國(guó)外城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村治理與我國(guó)的創(chuàng)新思路

陳楊

鄉(xiāng)村治理是現(xiàn)代治理的一種基本類型，是指政府及其他治理主體、依托制度設(shè)計(jì)分工，領(lǐng)導(dǎo)、調(diào)控、服務(wù)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的行為及過(guò)程，其目的在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長(zhǎng)期健康發(fā)展。

一、我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)村治理面臨的主要問(wèn)題

1.從治理的主體角度看，鄉(xiāng)村社會(huì)組織發(fā)育程度低，是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的突出短板。長(zhǎng)期以來(lái)，政府與社會(huì)組織的關(guān)系被定位為管理與被管理的關(guān)系，鄉(xiāng)村社會(huì)組織的主體性、自治性、自主性并未得到充分彰顯。鄉(xiāng)村社會(huì)組織發(fā)育程度低、發(fā)展不健全，直接影響了鄉(xiāng)村治理的有效性和合法性。事實(shí)上，各類鄉(xiāng)村社會(huì)組織作為農(nóng)民利益的代表，能將力量分散、組織化程度低的單個(gè)農(nóng)民有機(jī)聚合成有力的整體，為個(gè)體化的農(nóng)民參與政治生活、表達(dá)利益訴求等提供制度化的參與平臺(tái)和渠道。

2.從治理的內(nèi)容角度看，突出體現(xiàn)在公共服務(wù)供給和核心資源分配不均等帶來(lái)的一系列治理難題。一是鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給能力有限。一方面，傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給不足。另一方面，環(huán)境保護(hù)等新型公共服務(wù)供給滯后。同時(shí)，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)政策、規(guī)劃以及環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)鄉(xiāng)村重視不夠，對(duì)農(nóng)村環(huán)保治理的投入嚴(yán)重不足。二是土地等鄉(xiāng)村核心資源分配不均帶來(lái)一系列治理難題，對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展都形成了一種障礙。

3.從治理的方式看，德治、法治等多樣化方式尚未得到嫻熟運(yùn)用。一方面，德治缺乏厚實(shí)基礎(chǔ)，另一方面，法治化治理在鄉(xiāng)村尚未形成常態(tài)。

二、國(guó)外城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新

1.法國(guó)的“權(quán)力讓與”治理模式。法國(guó)有著悠久的農(nóng)業(yè)文明和基層自治傳統(tǒng)。從總體上看，法國(guó)的農(nóng)村基層治理實(shí)行的是中央高度集權(quán)下的地方有限自治的體制。法國(guó)的城市和農(nóng)村都實(shí)行市鎮(zhèn)制，市鎮(zhèn)的人口和規(guī)模大體上相當(dāng)于中國(guó)的行政村或自然村。據(jù)統(tǒng)計(jì)，法國(guó)全國(guó)85%的市鎮(zhèn)是農(nóng)村市鎮(zhèn)。在法國(guó)，市鎮(zhèn)是地方自治性質(zhì)的基層政權(quán)，主要職能是發(fā)展公益事業(yè)，興辦和維修公共工程，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境等。為了進(jìn)一步增強(qiáng)市鎮(zhèn)的自治活力，20世紀(jì)80年代初，法國(guó)通過(guò)了《有關(guān)市鎮(zhèn)、省和大區(qū)的權(quán)力和自由法案》，即“權(quán)力下放法案”。其核心是層層下放權(quán)力，擴(kuò)大基層自治范圍。在農(nóng)村基層市鎮(zhèn)方面，該法案擴(kuò)大了市鎮(zhèn)的權(quán)力，加強(qiáng)了市議會(huì)的地位。市鎮(zhèn)財(cái)政主要由市鎮(zhèn)自主處理。同時(shí)，注重培植農(nóng)村基層經(jīng)濟(jì)合作組織的自主性，農(nóng)民可以參加一個(gè)或多個(gè)合作社組織，合作社內(nèi)部實(shí)行民主管理，董事會(huì)為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，由社員大會(huì)直接選舉產(chǎn)生，市鎮(zhèn)充分尊重合作社的獨(dú)立地位和自主性，不干預(yù)其內(nèi)部事務(wù)。法國(guó)對(duì)基層市鎮(zhèn)進(jìn)行的這種“權(quán)力讓與”對(duì)于增加基層自我治理的責(zé)任心和自主性的效果都比較明顯。

