構(gòu)建主體多元的社區(qū)治理體系思路

單忠獻(xiàn)

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是當(dāng)前我國(guó)面臨的重要改革目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，而基層社會(huì)治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，是新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)健康發(fā)展的關(guān)鍵抓手和落腳點(diǎn)。黨的十八屆三中全會(huì)指出，要堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。這一具有頂層設(shè)計(jì)意義的要求，為創(chuàng)新多元主體參與城鄉(xiāng)社區(qū)治理和推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系的完善，提供了明確思路和根本指導(dǎo)。

一、社區(qū)治理主體多元化的發(fā)展趨勢(shì)

無論從成熟基層治理模式的實(shí)踐來看，還是從基層治理應(yīng)然的法理分析，社區(qū)治理主體多元化的特征都是非常突出的。因此，有學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)治理是政府部門、社區(qū)組織、轄區(qū)單位及居民個(gè)體共同管理社區(qū)的集體選擇過程。從主體參與治理的角度，這種認(rèn)識(shí)具有共性。城鄉(xiāng)社區(qū)作為自治性群眾組織，各方不同的利益訴求既需要政府宏觀的指導(dǎo)協(xié)調(diào)，又需要社區(qū)多重主體的民主協(xié)商，從而實(shí)現(xiàn)行政管理服務(wù)和群眾性自治的有機(jī)結(jié)合。相對(duì)于傳統(tǒng)的單純行政層級(jí)管理，這一共治屬性更強(qiáng)調(diào)多中心參與和多主體管理，更加強(qiáng)調(diào)主體間的溝通協(xié)調(diào)和良性互動(dòng)，通過共同參與社區(qū)事務(wù)，形成民主決策，為社區(qū)提供更加豐富完善的公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而提高社區(qū)治理的成效，促進(jìn)社區(qū)的進(jìn)步發(fā)展。

在我國(guó)傳統(tǒng)的基層治理框架下，政府曾經(jīng)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)承擔(dān)著城鄉(xiāng)社區(qū)最為重要的管理者角色，并形成了政府一元管理模式。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和民主進(jìn)程的不斷深化，原有的模式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代城鄉(xiāng)社區(qū)治理的新要求，亟需從公權(quán)力管理為主的束縛中解脫出來。特別在國(guó)家推行治理體系現(xiàn)代化的當(dāng)下，政府需要將更多的權(quán)力下放給自治主體，而居委會(huì)、屬地經(jīng)濟(jì)組織、社區(qū)居民、外來人員等多方主體也有著更為強(qiáng)烈參與社區(qū)治理的意愿。正是由于新興治理主體的涌現(xiàn)和參與，舊的社區(qū)治理格局明顯不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求，一元主體管理模式也就逐漸被多元主體治理模式所取代。城鄉(xiāng)社區(qū)治理主體的多元化，更有利于權(quán)力分享和利益分配，也更加凸顯社區(qū)共治共建共享的自治屬性。

二、主體多元模式對(duì)社區(qū)治理體系建設(shè)的新要求

社區(qū)治理的內(nèi)容涉及社區(qū)成員社會(huì)生活的多個(gè)方面，包括社區(qū)公共服務(wù)、社區(qū)安全治理、社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療、社區(qū)文化建設(shè)、社區(qū)保障福利等，在主體多元模式下，社區(qū)治理體系建設(shè)需要滿足一系列要求：

1.系統(tǒng)治理的要求

社區(qū)的系統(tǒng)治理其實(shí)就是黨政部門主導(dǎo)下的多元共治，其目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理體系的現(xiàn)代化，呈現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的良好生態(tài)，形成以多元主體、多元平臺(tái)、多元服務(wù)為基本架構(gòu)的多元共治社區(qū)治理體系。其中，多元主體包含社區(qū)綜合黨委、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)工作站、轄區(qū)單位、社會(huì)組織、社區(qū)居民等主體，意在整合社區(qū)各種積極力量共同參與社區(qū)建設(shè)；多元平臺(tái)包含議事決策、服務(wù)執(zhí)行、評(píng)議監(jiān)督、矛盾調(diào)處、信息網(wǎng)絡(luò)等平臺(tái)，意在使社區(qū)各類事務(wù)都有處置的渠道；多元服務(wù)包含社區(qū)行政服務(wù)、社區(qū)基本公共服務(wù)、社區(qū)公益服務(wù)和社區(qū)便民服務(wù)等，意在讓社區(qū)居民享受到豐富便捷的公共服務(wù)。

