區(qū)域化黨建的治理價(jià)值

張?jiān)葡?/p>

2004年起，上海在全國(guó)率先啟動(dòng)了區(qū)域化黨建的新舉措，在全國(guó)引起了廣泛的關(guān)注。所謂區(qū)域化黨建，就是按照區(qū)域統(tǒng)籌的理念，在一定的區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌設(shè)置基層黨組織、統(tǒng)一管理黨員隊(duì)伍、通盤使用黨建陣地，形成以街道黨工委為核心、社區(qū)黨組織為基礎(chǔ)、其他基層黨組織為結(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)化體系。區(qū)域化黨建的實(shí)施具有重要的實(shí)踐意義?，F(xiàn)有的研究發(fā)現(xiàn)，在這一區(qū)域化黨建的格局下，社區(qū)內(nèi)的組織之間能夠更緊密地形成合作，資源可以更有效地加以整合，黨員和黨組織也能得到更規(guī)范的監(jiān)督管理，黨建工作項(xiàng)目也得到更為科學(xué)的實(shí)施。在區(qū)域化黨建的平臺(tái)中，現(xiàn)有的黨建資源可以充分利用，黨建工作可以更加深入地滲透到—些相對(duì)薄弱的工作環(huán)節(jié)和組織中，并發(fā)揮出連帶、聯(lián)動(dòng)的作用。這在兩新組織黨建工作、兩新組織和機(jī)關(guān)單位黨建共建，以及基層黨建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作中具有重要的意義。在區(qū)域化黨建中，企業(yè)、社會(huì)組織、人才都能夠建立起更深厚的區(qū)域認(rèn)同，組織之間也培育起更深厚的相互信任，更好地共同服務(wù)群眾、服務(wù)基層黨員。

當(dāng)然由于一些觀念和需求的不適應(yīng)，一些組織和個(gè)人依然無(wú)法積極地參與到區(qū)域化黨建中，這是目前區(qū)域化黨建的主要問(wèn)題，但這依然無(wú)礙區(qū)域化黨建的良好發(fā)展態(tài)勢(shì)。目前，除了發(fā)源地上海之外，全國(guó)其它許多城市也正在實(shí)行區(qū)域化黨建的政策。

區(qū)域化黨建作為一種政黨建設(shè)政策，一直以來(lái)都被視為加強(qiáng)政黨執(zhí)政地位的政策工具。從現(xiàn)有的研究來(lái)看，對(duì)區(qū)域化黨建的關(guān)注也主要在于討論其經(jīng)驗(yàn)做法和實(shí)施路徑，框架也僅僅停留在黨建本身。也有研究發(fā)現(xiàn)了區(qū)域化黨建的其他治理價(jià)值，包括促進(jìn)雙向服務(wù)、資源共享、社會(huì)公益、綜治維穩(wěn)等。還有研究也提到了區(qū)域化黨建能夠有效促進(jìn)社會(huì)資本，是社區(qū)治理體系合作關(guān)系的核心部分。但由于這些研究?jī)H僅圍繞著區(qū)域化黨建對(duì)于執(zhí)政價(jià)值的意義，所提出的實(shí)施路徑也就無(wú)法很好地回應(yīng)社會(huì)治理的需要。

事實(shí)上，本文發(fā)現(xiàn)，區(qū)域化黨建政策在我國(guó)“以黨領(lǐng)政”的政治背景下，不僅僅體現(xiàn)了一種執(zhí)政價(jià)值，更反映了一種治理價(jià)值，即當(dāng)國(guó)家和社會(huì)之間存在潛在隔閡而無(wú)法形成協(xié)調(diào)合力時(shí)，區(qū)域化黨建將二者勾連起來(lái)，從而起到了建構(gòu)整體性治理的成效。當(dāng)在實(shí)踐中區(qū)域化黨建已經(jīng)“跳出黨建做黨建”時(shí)，學(xué)界依然將對(duì)黨建的認(rèn)識(shí)停留在傳統(tǒng)的理解層面，這無(wú)疑是一個(gè)理論研究對(duì)現(xiàn)實(shí)治理的回應(yīng)空白。

