精準(zhǔn)扶貧背景下的基層治理法治化

齊艷永 周玥

精準(zhǔn)扶貧貴在精準(zhǔn)、重在精準(zhǔn)，但成敗系于基層治理水平。由此可見(jiàn)，貧困地區(qū)的基層治理水平將決定我們能否打贏脫貧攻堅(jiān)這場(chǎng)硬仗，而基層的治理能否在法治的軌道下進(jìn)行更是決定了基層治理水平的高低。

一、精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.扶貧識(shí)別機(jī)制不精準(zhǔn)。我國(guó)傳統(tǒng)的扶貧工作機(jī)制存在諸多問(wèn)題，諸如貧困群眾詳情不夠明確，扶貧項(xiàng)目和扶貧資金針對(duì)性不強(qiáng)等問(wèn)題。一方面，在貧困戶(hù)識(shí)別中存在著貧困狀況評(píng)價(jià)體系不精準(zhǔn)的問(wèn)題。我國(guó)的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)是年人均純收入3200元以下為貧困戶(hù)，按照這種計(jì)算方法，我國(guó)目前存在的貧困人口數(shù)量還是比較大的。另一方面，對(duì)于貧困人口的貧困原因、貧困情況和幫扶成效等缺乏真實(shí)的認(rèn)識(shí)。扶貧群體主要是由服務(wù)于農(nóng)村地區(qū)的干部大概估算得出的。正是因?yàn)閷?duì)于貧困具體問(wèn)題的認(rèn)識(shí)不夠清晰、精準(zhǔn)，使得對(duì)扶貧人力、物力和財(cái)力的使用不夠精準(zhǔn)，扶貧效果就不明顯。所以，用簡(jiǎn)單的年收入多少來(lái)衡量貧困程度還是不夠精確。我國(guó)的識(shí)別貧困機(jī)制，應(yīng)根據(jù)貧困具體狀況，結(jié)合不同背景進(jìn)行多方面多角度的考察和識(shí)別。

2.扶貧資源配置不合理。在我國(guó)傳統(tǒng)的扶貧資源配置中，扶貧資金主要依靠政府財(cái)政支出，但是扶貧項(xiàng)目如何經(jīng)營(yíng)以及經(jīng)營(yíng)過(guò)程中貧困戶(hù)的收益分配等問(wèn)題都亟需解決。在具體工作中，扶貧項(xiàng)目往往一味地只是扶強(qiáng)扶優(yōu)，而貧困群體所在基層自治主體難以均衡享有扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目收益，貧困群體難以進(jìn)入自我發(fā)展、自我管理的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。政府減貧行為與資源配置機(jī)制調(diào)整未能有效整合，忽視政府配置財(cái)政扶貧資源與市場(chǎng)配置社會(huì)扶貧資源的有效銜接，難以解決扶貧中的資源配置問(wèn)題。扶貧資源配置效率低下，導(dǎo)致利益本位以及區(qū)域壟斷等選擇性過(guò)濾與信息失真現(xiàn)象發(fā)生。扶貧資源邊際效益遞減，造成多樣化的扶貧資源不能夠有效地集合在一起，進(jìn)而出現(xiàn)扶貧瞄準(zhǔn)精度以及扶貧資源利用效率降低。新形勢(shì)下支出型貧困現(xiàn)象突出，扶貧資源邊際效益遞減且扶貧資源越來(lái)越難以惠及扶貧對(duì)象。

3.扶貧產(chǎn)業(yè)內(nèi)生動(dòng)力不足。我國(guó)的貧困區(qū)域都存在著缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力的產(chǎn)業(yè)。具體的扶貧項(xiàng)目缺少重要的引領(lǐng)性企業(yè)作依托，產(chǎn)業(yè)扶貧的內(nèi)生動(dòng)力嚴(yán)重不足，農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售渠道以及深加工途徑不夠暢通。以前的規(guī)模性扶貧工作，只是將解決好貧困人口溫飽問(wèn)題作為中心目標(biāo)來(lái)抓，主要方法是依靠政府有力干預(yù)，注入大量政府資金。但存在的問(wèn)題是，已脫貧群體具有脆弱性以及不穩(wěn)定性，已脫貧人口返貧可能性較大，扶貧效果的延續(xù)性較差，剩余貧困群體脫貧難度加深。究其原因就在于沒(méi)有強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制發(fā)揮后續(xù)支撐作用。