2.綜合治理的要求

這里的綜合治理并非通常意義的社會(huì)治安綜合治理，而是涉及更多參與主體、以服務(wù)為核心理念、以建設(shè)和諧安定的社區(qū)生產(chǎn)生活環(huán)境為目標(biāo)的寬口徑治理模式。具體來說，新的城鄉(xiāng)社區(qū)綜合治理理念要求在黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，政法部門和其他具有社會(huì)管理職能的各個(gè)部門機(jī)構(gòu)和社區(qū)自治組織形成合力，綜合運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、行政、法律、文化、教育等多種手段，在社區(qū)治安、人口管理、社會(huì)救助、食藥安全、防災(zāi)救災(zāi)、安全生產(chǎn)以及便民事項(xiàng)辦理等多方面提供服務(wù)。

3.依法治理的要求

依法治國(guó)是治理國(guó)家的基本方略，依法治理是現(xiàn)代社會(huì)治理的基本方式。習(xí)近平指出，要強(qiáng)化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位，使群眾由衷感到權(quán)益受到了公平對(duì)待，利益得到了有效維護(hù)。要堅(jiān)持法制教育與法治實(shí)踐相結(jié)合，廣泛開展依法治理活動(dòng)，提高社會(huì)管理法治化水平。這就要求所有參與城鄉(xiāng)社區(qū)治理的主體，必須按照法律規(guī)定的職權(quán)范圍和程序行使權(quán)力，善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決社區(qū)治理中存在的問題，不斷擴(kuò)大社區(qū)民主化程度，切實(shí)保障民眾合法權(quán)益。

4.精準(zhǔn)治理的要求

社會(huì)管理主要是對(duì)人的服務(wù)和管理，說到底是做群眾的工作。這就要求每一方參與社區(qū)治理的主體必須了解群眾的真正需求，把脈存在的現(xiàn)實(shí)問題，為社區(qū)居民提供精準(zhǔn)的管理服務(wù)。因此，完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理服務(wù)體系的核心是保障和改善民生，應(yīng)加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，同時(shí)建立健全暢通有序的訴求表達(dá)、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機(jī)制，解決好群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權(quán)益有保障。

三、當(dāng)前社區(qū)治理面臨的主要問題

從參與治理主體的角度，本文認(rèn)為，目前社區(qū)治理還存在以下問題：

1.權(quán)責(zé)邊界不清晰

劃分權(quán)責(zé)邊界是確立社區(qū)治理主體地位的關(guān)鍵，只有明確權(quán)責(zé)邊界，才能理順主體之間的關(guān)系，減少主體之間的摩擦與沖突，形成主體間協(xié)調(diào)配合的良性互動(dòng)。盡管目前我國(guó)社區(qū)多元共治的治理局面基本形成，但政府、居委會(huì)、社區(qū)居民以及其他社會(huì)組織等在社區(qū)治理中仍處于權(quán)責(zé)的博弈和磨合期，越位和缺位的現(xiàn)象仍然存在。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些街道辦事處對(duì)社區(qū)事務(wù)干涉過多，將一些本應(yīng)屬于社區(qū)自治的事項(xiàng)納入工作范疇，行政化傾向比較明顯，一定程度上削弱了社區(qū)的工作自主性和自治權(quán)利的行使。

2.自治機(jī)制不健全

隨著我國(guó)民主進(jìn)程的不斷推進(jìn)，社區(qū)的自治化程度持續(xù)增強(qiáng)。但由于傳統(tǒng)認(rèn)知觀念的影響和人財(cái)物供給渠道的制約，社區(qū)居委會(huì)還承擔(dān)著事實(shí)上的行政職能，對(duì)社區(qū)公共事務(wù)和居民意愿訴求的關(guān)注度還不夠，在一些涉及居民切身利益事務(wù)的處理方面缺乏完善合理的機(jī)制。比如，在當(dāng)前比較突出的小區(qū)業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司發(fā)生矛盾時(shí)，部分居委會(huì)往往不能有效發(fā)揮基于自治要求的監(jiān)督協(xié)調(diào)服務(wù)功能，致使矛盾久拖不決，也就無法取得社區(qū)居民的認(rèn)可和信任。

3.非政府力量參與不足

各治理主體參與并不均衡，突出的表現(xiàn)就是政府以外的主體在參與熱情、參與渠道、參與保障、參與頻度等方面還存在制約。如社區(qū)的權(quán)益維護(hù)組織、志愿服務(wù)組織、便民服務(wù)組織等社會(huì)組織存在數(shù)量較少、活動(dòng)隨意、管理松散等一系列問題；由于缺乏有效的公眾參與機(jī)制和程序性規(guī)范的保障，社區(qū)居民對(duì)公眾事務(wù)治理參與意識(shí)不強(qiáng)；外來流動(dòng)人口對(duì)自身利益的維護(hù)和民主決策的形成也缺乏渠道的支撐和制度的保障。