一、黨建的執(zhí)政與治理雙重價(jià)值

政黨的建設(shè)在現(xiàn)代社會(huì)中扮演什么樣的角色，是—個(gè)十分重要的問(wèn)題。從現(xiàn)代社會(huì)政治發(fā)展的角度來(lái)看，政黨的角色應(yīng)該包括（1）政治領(lǐng)導(dǎo)者，（2）政治動(dòng)員、整合社會(huì)資源和凝聚力量，（3）利益表達(dá)和政治參與。而執(zhí)政黨的建設(shè)，不僅對(duì)執(zhí)政黨本身有著重要意義，更是對(duì)于整個(gè)政權(quán)組織、國(guó)家和社會(huì)有著重要的影響。然而，就各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，各國(guó)的政黨在國(guó)家政治生活中的地位和作用有著鮮明的差異，不可一概而論。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，正是我國(guó)政治生態(tài)的一個(gè)基本背景，也使得中國(guó)共產(chǎn)黨的建設(shè)與其他政黨相比有著重大的特殊性。

從性質(zhì)上來(lái)看，作為工人階級(jí)和中華民族先鋒隊(duì)的中國(guó)共產(chǎn)黨，黨的建設(shè)不僅服務(wù)于在代議機(jī)關(guān)中占據(jù)執(zhí)政地位并使黨的意志成為國(guó)家意志，更重要的是在整個(gè)政策制定和實(shí)施的全過(guò)程中保障這種意志的實(shí)現(xiàn)。

從使命上來(lái)看，政黨的核心任務(wù)是奪取和鞏固政權(quán)，因此黨的建設(shè)也需要同時(shí)滿足執(zhí)政與治理雙重價(jià)值。在行政學(xué)的范疇中可以認(rèn)為，黨的執(zhí)政價(jià)值主要反映為使黨的意志能夠普遍地得到公眾和社會(huì)各界的認(rèn)可和擁護(hù)，使人民群眾的民意得到普遍的回應(yīng)；而黨的治理價(jià)值則主要反映為加強(qiáng)現(xiàn)代國(guó)家治理能力，要更好地解決社會(huì)治理的問(wèn)題，滿足人民的需要。這種黨建的治理價(jià)值在其他國(guó)家的政黨中是不多見(jiàn)的，是中國(guó)共產(chǎn)黨的一個(gè)重要特殊性所在。

從組織上來(lái)看，黨的組織同時(shí)是政策制定者、資源分配者和政策執(zhí)行者，這種政策執(zhí)行的組織化能力超越了公共部門，而通過(guò)黨建進(jìn)一步深入到了民營(yíng)部門（如國(guó)有控股企業(yè)、新經(jīng)濟(jì)組織等）和社會(huì)部門（如樞紐型社會(huì)組織等）中。因此，在對(duì)這三大部門之間關(guān)系的調(diào)整中，黨建就實(shí)現(xiàn)了一種社會(huì)治理的功能和成效。

上述對(duì)黨建的治理價(jià)值的訴求十分具體地體現(xiàn)在了黨的重要報(bào)告與文件中。中共中央在2009年通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問(wèn)題的決定》，將黨的建設(shè)直接與貫徹黨的十七大精神、科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義和諧社會(huì)相關(guān)聯(lián)，從而突出了黨建在社會(huì)治理中的重要意義。此外，自《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》之后，十七大、十八大報(bào)告也都分別提出了要加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理新格局。這些目標(biāo)鮮明地體現(xiàn)了黨在社會(huì)管理中突出的領(lǐng)導(dǎo)地位，而黨組織的建設(shè)也要服務(wù)于這個(gè)社會(huì)管理的目標(biāo)和使命。由此可見(jiàn)，黨建的治理價(jià)值在實(shí)踐中進(jìn)一步從傳統(tǒng)的執(zhí)政價(jià)值中脫穎而出，使黨建進(jìn)一步與社會(huì)建設(shè)相聯(lián)系，也更多地和其他社會(huì)主體產(chǎn)生密切互動(dòng)。這既是黨的建設(shè)在新時(shí)期下的發(fā)展趨勢(shì)，也體現(xiàn)了作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨在面對(duì)現(xiàn)代國(guó)家治理需要時(shí)，于黨建的執(zhí)政價(jià)值和治理價(jià)值中形成了新的平衡。因此，有必要探究這種治理價(jià)值在黨建的實(shí)際工作中如何不斷被實(shí)現(xiàn)和拓展。