2.日本的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制建設(shè)。二戰(zhàn)結(jié)束后，日本制定的新憲法第八章明確規(guī)定，日本實(shí)施地方自治制度。據(jù)此，1947年日本制定并公布了《地方自治法》，日本農(nóng)村開始建立起一整套現(xiàn)代自治管理制度。一是在政治上推行民主政治選舉。法律明確規(guī)定都道府縣和市町村均為普通地方公共團(tuán)體，必須設(shè)立各級(jí)地方議會(huì)并且由居民直接選舉首長(zhǎng)。總理府內(nèi)設(shè)立地方自治廳（后升格為自治?。┕芾淼胤竭x舉和財(cái)政支援等事務(wù)。二是實(shí)現(xiàn)自然村行政村的有機(jī)統(tǒng)一。在合并町村的過(guò)程中，傳統(tǒng)的自然村依然得以保存，形成了行政村和自然村的雙軌制格局。三是農(nóng)協(xié)和行政系統(tǒng)相互合作。日本在農(nóng)村地區(qū)建立農(nóng)協(xié)組織，農(nóng)戶100%參加農(nóng)協(xié)。農(nóng)協(xié)以行政村為基本單位，向下深入自然村并形成聯(lián)誼組織，向上建立縣級(jí)聯(lián)合會(huì)和全國(guó)聯(lián)合會(huì)。農(nóng)協(xié)通過(guò)村級(jí)組織擴(kuò)大了農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，通過(guò)縣級(jí)組織壟斷了農(nóng)村商業(yè)市場(chǎng)，還通過(guò)全國(guó)中央組織建立了農(nóng)協(xié)銀行等。四是合并農(nóng)村行政單位以提升行政效率。21世紀(jì)初，日本農(nóng)村開始第三輪行政單位大合并。由1999年的3232個(gè)市町村自治體減少到2013年的1719個(gè)，其中行政市為789個(gè)，行政町為746個(gè)，行政村184個(gè)。這次合并擴(kuò)大了地方自治體的規(guī)模，節(jié)約了行政費(fèi)用，有利于地方分權(quán)，實(shí)現(xiàn)和中央的對(duì)等平權(quán)關(guān)系，也有利于確立適度規(guī)模的城鄉(xiāng)結(jié)合和功能完備的居民生活圈。

3.韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)中的鄉(xiāng)村治理舉措。20世紀(jì)70年代以來(lái)的韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)，在鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新方面，有兩個(gè)舉措值得關(guān)注。一是關(guān)注農(nóng)民的精神啟蒙。針對(duì)農(nóng)民文化素質(zhì)較低、缺乏創(chuàng)新精神的現(xiàn)實(shí)，韓國(guó)將農(nóng)民的思想啟蒙貫穿整個(gè)新村運(yùn)動(dòng)并將其作為全面振興農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以培育農(nóng)民“勤勉、自助、協(xié)同”精神為新村運(yùn)動(dòng)的價(jià)值導(dǎo)向，培養(yǎng)農(nóng)民勤奮向上的精神，凝聚農(nóng)民共識(shí)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的參與積極性，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。二是構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)“多元協(xié)作供給模式”。為解決農(nóng)村貧困落后的問(wèn)題，韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)開展初期，由財(cái)政出資給全國(guó)所有3.3萬(wàn)個(gè)村莊和居民區(qū)修建農(nóng)村道路，完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施，改善農(nóng)村居住環(huán)境等，由各村莊居民根據(jù)實(shí)際需要民主決定具體的建設(shè)計(jì)劃。從20世紀(jì)90年代開始，重點(diǎn)提高農(nóng)村的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等水平，增加農(nóng)民福利，縮小城鄉(xiāng)差距，完善農(nóng)村公共服務(wù)體系。韓國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)體系的投資來(lái)源有各級(jí)財(cái)政投入、民間企業(yè)投資和農(nóng)村合作組織籌資。通過(guò)構(gòu)建政府、企業(yè)、民間團(tuán)體多元協(xié)作供給的模式，韓國(guó)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平得到快速提升，基本上實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的總體思路

1.樹立鄉(xiāng)村治理的新理念。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，是我國(guó)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的基本方向。為此，在鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)依據(jù)城鄉(xiāng)一體化原則，樹立起一些新的理念。一是要重新認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村價(jià)值。自現(xiàn)代化進(jìn)程開啟以來(lái)，城市優(yōu)越、農(nóng)村落后，城市優(yōu)于農(nóng)村的理念就非常流行。事實(shí)上，城市與鄉(xiāng)村是兩種不同的文明，必須正確對(duì)待兩種文明的關(guān)系，不能以一種文明駕馭在另外一種文明之上，而是要擇其善者而用之，促其相互融合。二是重新認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化的基本途徑。歷史上，發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化都走過(guò)了人口向城鎮(zhèn)聚集、郊區(qū)化、遠(yuǎn)郊區(qū)，甚至是鄉(xiāng)村化等不同階段。在我國(guó)過(guò)去的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，受工業(yè)化浪潮的沖擊，城鄉(xiāng)差距拉大，現(xiàn)代都市生活具有強(qiáng)大吸引力，農(nóng)民流向城市不可阻擋。但隨著鄉(xiāng)村的不斷發(fā)展，新農(nóng)村建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，部分鄉(xiāng)村開始具備城市般的生活舒適度，也有部分鄉(xiāng)村發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、規(guī)模種植、鄉(xiāng)村服務(wù)等新經(jīng)濟(jì)，吸納了更多就業(yè)人口。因而，農(nóng)民市民化也可以通過(guò)農(nóng)民的職業(yè)非農(nóng)化、流動(dòng)自由化、鄉(xiāng)村美麗化、村鎮(zhèn)生活城市化等來(lái)實(shí)現(xiàn)。三是以真正的治理意識(shí)引領(lǐng)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化?？紤]到過(guò)去城鎮(zhèn)化帶來(lái)的一系列挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)村治理必須進(jìn)行改革和創(chuàng)新，以適應(yīng)社會(huì)需求。在未來(lái)的鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，需要進(jìn)一步突出“治理”的色彩，探索政府與農(nóng)民及社會(huì)組織的對(duì)話、協(xié)商與合作，在鄉(xiāng)村事務(wù)治理中構(gòu)建出政府、社會(huì)組織和農(nóng)民共同參與的格局。

