治理的地理環(huán)境約束、宗教文化約束和體制約束，如要打破這些約束，就需要在行政區(qū)劃、權(quán)力結(jié)構(gòu)及政府職能方面做出有針對(duì)性的調(diào)整，才能促進(jìn)這些地區(qū)的真正繁榮。

關(guān)鍵詞： 藏族自治州； 民族區(qū)域自治； 縣域治理

中圖分類(lèi)號(hào)： D08 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.02.010

Abstract： Due to special institutional arrangements， local governance of the autonomous prefectures is basically equivalent to county governance. Chinas ten Tibetan autonomous prefectures cover most of the Tibetan regions of the four provinces. They are different from Tibet in political status on the one hand， and are different from non-Tibetan autonomous prefectures in environment， economic development and religious culture on the other. Reforms of administrative divisions， power structure and governmental functions are indispensable for the prosperity of these areas.

Key words： Tibetan autonomous prefectures； regional ethnic autonomy； county governance

我國(guó)有30個(gè)民族自治州，分別位于東部的吉林省、中部的湖北省、湖南省和西部的甘肅省、四川省、貴州省、新疆維吾爾自治區(qū)、青海省和云南省。根據(jù)我國(guó)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，自治州是一級(jí)民族自治地方，與設(shè)區(qū)、縣的地級(jí)市擁有同等的行政層級(jí)和管理層次。但是，和一般的“省—市—縣”層級(jí)結(jié)構(gòu)不同，自治州的縱向府際關(guān)系更為復(fù)雜，其上的省級(jí)行政區(qū)劃可能是普通的省，也可能是擁有自治權(quán)的自治區(qū)；其下的縣級(jí)行政區(qū)劃可能是普通的縣，也可能是擁有自治權(quán)的自治縣，其中既有非自治地方政府與自治地方政府的關(guān)系，也存在不同民族、不同層次自治權(quán)之間的上下統(tǒng)屬關(guān)系?！安煌淖灾蚊褡?、不同行政級(jí)別的自治區(qū)域交織在一起，形成了既相互隸屬，同時(shí)又彼此相對(duì)獨(dú)立的復(fù)雜行政網(wǎng)絡(luò)。”[1]28

具體到民族自治州而言，它還擁有一個(gè)不同的特點(diǎn)，即沒(méi)有自己的實(shí)體轄區(qū)，只有下轄的縣（市）擁有自己的屬地和轄區(qū)，而自治州多是州市同城、州縣同城。這樣一來(lái)，承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)具體政府職能的主體，實(shí)際上是自治州下屬的市、縣或民族縣。從這個(gè)意義上看，探討民族自治州的地方治理，實(shí)際上就是探討民族自治州的縣域治理。

為了更加有針對(duì)性地說(shuō)明民族自治州縣域治理的重要性，筆者選取了一類(lèi)特殊但又極具代表性的民族自治州，即位于四川、云南、青海和甘肅的10個(gè)藏族自治州，分別是位于四川省的甘孜藏族自治州和阿壩藏族羌族自治州，位于云南的迪慶藏族自治州，位于青海的海西蒙古族藏族自治州、海南藏族自治州、黃南藏族自治州、海北藏族自治州、果洛藏族自治州和玉樹(shù)藏族自治州，以及位于甘肅的甘南藏族自治州，這10個(gè)藏族自治州涵蓋了四省藏區(qū)的絕大部分，既不同于西藏自治區(qū)的特殊地位，又有著與中東部的民族自治州截然不同的特點(diǎn)，其特殊的地理環(huán)境、人口分布特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史沿革及宗教文化，都對(duì)這些地區(qū)的地方治理、尤其是縣域治理提出了特殊的要求。

一、藏族自治州縣域治理的約束條件

（一）地理環(huán)境約束

這里的地理環(huán)境約束主要指地理環(huán)境因素以及由此決定的人口、經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