二、精準(zhǔn)扶貧中出現(xiàn)問(wèn)題的原因

1.基層治理主體權(quán)責(zé)沒(méi)能理清。長(zhǎng)期以來(lái)，黨的基層組織、行政組織管控著農(nóng)村的社會(huì)治理，行政化色彩較濃，而農(nóng)民這一龐大的社會(huì)群體卻常常“缺席”。農(nóng)村人口眾多，素質(zhì)參差不齊，代表農(nóng)民利益的自治組織往往是由上級(jí)黨組織規(guī)定，社會(huì)組織也一時(shí)很難形成。除了這些種類(lèi)繁多的治理主體未能理清，各主體的責(zé)任也無(wú)法理清。從扶貧主體上看，政府在農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)踐中處于主導(dǎo)地位，在農(nóng)村反貧困中具有不可推卸的責(zé)任且具有諸多優(yōu)勢(shì)。但政府失靈問(wèn)題的出現(xiàn)是難以避免的。農(nóng)村扶貧中引入市場(chǎng)機(jī)制可以在一定程度上解決政府失靈所帶來(lái)的問(wèn)題，應(yīng)最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)的作用。同時(shí)，政府在扶貧工作中缺乏靈活性，難以滿(mǎn)足貧困群體的多元化需求，這也為以社會(huì)組織為主的社會(huì)力量進(jìn)入農(nóng)村扶貧領(lǐng)域提供了空間。在農(nóng)村扶貧活動(dòng)中，社會(huì)組織必將在彌補(bǔ)政府失靈、滿(mǎn)足貧困群體多樣化需求、創(chuàng)新扶貧理念與方法等方面發(fā)揮重要的作用。

2.基層治理方式相對(duì)落后。當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)治理方式過(guò)于簡(jiǎn)單，使得民主很難落實(shí)到位，腐敗問(wèn)題屢屢發(fā)生。從扶貧方式上看，農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)大約涉及27個(gè)職能機(jī)構(gòu)和各級(jí)政府。為了協(xié)調(diào)各個(gè)參與農(nóng)村扶貧部門(mén)之間的關(guān)系，從中央到地方都成立了跨部門(mén)扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組。在領(lǐng)導(dǎo)小組之下，成立了專(zhuān)門(mén)的扶貧開(kāi)發(fā)辦公室。在具體的扶貧實(shí)踐中，扶貧部門(mén)是扶貧工作的主管部門(mén)，而其他職能部門(mén)也承擔(dān)著相應(yīng)的扶貧任務(wù)。政府主導(dǎo)下的扶貧治理機(jī)制既具有諸多的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也存在明顯的不足和體制性難題。一方面，政府可以動(dòng)員大量資源用于扶貧，制定長(zhǎng)期反貧困計(jì)劃，使扶貧具有可持續(xù)性；能夠利用政府組織體系在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施扶貧計(jì)劃和項(xiàng)目，對(duì)全國(guó)貧困狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)。但是另一方面這種扶貧機(jī)制需要基層扶貧人員具有極高的思想覺(jué)悟。