4.服務(wù)供給和群眾需求存在矛盾

社區(qū)治理的關(guān)鍵在于回歸社區(qū)的自我管理和自我服務(wù)屬性，通過提高服務(wù)供給能力滿足社區(qū)群眾的需求。但目前來看，在此方面還有很多需要努力的空間。首先，各治理主體的服務(wù)意識(shí)尚待加強(qiáng)，社會(huì)治理與公共服務(wù)相分離，“一條腿長(zhǎng)、一條腿短”的現(xiàn)象依然存在；其次，社區(qū)自治組織受到行政干預(yù)較多，擠壓了提升自我管理服務(wù)能力的空間；第三，政府主導(dǎo)下的服務(wù)資源集約程度不夠，管理成本偏高，服務(wù)功能欠缺，服務(wù)的便利化程度有待提高；第四，公共服務(wù)對(duì)流動(dòng)人口的覆蓋還需要加強(qiáng)。正是由于上述情況的存在，使得作為社區(qū)治理核心內(nèi)容的服務(wù)與社區(qū)成員日益增長(zhǎng)的需求還存在不相適應(yīng)的地方。

四、主體多元城鄉(xiāng)社區(qū)治理服務(wù)體系建設(shè)的對(duì)策

1.厘清角色定位，明確職責(zé)分野

首先，社區(qū)基層黨組織處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位，同時(shí)是基層自治組織發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。在社區(qū)多元治理中，應(yīng)當(dāng)以服務(wù)群眾為基本導(dǎo)向，堅(jiān)持以群眾共同利益和需求為出發(fā)點(diǎn)，充分發(fā)揮黨組織的政治引領(lǐng)、文化引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)等功能。其次，基層政府及其派出機(jī)構(gòu)是社區(qū)治理的規(guī)劃者和引導(dǎo)者，應(yīng)盡可能減少對(duì)社區(qū)事務(wù)的直接行政干預(yù)，要綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律等各種手段進(jìn)行宏觀指導(dǎo)和制定服務(wù)規(guī)劃，為創(chuàng)新社區(qū)治理提供政策、資源和制度支持，同時(shí)協(xié)調(diào)解決社區(qū)管理中出現(xiàn)的各種矛盾。第三，社區(qū)居委會(huì)是社區(qū)事務(wù)的管理者和居民利益的代表，居委會(huì)的主要職能是在充分聽取民意的基礎(chǔ)上對(duì)社區(qū)內(nèi)部的重大議題做出決策，管理社區(qū)具體事務(wù)，滿足社區(qū)成員需求，推動(dòng)社區(qū)進(jìn)步發(fā)展。第四，社區(qū)居民是最基本的主體構(gòu)成，是社區(qū)公共服務(wù)產(chǎn)品的享有者和社區(qū)公共事務(wù)的參與者，應(yīng)強(qiáng)化主體責(zé)任意識(shí)，通過合法渠道積極參與社區(qū)公共事務(wù)，表達(dá)意愿訴求，提出意見建議，為社區(qū)治理做出應(yīng)有努力。第五，社區(qū)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)等營(yíng)利性組織和志愿服務(wù)、公益活動(dòng)等非營(yíng)利組織，是社區(qū)治理的重要參與者，應(yīng)通過自身的影響力，加強(qiáng)與其他主體的良性互動(dòng)，參與社區(qū)事務(wù)決策，為自身利益的維護(hù)和社區(qū)和諧環(huán)境的創(chuàng)造起到積極推動(dòng)作用。

2.理順主體關(guān)系，創(chuàng)新治理機(jī)制

社區(qū)多元治理主體既要責(zé)任明確，又要形成良好的協(xié)作關(guān)系。在理順主體關(guān)系方面，最根本的是要解決好政府治理和社區(qū)自治之間的關(guān)系。在管理系統(tǒng)中，政府權(quán)力的過度擴(kuò)張必然遏制市場(chǎng)作用的發(fā)揮，也必然使自治組織的作用發(fā)揮受到遏制。當(dāng)前我國(guó)正處于推進(jìn)政府職能角色轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，減少行政審批，下沉行政權(quán)力，回縮行政干預(yù)，正是回應(yīng)國(guó)家和社會(huì)治理現(xiàn)代化的積極作為。針對(duì)社區(qū)治理，政府應(yīng)合理限定對(duì)社區(qū)的行政干預(yù)，同時(shí)強(qiáng)化治理體制機(jī)制和公共服務(wù)產(chǎn)品的供給，引導(dǎo)培育其他治理主體在法律和政策許可的條件下發(fā)揮自治作用。作為集中體現(xiàn)自治屬性的社區(qū)居委會(huì)，應(yīng)著力完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，主動(dòng)提高自治能力，為具有不同特長(zhǎng)和資源動(dòng)員能力的居民充分參與社區(qū)事務(wù)提供參與渠道，促使社區(qū)事務(wù)的協(xié)商解決走向精細(xì)化、專業(yè)化。在社區(qū)治理框架中，要形成強(qiáng)化政治領(lǐng)導(dǎo)、減少行政干預(yù)、突出自治地位、推動(dòng)共同參與的主體關(guān)系。在理順治理主體關(guān)系的基礎(chǔ)上，各主體要協(xié)同合作，構(gòu)建社會(huì)協(xié)同、公眾參與、公共責(zé)任分擔(dān)、公共物品供給市場(chǎng)化和社會(huì)化治理機(jī)制，以有效協(xié)調(diào)利益關(guān)系，化解社會(huì)矛盾，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，最終提高社區(qū)治理的效能。