從地理環(huán)境看，10個(gè)藏族自治州皆位于青藏高原，轄區(qū)面積廣闊，平均面積為10.68萬(wàn)平方公里；普遍海拔較高，平均海拔為3563米，其中海拔最高的玉樹(shù)藏族自治州和果洛藏族自治州平均海拔在4200米以上。高寒缺氧使得這些地區(qū)的氣候條件普遍惡劣，大部分地區(qū)無(wú)四季之分，降水稀少，氣壓低，含氧量只有海平面的40%-60%，而日照長(zhǎng)波紫外線(xiàn)則比海平面高10倍，大雪、早霜、低溫、干旱、冰雹等自然災(zāi)害頻繁。

從人口分布看，由于生存環(huán)境惡劣，加之各種高原疾病的流行，使得這些自治州普遍人口稀少，106萬(wàn)平方公里的土地上生活的人口只有510萬(wàn)，平均人口密度僅為4.77人/平方公里。其中面積最大的海西蒙古族藏族自治州轄區(qū)面積32.58萬(wàn)平方公里，人口只有48.93萬(wàn)人；玉樹(shù)藏族自治州擁有土地面積26.74萬(wàn)平方公里，人口僅有39.48萬(wàn)人，且縣與縣、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間距離遙遠(yuǎn)，交通十分不便。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，惡劣的生存環(huán)境加之勞動(dòng)力匱乏，使得這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)普遍比較落后。2015年平均國(guó)民生產(chǎn)總值為127.24億元，人均GDP僅為24922元，僅為當(dāng)年全國(guó)人均GDP的不到1/2，與東部地區(qū)的差距更是十分懸殊。由于地處高原，這些地區(qū)普遍缺少可耕種的土地，很多縣都是純牧業(yè)縣或者只擁有少量農(nóng)業(yè)，大部分地區(qū)以家庭分散經(jīng)營(yíng)的畜牧業(yè)為經(jīng)濟(jì)支柱，力量薄弱、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力差。同時(shí)由于地處高寒、交通不便等原因，無(wú)法吸引外來(lái)投資，因此普遍缺乏發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)的潛力，原有的工業(yè)類(lèi)型多為資源依賴(lài)型的資源型工業(yè)和民族、宗教特色的輕工業(yè)，現(xiàn)代特色旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)也尚出于初步開(kāi)發(fā)的階段，能否有效帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，仍處于探討的過(guò)程中。

此外，這些藏族自治州皆分布在西藏自治區(qū)周邊，加之特殊的資源、水文地理?xiàng)l件，因此戰(zhàn)略位置十分重要，如海西蒙古族藏族自治州的唐古拉山口是出入西藏的重要關(guān)隘，甘南藏族自治州位于青藏高原東北邊緣和黃土高原西部過(guò)度地帶，是漢藏文化的交匯區(qū)，玉樹(shù)藏族自治州則是長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江三大河流的發(fā)源地，生態(tài)位置十分重要。因此，這些地區(qū)的維穩(wěn)形式也十分嚴(yán)峻，所謂“穩(wěn)藏必先安青，治藏必先安康”之說(shuō)，皆與這些地區(qū)有著密不可分的聯(lián)系。

極端的地理環(huán)境、獨(dú)特的戰(zhàn)略位置，在這些地區(qū)的公共治理中始終是繞不過(guò)的議題，穩(wěn)定與發(fā)展之間的矛盾張力也表現(xiàn)得尤為突出。地方政府需要履行哪些職能，如何履行職能，始終都要受到上述環(huán)境因素的制約。環(huán)境惡劣造成基層政府人才流失嚴(yán)重，醫(yī)療、教育等基礎(chǔ)性公共服務(wù)尤為匱乏，資源戰(zhàn)略位置重要使得地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)面臨重重限制，地廣人稀造成政府行政半徑長(zhǎng)、行政成本高，為實(shí)現(xiàn)政府層級(jí)縱向控制而不可避免的文牘主義、形式主義，“上下對(duì)口、左右對(duì)齊”的部門(mén)劃分，在這些地區(qū)注定造成更多的效率損失。