二、區(qū)域化黨建的治理價(jià)值

區(qū)域化黨建除了執(zhí)政價(jià)值之外，也很好地體現(xiàn)了治理價(jià)值。這既是黨建本身的雙重價(jià)值所決定的，也是區(qū)域化黨建一種突出的特殊性所在。已經(jīng)有研究者發(fā)現(xiàn)了區(qū)域化黨建中的治理價(jià)值，提出區(qū)域化黨建“實(shí)際上是把區(qū)域發(fā)展理論、系統(tǒng)理論和現(xiàn)代管理理論等引入黨建領(lǐng)域”。

如前所述，區(qū)域化黨建的治理價(jià)值與其他黨建工作一樣，體現(xiàn)在其對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)治理的解決能力中。一方面，城市治理迫切地需要在新興的行動(dòng)主體——企業(yè)、社會(huì)組織，與傳統(tǒng)的行動(dòng)主體——政府、單位之間形成整合與平衡，建構(gòu)一個(gè)多方有序參與、適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)治理的治理結(jié)構(gòu)。另一方面，城市治理也需要重新塑造其治理規(guī)范，使其功能、流程、制度都能夠更好地服務(wù)于城市居民日益多元的需要。因此，區(qū)域化黨建就擔(dān)負(fù)起了整合與重塑的治理功能。這種整合與重塑，恰好體現(xiàn)了整體性治理的治理理念。

1.整體性治理

整體性治理被許多學(xué)者視為新公共管理之后的又一重要理論。該理論建立在兩個(gè)背景之上：一方面，為全球各國(guó)公共管理帶來(lái)革命性進(jìn)步的新公共管理理論在經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐之后開(kāi)始遇到許多無(wú)法克服的困難，其根本表現(xiàn)就是碎片化。機(jī)構(gòu)和組織之間相互轉(zhuǎn)嫁責(zé)任、項(xiàng)目和工作之間相互沖突或重復(fù)、組織和機(jī)構(gòu)之間缺乏溝通，管理無(wú)協(xié)調(diào)、服務(wù)不恰當(dāng)、工作有遺漏，這些都導(dǎo)致了新公共管理所提供的公共服務(wù)無(wú)法滿足公眾的需要，也無(wú)法回應(yīng)公共管理本身的發(fā)展需要。

與此同時(shí)，數(shù)字時(shí)代的到來(lái)為超越新公共管理帶來(lái)了一線曙光。信息技術(shù)不僅滿足了政府與公眾的用戶需求，更改變了政府的組織運(yùn)作，使政府機(jī)構(gòu)不斷扁平化，組織內(nèi)部的互動(dòng)模式緊密化，組織決策也更為便利化、精確化和科學(xué)化。更為重要的是，信息技術(shù)使得傳統(tǒng)的公共部門與社會(huì)部門之間的界限被進(jìn)一步地模糊化，政府和公民在公共服務(wù)的過(guò)程中不斷打破隔閡，共同創(chuàng)造公共價(jià)值，這是數(shù)字時(shí)代一個(gè)更為突出的重要特征。

正是由于這兩個(gè)重要的基礎(chǔ)，導(dǎo)致了整體性治理得以成為潛在的新公共管理的超越者。它所倡導(dǎo)的理念主要包括以下幾個(gè)方面：

（1）大部門治理。為了消弭新公共管理強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的多機(jī)構(gòu)并存以及管理無(wú)序的狀況，整體性治理強(qiáng)調(diào)大部門治理，融合和合并一些政府部門和準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，從而提高整個(gè)公共部門的整合性和協(xié)調(diào)性。政府的組織結(jié)構(gòu)、組織協(xié)調(diào)都必須滿足于政府為公眾服務(wù)的根本目標(biāo)，也同時(shí)加強(qiáng)了不同的參與者在大部門治理中的行動(dòng)監(jiān)督，更好地控制潛在的結(jié)果，消除無(wú)序工作、甚至目標(biāo)和任務(wù)沖突的情形。

（2）重塑公共部門責(zé)任。整體性治理強(qiáng)調(diào)了政府在公共政策和公共管理中的重要責(zé)任，并重新定義了政府、市場(chǎng)、社會(huì)和公民之間的邏輯關(guān)系。整體性治理要求政府不能僅承擔(dān)輕松的工作而將真正服務(wù)公民的事務(wù)悉數(shù)外包給其他供應(yīng)者。因此，政府不再是新公共管理所吹捧的掌舵者，而是協(xié)調(diào)者、指揮者、整合者和服務(wù)者，并負(fù)責(zé)在公共服務(wù)和公共事業(yè)中重新建立起秩序。