3.基層治理模式有待改善。從農(nóng)村現(xiàn)實(shí)問(wèn)題看，雖然政府主導(dǎo)下的扶貧治理機(jī)制具有難以取代的作用和優(yōu)勢(shì)，但是其過(guò)度行政化也導(dǎo)致扶貧機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行中存在諸多問(wèn)題，如在扶貧精準(zhǔn)化方面沒(méi)有形成動(dòng)態(tài)的精準(zhǔn)識(shí)別和瞄準(zhǔn)機(jī)制；在扶貧資金管理方面難以形成有效的分工合作機(jī)制；在扶貧項(xiàng)目選擇方面缺乏有效的選擇機(jī)制；在扶貧資金使用方面，還沒(méi)有形成多元化、重點(diǎn)突出的投入機(jī)制，缺乏信息對(duì)稱(chēng)、及時(shí)有效的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制；在扶貧資源傳遞方面，缺乏橫向傳遞與整合機(jī)制；在扶貧制度安排上，相關(guān)的扶貧法律法規(guī)不完善；在扶貧機(jī)制微觀運(yùn)行方面，農(nóng)村貧困人口參與機(jī)制極不完善，貧困群體主體性缺失。

三、精準(zhǔn)扶貧背景下基層治理法治化的路徑

1.理清基層治理主體權(quán)責(zé)。在理清基層治理主體上，首先，農(nóng)村基層黨組織作為鄉(xiāng)村社會(huì)治理的協(xié)調(diào)主體，是精準(zhǔn)扶貧的領(lǐng)導(dǎo)核心。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著鄉(xiāng)村治理主體多元化的發(fā)展，農(nóng)村基層黨組織對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的控制力和支配力，更多地體現(xiàn)在政治上和意識(shí)形態(tài)上的領(lǐng)導(dǎo)地位以及由簡(jiǎn)單的行政命令方式轉(zhuǎn)向依靠黨組織先進(jìn)性的引領(lǐng)和示范上。因此，農(nóng)村基層黨組織必須緊跟社會(huì)發(fā)展步伐，加強(qiáng)自身建設(shè)，堅(jiān)持社會(huì)治理理念，創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)和工作方式，在大力強(qiáng)化自身領(lǐng)導(dǎo)核心作用和引領(lǐng)作用的同時(shí)，更好發(fā)揮聯(lián)結(jié)村民和政府的紐帶功能，發(fā)揮平衡“鄉(xiāng)政”和“村治”的作用。其次，精準(zhǔn)扶貧需要發(fā)揮農(nóng)村基層政府的公共服務(wù)職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家政權(quán)的最后一層，是農(nóng)村社會(huì)建設(shè)的最直接引領(lǐng)者。在農(nóng)村社會(huì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供等方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)給予支持；在農(nóng)村社會(huì)的整體規(guī)劃、發(fā)展方向上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)以村民組織為中介同村民進(jìn)行協(xié)商合作，發(fā)揮指導(dǎo)作用；在農(nóng)村社會(huì)的管控上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)把握好分寸，維護(hù)村民的自治權(quán)，只作原則性控制。強(qiáng)化農(nóng)村基層政府的服務(wù)意識(shí)，就是要求農(nóng)村基層政府樹(shù)立管理就是服務(wù)的理念，把黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨落實(shí)到為農(nóng)民群眾排憂(yōu)解難、及時(shí)主動(dòng)反映農(nóng)民群眾利益需求上來(lái)。最后，精準(zhǔn)扶貧需要發(fā)揮農(nóng)村精英及其他社會(huì)主體的力量。當(dāng)前，農(nóng)村精英主要包括關(guān)心村莊事務(wù)的政治精英、通過(guò)外出打工、個(gè)體經(jīng)營(yíng)勤勞致富的經(jīng)濟(jì)精英以及具有高尚道德品質(zhì)的文化精英等。農(nóng)村精英是農(nóng)村矛盾糾紛的調(diào)節(jié)者、民意社情的表達(dá)者和傳統(tǒng)文化的傳承者，并在一定程度上影響基層黨組織和村委會(huì)的決策和管理。

此外，在中國(guó)政府主導(dǎo)下的扶貧治理中，伴隨著社會(huì)力量介入農(nóng)村扶貧領(lǐng)域，社會(huì)在農(nóng)村扶貧領(lǐng)域中的地位與作用也發(fā)生著一定的變化。在長(zhǎng)時(shí)間的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)踐中，我國(guó)已經(jīng)建立了具有中國(guó)特色的、從中央到地方的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)組織體系。但是，在實(shí)踐中也逐漸凸顯出諸多問(wèn)題，需要通過(guò)采取各種措施加以解決。