（二）文化環(huán)境約束

文化環(huán)境約束主要指10個(gè)藏族自治州的宗教文化及歷史沿革。從宗教信仰來(lái)看，牧區(qū)藏民基本全民信仰藏傳佛教，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展和傳播，這些藏族自治州皆教派林立，僧侶眾多，藏傳佛教以多種方式深刻嵌入藏區(qū)的經(jīng)濟(jì)與文化生活當(dāng)中。從經(jīng)濟(jì)上看，寺院及僧侶團(tuán)體在長(zhǎng)期的政教合一的發(fā)展歷史中，與基層社會(huì)形成了一套穩(wěn)固的供奉、雇傭及交換關(guān)系，其積累的物質(zhì)財(cái)富也塑造著地方的階層劃分和等級(jí)秩序；從社會(huì)生活看，寺院及僧侶也在教育、醫(yī)療、司法等方面扮演著重要的角色，寺院不僅是宗教活動(dòng)場(chǎng)所和文化傳播中心，也是重要的教育機(jī)構(gòu)，即使在今天，藏族的知識(shí)精英仍然多為宗教人士，其穩(wěn)固的社會(huì)地位和收入來(lái)源更吸引了一代又一代的藏族青年進(jìn)入寺院成為僧尼，成為很多人生存和就業(yè)的渠道。

從藏區(qū)的歷史沿革看，藏族自治州現(xiàn)有的行政層級(jí)劃分及其相應(yīng)的管轄區(qū)域，均與歷史上的藏族部落有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，在很多地方，部落便是現(xiàn)今鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的雛形。如玉樹(shù)地區(qū)有40族，其“千百戶(hù)”制度一直沿襲到解放前；果洛藏族自治州在1946年之前仍由部落頭人管理，有大小部落200余個(gè)；四川甘孜原有四大土司，幾乎控制了整個(gè)地區(qū)。隨著我國(guó)封建王朝疆域的不斷拓展，這些地區(qū)與中央政府的關(guān)系也逐漸密切，尤其是清政府采取的“改土歸流”、“千百戶(hù)”、“部落會(huì)盟”等措施，改變了前代對(duì)邊疆地區(qū)的羈縻政策，將這部分藏區(qū)直接納入到了中央政府的直接管轄之下。而民國(guó)地區(qū)縣這一政府層級(jí)的設(shè)立，則徹底用府縣制度代替了原有的部族制度。1928年，南京國(guó)民政府頒布《縣組織法》，在此之后，青海、甘肅、四川等地藏區(qū)相繼設(shè)立玉樹(shù)、都蘭、同德、海晏、興海、祁連、夏河等縣，這些縣有一些直接從“千百戶(hù)”等藏族部落承襲而來(lái)，如玉樹(shù)州的囊謙縣，最早便是在囊謙、蘇莽等6族的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的。

府縣制度對(duì)原有的政教合一體制造成了的沖擊，主要體現(xiàn)在其削弱乃至廢除了部落和寺院的治民之權(quán)和司法權(quán)，但由于民國(guó)時(shí)期縣政改革的不徹底，以縣長(zhǎng)直選和縣參議會(huì)制度為核心的縣自治改革基本以失敗告終。同時(shí)，隨著國(guó)家政權(quán)建設(shè)日益提上議事日程，縣政府的社會(huì)動(dòng)員和監(jiān)控、國(guó)家財(cái)稅汲取能力的強(qiáng)化，逐漸成為此后縣政治理的重點(diǎn)。國(guó)家通過(guò)“政權(quán)的官僚化與合理化，向鄉(xiāng)村（基層）滲透，以為軍事和民政而擴(kuò)大財(cái)源，與此同時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)為反抗政權(quán)滲入和財(cái)政榨取而不斷斗爭(zhēng)，國(guó)家為了鞏固其權(quán)力與新的精英結(jié)為聯(lián)盟?！盵2]