（3）整合供應(yīng)鏈。除了通過(guò)大部門治理的方式整合政府組織的功能之外，整體性治理還期望通過(guò)集中采購(gòu)、再造政府流程等方式實(shí)現(xiàn)供應(yīng)鏈的整合，從而節(jié)省財(cái)政支出，精準(zhǔn)有效地提供服務(wù)。更為關(guān)鍵的是，信息化手段在這一整合進(jìn)程中至關(guān)重要，要淘汰不符合信息化管理流程的組織結(jié)構(gòu)和管理制度，使公共部門的運(yùn)作與數(shù)字治理不斷兼容。因此，整體性治理提倡運(yùn)用技術(shù)手段在組織內(nèi)部、組織和組織之間根據(jù)目標(biāo)和功能需要形成更為整合性的合作關(guān)系。

（4）網(wǎng)絡(luò)簡(jiǎn)化與共享。整體性治理強(qiáng)調(diào)通過(guò)信任、對(duì)話和共享簡(jiǎn)化以往政府之中繁雜的管理關(guān)系，避免無(wú)序和低效。其中信任是組織之間整合的根本基礎(chǔ)，對(duì)話和共享則是組織之間形成整合的方式，使政府掌握更豐富的信息，更精準(zhǔn)地為公民提供服務(wù)。信息化平臺(tái)也有效地整合了原本割裂的數(shù)據(jù)和信息，促進(jìn)了大數(shù)據(jù)管理，也更全面地反映出線上和線下的現(xiàn)實(shí)需求，既滿足了管理的靈活性，也加強(qiáng)了管理的覆蓋度，促進(jìn)了協(xié)調(diào)與合作。

總而言之，整體性治理就是要滿足于、服務(wù)于公民最關(guān)心的問(wèn)題。通過(guò)整體性治理，公共部門、市場(chǎng)部門和社會(huì)部門才能更好地針對(duì)社會(huì)治理的需要提供切實(shí)有效的解決方案，這也是整體性治理在近年來(lái)得到越來(lái)越多的重視的原因。

2.區(qū)域化黨建與整體性治理

整體性治理與區(qū)域化黨建二者，看似是兩個(gè)范疇上的概念，但由于前文所揭示的黨建治理價(jià)值在其中發(fā)揮的深層作用，二者在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)治理中呈現(xiàn)出了驚人的耦合。這種耦合在區(qū)域化黨建層面，就體現(xiàn)為區(qū)域化黨建的治理價(jià)值在社會(huì)治理層面延展為整體性治理的功能。

作為一種區(qū)域性建設(shè)的區(qū)域化黨建，本身就具有屬地化、區(qū)域化的屬性，目標(biāo)在于追求區(qū)域內(nèi)的整合。但其整合的內(nèi)容不僅僅包括黨建資源本身，也以此為紐帶，帶動(dòng)了社會(huì)治理資源的共同整合；其整合的平臺(tái)不僅僅有黨建管理的功能，更能夠成為整合性的治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)成載體，發(fā)揮出整體性治理的重要作用。具體而言，區(qū)域化黨建可以在幾個(gè)方面延展出整體性治理的功能：

（1）大部門治理。在區(qū)域化黨建中，首要是建構(gòu)一個(gè)整合性的區(qū)域黨建協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。無(wú)論是聯(lián)動(dòng)式、協(xié)調(diào)式，還是填補(bǔ)式的區(qū)域化黨建，都需要一個(gè)共同的整合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如區(qū)域化黨建協(xié)調(diào)會(huì)議等等。這就將原本分散的黨建資源納入一個(gè)整合性的框架中。

（2）重塑公共部門責(zé)任。在區(qū)域化黨建中，歸根結(jié)底的目標(biāo)還是要更好地服務(wù)人民群眾，整合黨建只是一個(gè)形成更有效服務(wù)的手段。因此，在區(qū)域化黨建中，區(qū)域內(nèi)的相關(guān)黨建主體能夠更有效地形成共同的愿景，并將這一共同愿景與區(qū)域化黨建的治理價(jià)值緊密聯(lián)系起來(lái)，從而避免了責(zé)任碎片化的問(wèn)題。