2.鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新的主要著力點(diǎn)。一是大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，奠定良性治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的總體開發(fā)。著力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的助推作用，進(jìn)而增加農(nóng)村就業(yè)機(jī)會(huì)，引導(dǎo)精英回流。在經(jīng)濟(jì)方面，未來(lái)要重點(diǎn)培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作組織、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等，在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育和組織制度創(chuàng)新上下功夫，發(fā)展更加強(qiáng)大的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。還應(yīng)進(jìn)一步加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科研，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研一體化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化和實(shí)用農(nóng)技推廣，積極扶持農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力的就地轉(zhuǎn)移。同時(shí)，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，應(yīng)該注重提升文化軟實(shí)力，保持鄉(xiāng)村原有特色，開發(fā)特色資源，發(fā)展生態(tài)旅游，促進(jìn)農(nóng)村文化消費(fèi)。二是改革和完善村民自治制度，實(shí)現(xiàn)政治治理的良性發(fā)展。改革和完善村民自治制度，實(shí)現(xiàn)政治治理的良性發(fā)展重點(diǎn)是要重新定位各治理主體的功能。在完善治理制度方面，應(yīng)按照村民委員會(huì)組織法和村民委員會(huì)選舉法，完善農(nóng)村民主選舉制度。在規(guī)范民主管理方面，村民自治章程和村規(guī)民約是目前農(nóng)村地區(qū)普遍采用的民主管理制度，是農(nóng)民參與民主管理的重要依托，因此應(yīng)進(jìn)一步完善村民自治章程、村規(guī)民約的相關(guān)規(guī)定，保證村務(wù)的民主管理。在加強(qiáng)民主監(jiān)督方面，應(yīng)完善村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開、村民評(píng)議制度，將農(nóng)民享有的監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處。還應(yīng)進(jìn)一步明確鄉(xiāng)村治理主體的職責(zé)與功能，防止各治理主體職責(zé)的交叉、重疊，完善以村民自我治理為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理模式。三是推進(jìn)農(nóng)村土地制度等方面的改革，完善核心利益的公平分配機(jī)制。要進(jìn)一步明確土地權(quán)屬，加快進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等土地確權(quán)登記頒證工作，依法維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，推動(dòng)土地規(guī)范流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。同時(shí)，還要促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，逐步構(gòu)筑和完善新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系的基礎(chǔ)性工程。四是增強(qiáng)基層政府的公共服務(wù)能力，形成鄉(xiāng)村治理的外部保障機(jī)制。要樹立正確的施政理念，為社會(huì)提供系統(tǒng)性、制度性、公平性、可持續(xù)性的公共服務(wù)。要保障公共服務(wù)的財(cái)政支持，加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)的監(jiān)管，健全公共服務(wù)體系。要逐步擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋面，建立和完善公共服務(wù)支出、消費(fèi)、增長(zhǎng)、供給及管理模式。要重塑政府與企業(yè)、基層自治組織和各種非政府組織在公共服務(wù)投入方面的合作互動(dòng)關(guān)系，建立以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的公共物品決策體系，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。五是扶持農(nóng)村社會(huì)組織建設(shè)，為鄉(xiāng)村治理發(fā)展提供組織和法律保障。積極引導(dǎo)和扶持農(nóng)村社會(huì)組織的建立、改革與完善，規(guī)范其內(nèi)部管理制度，進(jìn)而使其充分發(fā)揮在鄉(xiāng)村治理中的功能。改善鄉(xiāng)村文化環(huán)境，將法治觀念融人農(nóng)民的基本觀念之中，作為農(nóng)村社會(huì)組織行為的基本準(zhǔn)則，繼而提高鄉(xiāng)村治理主體的法律素養(yǎng)，保證鄉(xiāng)村治理的有效性、合法性，為鄉(xiāng)村治理的持續(xù)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

作者單位：中共中央黨校黨史教研部

責(zé)任編輯：雙艷珍