縣政治理的這一早期特點(diǎn)，對(duì)于國(guó)家權(quán)力的鞏固和擴(kuò)張來(lái)說(shuō)是必不可少的，但隨著時(shí)間的推移，其弊端也逐步顯現(xiàn)。主要體現(xiàn)在兩點(diǎn)：一是公共性不足，尤其在經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)和基本公共服務(wù)方面，無(wú)所作為且與民爭(zhēng)利；二是公共性不足導(dǎo)致的合法性危機(jī)，其直接后果便是未能徹底觸及高原藏族社會(huì)原有的權(quán)力結(jié)構(gòu)，舊有的部落制度殘留未被正式制度所吸納，仍然深刻地影響著藏區(qū)民眾的生活，而且近年來(lái)有愈演愈烈之勢(shì)。許多大部落頭人的后裔或宗教上層人士在地方事務(wù)中仍有巨大的影響力，部落習(xí)慣法干預(yù)婚姻制度、干預(yù)司法判決、干預(yù)基層選舉的現(xiàn)象層出不窮，為藏族自治州的發(fā)展帶來(lái)了許多不穩(wěn)定因素。

（三）體制約束

這里所說(shuō)的體制約束，主要指民族區(qū)域自治下的一系列制度安排為民族自治州的縣域治理帶來(lái)的條件約束。

我國(guó)的民族區(qū)域自治制度作為一項(xiàng)特殊的制度安排，是“民族自治和區(qū)域自治的正確結(jié)合，是經(jīng)濟(jì)因素與政治因素的正確結(jié)合?！盵3]民族自治地方的自治機(jī)關(guān)，即自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會(huì)和人民政府，既是一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)，又是自治機(jī)關(guān)，這兩種身份及其擁有的權(quán)力是渾然一體、不可分割的，“自治權(quán)就是通過(guò)管理本自治區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等具體事務(wù)方面表現(xiàn)出來(lái)的?！盵4]

如果接受這種理解，那么可以說(shuō)，自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)是內(nèi)化于地方國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力體系之中的，哪些屬于自治權(quán)，哪些屬于一般的地方行政管理權(quán)，哪些是二者兼而有之，往往很難做出區(qū)分。實(shí)際上，如有的研究者所指出的，《民族區(qū)域自治法》所規(guī)定的自治機(jī)關(guān)的“自治權(quán)”中，混雜了大量一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)同樣可以行使的權(quán)力，這些權(quán)力在本質(zhì)上屬于非“自治權(quán)”的內(nèi)容。這些非“自治權(quán)”內(nèi)容的存在，增加了民族自治地方自治機(jī)關(guān)“自治權(quán)”與“非自治權(quán)”關(guān)系不清的程度。[5]

如果說(shuō)自治權(quán)在自治機(jī)關(guān)本身的層面上就已經(jīng)相當(dāng)含混，那么對(duì)于其下級(jí)政府而言，就更加茫然不清。我們所考察的這10個(gè)藏族自治州，除了黃南藏族自治州下轄河南蒙古族自治縣、海北蒙古族藏族自治州下轄門(mén)源回族自治縣、迪慶藏族自治州下轄維西傈僳族自治縣之外，其他下屬于這些藏族自治州的縣均為非自治縣，州級(jí)層面的“自治”二字，對(duì)它們而言已經(jīng)是相當(dāng)空泛而失去了實(shí)際意義的字眼。即以民族自治州機(jī)關(guān)兩項(xiàng)比較“確鑿”的自治權(quán)——即《民族區(qū)域自治法》第十九條所規(guī)定的立法權(quán)和第二十條所規(guī)定的行政變通權(quán)而言，這兩項(xiàng)權(quán)力都只能停留在自治機(jī)關(guān)的層面上，無(wú)法實(shí)現(xiàn)權(quán)力的分割和下放。更由于自治州沒(méi)有自己的實(shí)體轄區(qū)，因此，為了維護(hù)自身的權(quán)力，更需要對(duì)其下的縣實(shí)行嚴(yán)格的層級(jí)制管理。縣只能遵從“市管縣”這一垂直的權(quán)力體系，對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)即自治州負(fù)責(zé)，執(zhí)行自治州的決議和命令，并接受其監(jiān)督。