2.改善基層治理方式。在農(nóng)村基層治理中，各治理主體的參與及運(yùn)作都必須建立在民主的基礎(chǔ)之上，從而促進(jìn)決策的民主化、科學(xué)化、法治化。首先，在民主選舉中，我們可以從完善村“兩委”班子選舉機(jī)制入手，從之前的人選往往由上級(jí)黨組織決定改為上級(jí)黨組織提名下級(jí)組織投票選舉的方式，從而在一定程度上增加了對(duì)“拉票賄選”等非法活動(dòng)的剛性約束；其次，在民主參與中，改變以往的村務(wù)決策往往由少數(shù)干部說(shuō)了算這種決策形式，讓村民會(huì)議、村民代表會(huì)議切實(shí)發(fā)揮自己應(yīng)有的作用，讓農(nóng)民利益得到保障；再次，在民主管理中，讓村務(wù)公開(kāi)得到有效落實(shí)，農(nóng)民知情權(quán)得到切實(shí)保障，財(cái)務(wù)管理、惠農(nóng)資金、征地補(bǔ)償、低保發(fā)放等涉及金錢(qián)利益的事情要讓群眾知曉；最后，在民主監(jiān)督中，不要將村民監(jiān)督流于形式，要及時(shí)將村民舉報(bào)的事情徹查，切記不可不了了之，要加強(qiáng)干部問(wèn)責(zé)。特別是在一些離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村，由于村莊的空心化與社會(huì)監(jiān)督的弱化，更應(yīng)加強(qiáng)對(duì)這些地方鄉(xiāng)村干部的監(jiān)督。

3.創(chuàng)新基層治理模式。在農(nóng)村基層治理模式上，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理的法治化、現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持綜合治理、統(tǒng)籌推進(jìn)，用現(xiàn)代化手段解決現(xiàn)代化問(wèn)題；同時(shí)，還要適應(yīng)社會(huì)信息化大潮，及時(shí)應(yīng)用現(xiàn)代技術(shù)手段來(lái)規(guī)范農(nóng)村社會(huì)行為。在治理模式的選擇上，目前出現(xiàn)了諸如合作式治理模式、互動(dòng)式治理模式、嵌入式治理模式等治理模式，這些治理模式大都是從治理主體關(guān)系和治理方式上的轉(zhuǎn)變來(lái)尋求精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)現(xiàn)，而在眾多治理模式中預(yù)防型的社會(huì)治理模式以其穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)、多主體互動(dòng)和溝通協(xié)調(diào)的治理模式實(shí)現(xiàn)著精準(zhǔn)扶貧。

既然是預(yù)防型治理模式，我們?cè)谥卫磉^(guò)程中必然應(yīng)從前期預(yù)防、中期控制和后期反思三個(gè)階段去分析問(wèn)題、解決問(wèn)題。如果在此治理過(guò)程中更加注重前期的預(yù)防，可能會(huì)提升成本，但更能提高基層政府治理能力。在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)治理與扶貧同步并舉，就要在扶貧資源與治理機(jī)制上將制度、法律融合到扶貧開(kāi)發(fā)的規(guī)劃中去，真正實(shí)現(xiàn)“預(yù)防型治理”?！霸陬A(yù)防中治理，在治理中預(yù)防”，在資源向基層密集輸入的扶貧過(guò)程中，預(yù)防型治理與扶貧開(kāi)發(fā)兩者相互配合、互為表里。將治理結(jié)構(gòu)視為一種動(dòng)態(tài)過(guò)程，充分重視治理的過(guò)程性、階段性，讓包括基層政府與民眾在內(nèi)的多元主體參與其中，并在治理的開(kāi)始階段有意識(shí)地實(shí)現(xiàn)預(yù)期治理，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)防型治理模式作用的最大化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。

作者單位：河北師范大學(xué)

責(zé)任編輯：雙艷珍