3.創(chuàng)設(shè)治理平臺(tái)，拓寬參與渠道

在社區(qū)治理中，之所以部分主體無法有效參與社區(qū)治理，很大因素在于缺乏相應(yīng)的平臺(tái)。設(shè)立多方位的功能化平臺(tái)，拓寬多元主體參與社區(qū)治理的渠道，可考慮以下方面：建立完善居民議事會(huì)制度，設(shè)立社區(qū)民主議事平臺(tái)，積極引導(dǎo)社區(qū)各方力量按照法定程序?qū)ι鐓^(qū)事務(wù)進(jìn)行科學(xué)評(píng)判、民主決策，有效激活基層自治功能，提高居民參政議政熱情和水平；建立社區(qū)服務(wù)中心平臺(tái)，統(tǒng)合行政服務(wù)、基本公共服務(wù)及個(gè)性化服務(wù)，降低社區(qū)成員享受服務(wù)成本，提升社區(qū)服務(wù)的便利化程度；建立社區(qū)矛盾調(diào)處平臺(tái)，通過向?qū)I(yè)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)、招募法律志愿者等方式，調(diào)動(dòng)專業(yè)力量參與社區(qū)矛盾調(diào)處；建立社區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，利用社區(qū)電子屏、手機(jī)客戶端、微信微博等，實(shí)現(xiàn)各類信息的智能推送和共享應(yīng)用。這些平臺(tái)的創(chuàng)設(shè)，不僅有利于治理主體作用的發(fā)揮，而且可以提高社區(qū)整體的自治性和融合性。

4.優(yōu)化服務(wù)資源，提升服務(wù)功能

治理的本質(zhì)在于服務(wù)，要防止把二者隔離的傾向，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理與公共服務(wù)的有效結(jié)合。在政務(wù)服務(wù)方面，行政主體要統(tǒng)籌集中政務(wù)服務(wù)資源，整合服務(wù)窗口，與社區(qū)自治主體協(xié)商就近建立服務(wù)基地，為居民和其他社會(huì)組織提供簡(jiǎn)約便捷的政務(wù)服務(wù)。在基本公共服務(wù)方面，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、保險(xiǎn)等公共服務(wù)的均衡覆蓋。在公益服務(wù)方面，要積極調(diào)動(dòng)各類志愿服務(wù)和公益組織為社區(qū)居民特別是失能老年群體、空巢家庭等提供全方位的支持、援助和補(bǔ)充服務(wù)，引入專業(yè)機(jī)構(gòu)提供社會(huì)心理服務(wù)、特殊人群服務(wù)、應(yīng)急救援綜合服務(wù)等專項(xiàng)服務(wù)。在服務(wù)方式方面，要根據(jù)需求突破創(chuàng)新，如推行建立無縫覆蓋的網(wǎng)格化管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)了解居民、企業(yè)以及其他組織亟須解決的問題，給予針對(duì)性幫扶；采取政府購(gòu)買服務(wù)、PPP等模式，滿足城鄉(xiāng)社區(qū)不斷增長(zhǎng)的服務(wù)需求等。

需要強(qiáng)調(diào)的是，社區(qū)自治主體應(yīng)逐步提高自我管理、自我服務(wù)的能力，依托民主議事載體，探索協(xié)商自我管理服務(wù)的有效方式。城鄉(xiāng)社區(qū)不斷凸顯自治屬性，在自我管理中實(shí)現(xiàn)自我服務(wù)，將有利于推進(jìn)基層社會(huì)治理的現(xiàn)代化和社區(qū)治理服務(wù)體系的完善。

（作者單位：中共青島市嶗山區(qū)委黨校）

（責(zé)任編輯 矯海霞）