受制于這種體制，作為直接管理民族事務(wù)的縣級(jí)政府，既不擁有與其職能相匹配的自治權(quán)，也無(wú)法像一般地區(qū)的縣那樣，可以通過(guò)“省直管縣”及“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”等行政改革的措施實(shí)現(xiàn)基層權(quán)力的擴(kuò)張。自2002年起開(kāi)始實(shí)施、如今已經(jīng)覆蓋超過(guò)2/3非民族地區(qū)的“省直管縣、強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”等試點(diǎn)工作，始終無(wú)法惠及民族自治州的下屬縣?！爸輰倏h、市受制于自治州的自治權(quán)而無(wú)法擴(kuò)權(quán)，受制于地方現(xiàn)行財(cái)政管理體制而無(wú)法實(shí)行省直管，失去了難得的發(fā)展機(jī)遇，坐視其他縣、市在這輪改革大潮中快速發(fā)展?！盵1]33

二、改善藏族自治州縣域治理的政策建議

國(guó)家之所以為自治地區(qū)賦予不同的行政層級(jí)，本意是考慮到某個(gè)民族聚集區(qū)所覆蓋的面積大小，這對(duì)于保持自治權(quán)的統(tǒng)籌性、統(tǒng)一性和權(quán)威性而言，是一種必要的安排。而民族自治州這一建制的設(shè)立，從其面積與人口的分布看，也主要是考慮民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定的政治因素較多。[6]192但是，在全球化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的視野中，民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定已經(jīng)越來(lái)越不是一個(gè)單純的政治問(wèn)題，而是需要以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的綜合視角加以對(duì)待，需要以治理的眼光加以對(duì)待，而治理“所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強(qiáng)加；它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及相互發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)。”[7]藏族自治州的穩(wěn)定和發(fā)展，也需要打破以往的觀念，打破既有的行政框架和權(quán)力體系，充分激發(fā)出地方政府和各種社會(huì)力量的潛能。

（一）行政區(qū)劃調(diào)整

從上文可以看出，在?。ㄗ灾螀^(qū)）—州—縣（市）三級(jí)政府體制中，“虛”州是造成州縣（市）體制不順、利益沖突的主要癥結(jié)，做強(qiáng)做實(shí)州是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。[1]33據(jù)此，可以考慮為民族自治州增加州轄區(qū)，或?qū)⒆灾沃蓠v地所在的市或縣改為自治市，實(shí)現(xiàn)州市（縣）合并；或者撤銷(xiāo)自治州的建制，在州市（縣）合并的基礎(chǔ)上，將自治州改為市，而下轄的縣改為自治縣，但此種做法必然需要原來(lái)的自治州完全讓渡出自身的自治權(quán)，會(huì)對(duì)現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)造成較大的沖擊，因此，從可操作性來(lái)看，州（市）合并以及有選擇的建立自治市是較為可取的選擇。

對(duì)于藏族自治州而言，州市（縣）合并或者設(shè)立自治市，還可實(shí)現(xiàn)另外一種功能，即通過(guò)城市化聚集原本過(guò)于分散的人群，城鄉(xiāng)分治，從而減少行政管理的成本和難度，“只有在城鄉(xiāng)分治的基礎(chǔ)上，通過(guò)城市帶領(lǐng)鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村支持城市，城鄉(xiāng)取長(zhǎng)補(bǔ)短、等價(jià)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差別，才能真正實(shí)現(xiàn)我國(guó)民族地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標(biāo)。”[6]192