（3）整合供應(yīng)鏈。為了更好地實(shí)現(xiàn)治理價(jià)值，區(qū)域化黨建不僅需要一個(gè)共同的整合框架，更需要在內(nèi)部形成有利于功能發(fā)揮的整合性供應(yīng)鏈。例如，區(qū)域化黨建中的共建、聯(lián)建關(guān)系就是—個(gè)非常重要的整合供應(yīng)鏈的模式，將區(qū)域內(nèi)的黨建資源與治理資源一道進(jìn)行優(yōu)化配置，從而更好地服務(wù)于社會(huì)治理的需要。

（4）網(wǎng)絡(luò)簡(jiǎn)化與共享。區(qū)域化黨建作為整體性治理的一個(gè)突出優(yōu)勢(shì)在于，區(qū)域內(nèi)的參與者，不論政府、機(jī)關(guān)、單位、企業(yè)或社會(huì)組織都具有黨建的天然屬性，構(gòu)建了這些參與者共同的話語(yǔ)體系和信任的基礎(chǔ)。而區(qū)域化黨建則在信任與對(duì)話的基礎(chǔ)上搭建了共享的平臺(tái)，從而服務(wù)于整體性治理的需要。通過(guò)更為信息化的手段，區(qū)域化黨建能夠更為充分地調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)的資源共享，更好地服務(wù)于其治理價(jià)值的需要。

由此可見(jiàn)，區(qū)域化黨建在意愿和能力兩個(gè)方面都使其與整體性治理天然地耦合起來(lái)。由于黨建的治理價(jià)值需要，區(qū)域化黨建在社會(huì)治理的層面上延展出了整體性治理的功能，從而推動(dòng)了靈活有效的治理結(jié)構(gòu)的形成，并整合了社會(huì)資源，更好地服務(wù)于人民群眾的需要。

具體而言，正是通過(guò)區(qū)域化黨建，整體性治理得以建構(gòu)在一個(gè)超越政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)單位、社會(huì)組織等主體的治理框架之內(nèi)，同時(shí)這一框架也兼具整合性、權(quán)威性和協(xié)調(diào)性，這是當(dāng)下社會(huì)自治、公共參與等社會(huì)治理模式尚不發(fā)達(dá)的階段中，對(duì)我國(guó)社會(huì)治理的有序和蓬勃發(fā)展非常重要的治理模式。它的啟示在于，在未來(lái)的區(qū)域化黨建中應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)揮黨建的治理功能，拓展黨建工作與社會(huì)治理的緊密聯(lián)系，從而使黨建充分發(fā)揮社會(huì)治理的行動(dòng)主體間的行動(dòng)框架、聯(lián)系細(xì)帶和信任基礎(chǔ)的作用，并可持續(xù)地促進(jìn)治理網(wǎng)絡(luò)中社會(huì)資本的發(fā)展。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，尤其是在2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，第三條道路所開(kāi)具的萬(wàn)靈藥也宣告失靈。全世界的主權(quán)國(guó)家都在探索如何在政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間走出一條整合性的治理道路。作為一種回應(yīng)，整體性治理為解決新公共管理所帶來(lái)的治理失敗提供了潛在的解決方案。但在具體實(shí)施中，全世界的國(guó)家都仍處于探索之中。本研究的意義在于揭示了黨建，作為一個(gè)政黨政治學(xué)范疇的問(wèn)題，與社會(huì)治理的公共行政學(xué)理論產(chǎn)生了密切的聯(lián)系。從理論研究的視角，這一發(fā)現(xiàn)為政黨政治學(xué)和公共行政學(xué)之間的交叉和整合提供了一個(gè)新的切入點(diǎn)。從實(shí)踐的視角，本研究也探索性地發(fā)掘了中國(guó)特色的黨建引領(lǐng)整體性治理的新范式，對(duì)解決社會(huì)治理中的互動(dòng)協(xié)作痼疾具有重要的實(shí)際意義。在黨建治理價(jià)值的引導(dǎo)下，區(qū)域化黨建的整體性治理作用在一定程度上解決了西方社會(huì)難以克服的國(guó)家—社會(huì)二元對(duì)立的困境，從而促進(jìn)了中國(guó)社會(huì)治理在中國(guó)的特殊國(guó)情下的成熟發(fā)展。

（責(zé)任編輯方卿）