（二）權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整

從前面的分析可以看出，民族自治州下轄的縣，作為直接處理地區(qū)民族事務(wù)的一級(jí)地方政府，既不享有真正的自治權(quán)，也不享有真正的分權(quán)，和其他地區(qū)的縣一樣，在垂直權(quán)力體系的重重壓抑下不同程度地喪失了履行職能的資源和活力。

就自治權(quán)而言，民族自治機(jī)關(guān)在人事、行政變通和停止執(zhí)行等方面的自治權(quán)力，皆可采取變通的形式下移至縣的層面。以人事權(quán)為例，目前自治州的縣和其他非民族地區(qū)的縣一樣，也要執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部回避制及異地任職，這一規(guī)定的本意是避免地方官員發(fā)展裙帶關(guān)系，結(jié)黨營(yíng)私，但也造成地方政治精英的作用無(wú)法發(fā)揮，而選任地方精英，對(duì)藏區(qū)的地方治理而言，具有尤其重要的作用。因?yàn)樽鳛橐环N非正式制度，原有的以家族血緣為基礎(chǔ)的部落制和以寺院為中心的宗教力量，承擔(dān)了許多社會(huì)管理和社會(huì)整合的職能，這些職能與正式的政府職能之間往往并無(wú)清晰的邊界，如果有效利用，便是地方治理中極為重要的伙伴力量。而選任地方精英，乃至探討縣內(nèi)直選，以正式職務(wù)安排的方式將地方精英的權(quán)威合法化、官方化，對(duì)抑制民族主義的社會(huì)動(dòng)員、促進(jìn)族群間的協(xié)商與合作，具有尤其重要的意義。

就非自治權(quán)而言，民族自治州的縣和其他縣一樣，主要的困境也是事權(quán)和財(cái)權(quán)的不匹配，事權(quán)不斷下沉，縣級(jí)政府不僅承擔(dān)了指導(dǎo)和推動(dòng)本縣域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大任務(wù)，而且也承接了很多上級(jí)政府下放的地方公共服務(wù)責(zé)任；而與此同時(shí)財(cái)權(quán)不斷上移，使得很多縣級(jí)政府都缺乏公共治理的財(cái)力和能力。[8]從這個(gè)意義上說(shuō)，針對(duì)非民族地區(qū)的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”和“省管財(cái)政”的改革，也同樣適用于民族自治州的縣。縣財(cái)政直接對(duì)省負(fù)責(zé)，在財(cái)政收支劃分、專(zhuān)項(xiàng)撥款、預(yù)算資金調(diào)度、財(cái)政年終結(jié)算等方面，由省直接分配下達(dá)到（縣）市，縣財(cái)政和地級(jí)市本級(jí)財(cái)政一樣都直接同省財(cái)政掛鉤。[9]

在下放部分權(quán)力的同時(shí)，也要實(shí)現(xiàn)部分權(quán)力的上移，這里主要指的是司法審判權(quán)。藏區(qū)的正式司法力量無(wú)法完全替代舊的部落習(xí)慣法，除了司法力量不足、人民群眾法律意識(shí)淡薄之外，與縣這一層級(jí)的司法制度也有很大關(guān)系。目前，地方法院和檢察院的主要經(jīng)費(fèi)都源于同級(jí)財(cái)政，其他物資資源也受制于地方行政部門(mén)。這種司法審判權(quán)力的地方化，影響了國(guó)家法律實(shí)施的統(tǒng)一性，影響了司法的獨(dú)立性，同時(shí)也助長(zhǎng)了審判和執(zhí)行中的地方保護(hù)主義，容易產(chǎn)生各種司法腐敗。[10]將司法審判權(quán)上移，賦予其更多國(guó)家權(quán)威的色彩，可以增加基層司法人員的權(quán)威性，更加有效地發(fā)揮現(xiàn)代法律體系對(duì)藏區(qū)民眾的保護(hù)。

（三）政府職能調(diào)整

我國(guó)政府部門(mén)設(shè)置中的“職責(zé)同構(gòu)”問(wèn)題，在民族自治地區(qū)也十分嚴(yán)重。所謂“職責(zé)同構(gòu)”，指不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致，而職責(zé)同構(gòu)下的全能政府阻礙了社會(huì)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步分化和整合，增加了政府的運(yùn)行成本，也是滋生官僚主義的溫床。[11]考察這10個(gè)藏族自治州的縣級(jí)機(jī)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)“職責(zé)同構(gòu)”的弊病同樣突出。各縣政府系統(tǒng)的部門(mén)設(shè)置，其繁復(fù)和完備的程度比內(nèi)陸省份有過(guò)之而無(wú)不及，比如玉樹(shù)藏族自治州的囊謙縣有縣政府系統(tǒng)部門(mén)18個(gè)，海北藏族自治州的門(mén)源回族自治縣有23個(gè)政府部門(mén)，阿壩藏族羌族自治州茂縣的部門(mén)數(shù)甚至達(dá)到31個(gè)。如此繁復(fù)的部門(mén)設(shè)置造成了財(cái)政供養(yǎng)負(fù)擔(dān)重、機(jī)構(gòu)職能重疊、管理效率低下等一系列問(wèn)題。筆者認(rèn)為，藏族自治州的縣級(jí)政府部門(mén)設(shè)置，應(yīng)該側(cè)重突出以下三個(gè)方面的職能：

1. 現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)管理職能。畜牧業(yè)是大部分藏族自治州群眾賴(lài)以生存的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，且在單戶(hù)分散承包經(jīng)營(yíng)的體制下，居民分布過(guò)于分散，生產(chǎn)效率低下、技術(shù)水平低、難以抵御自然災(zāi)害，牧民的無(wú)序放牧也使得草場(chǎng)退化的趨勢(shì)日趨嚴(yán)重，聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、集約化經(jīng)營(yíng)的需求日益突出。對(duì)于縣鄉(xiāng)兩級(jí)干部而言，尤其需要轉(zhuǎn)變觀念，探討各種可行的方式并建立責(zé)權(quán)利明晰的新體制，積極開(kāi)展生產(chǎn)聯(lián)營(yíng)和股份合作制的試點(diǎn)工作。

2. 醫(yī)療、衛(wèi)生、交通、通訊等公用事業(yè)。由于藏牧區(qū)居民到處游牧，居住的分散性和不確定性對(duì)醫(yī)療、教育等公共事業(yè)形成了很大的沖擊，阻礙著藏區(qū)居民實(shí)際生活水平的提高，也不斷削弱著基層政府的社會(huì)控制能力，因此，亟須提高縣鄉(xiāng)政府在這些領(lǐng)域的公共服務(wù)能力，國(guó)家及上級(jí)政府也應(yīng)該賦予縣鄉(xiāng)政府更多的資金和權(quán)限，否則基層政府的公共服務(wù)部門(mén)將變得形同虛設(shè)。

3. 宗教事務(wù)管理能力。藏區(qū)教派林立，僧尼人數(shù)眾多，宗教矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，每個(gè)地區(qū)的情況都不盡相同，且宗教矛盾總是混雜著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和法律方面的沖突，處于不斷地變化中，需要因地制宜、因時(shí)制宜的加以解決。應(yīng)充分發(fā)揮縣鄉(xiāng)政府在處理當(dāng)?shù)刈诮堂芊矫娴姆e極性，根據(jù)需要適當(dāng)增加或調(diào)配人員編制，通過(guò)必要的監(jiān)督手段提高并保障工作經(jīng)費(fèi)，同時(shí)賦予民族宗教事務(wù)管理部門(mén)執(zhí)法權(quán)，“這不但有利于民族宗教事務(wù)管理部門(mén)從其他部門(mén)獲得更多的支持，而且有利于民族宗教工作真正有效地介入民眾的社會(huì)生活。”[12]

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：楊栓保]