西寧市環(huán)境糾紛司法解決機制運行的調(diào)查報告

魏倩男

【摘 要】我國自改革開放以來，經(jīng)濟得到了迅猛發(fā)展，隨之而來的環(huán)境糾紛也與日俱增，尤其是環(huán)境污染等造成的大規(guī)模的財產(chǎn)損失及公害事件，甚至產(chǎn)生了諸多大規(guī)模的群體性環(huán)境糾紛。當下，尋求環(huán)境糾紛的有效解決途徑成為法學(xué)界等社會各界共同關(guān)切的話題。西寧市各級司法機關(guān)應(yīng)對西寧市發(fā)生的環(huán)境糾紛，也在積極地進行著有效的司法解決途徑的探索。但由于處于西北高原地區(qū)，其存在著司法人員不足、專業(yè)技術(shù)水平不高等問題，環(huán)境糾紛的司法解決在實踐中還存在著種種問題。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境問題；環(huán)境糾紛；司法解決機制

【中圖分類號】D926.2 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2017）12-0146-03

1 西寧市環(huán)境糾紛的發(fā)生現(xiàn)狀

（1）環(huán)境糾紛發(fā)生的數(shù)量較多。根據(jù)調(diào)研，近年來，隨著經(jīng)濟的迅猛發(fā)展帶來的環(huán)境污染問題不斷加劇，加之社會公眾環(huán)境權(quán)益意識的不斷提升，西寧市環(huán)境糾紛的發(fā)生數(shù)量正在呈逐年上升的趨勢。其中，發(fā)生的環(huán)境糾紛以環(huán)境民事糾紛居多，環(huán)境犯罪行為也屢有發(fā)生，此外還存在極少數(shù)的環(huán)境行政糾紛。

（2）環(huán)境糾紛進入訴訟的數(shù)量較少。根據(jù)調(diào)研，西寧市環(huán)保部門接到并受理的環(huán)境糾紛案件數(shù)量遠遠超過法院受理的環(huán)境糾紛案件數(shù)量。環(huán)境問題的突出，環(huán)境糾紛的增多，法院中環(huán)境訴訟案件數(shù)量卻并沒有與之形成正比。由于公民厭訴情結(jié)、環(huán)境訴訟成本較高和舉證難度較大等諸多因素，導(dǎo)致實踐中真正進入法院訴訟的環(huán)境案件數(shù)量偏少。

2 西寧市環(huán)境糾紛案件司法解決機制的運行

2.1 人民法院中環(huán)境糾紛案件的運行狀況

（1）成立了專門的環(huán)境與資源審判庭。為確保環(huán)境資源審判與西寧市實際相結(jié)合，把握好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護、事前預(yù)防與事后懲治、立足審判職能與發(fā)揮司法的能動作用的相互關(guān)系，力爭在環(huán)境保護新格局中能夠提供堅實有力的司法保障，2014年12月29日，西寧市中級人民法院、城西區(qū)人民法院率先設(shè)立了環(huán)境與資源審判庭。

（2）確立“二審合一”的審判機構(gòu)模式。即，民事訴訟和行政訴訟“二審合一”的審判模式。該審判機構(gòu)模式的設(shè)立，對于及時審理相關(guān)環(huán)境資源案件，化解環(huán)境糾紛，有效地維護公眾環(huán)境權(quán)益，保障環(huán)境資源法律的實施，以及促進“生態(tài)文明”法制建設(shè)具有重大意義。

（3）分工協(xié)作。西寧市中級人民法院環(huán)境與資源審判庭主要審判第一審、第二審有關(guān)大氣、水、土壤等環(huán)境污染發(fā)生的環(huán)境侵權(quán)糾紛的民事案件及行政案件，有關(guān)礦產(chǎn)資源的保護和開發(fā)等涉及權(quán)屬爭議糾紛的民事、行政案件，以及關(guān)于草原、森林、湖泊、濕地等自然資源的保護、開發(fā)和利用等有關(guān)環(huán)境資源的民事案件和行政案件。城西區(qū)人民法院主要集中統(tǒng)一審理跨區(qū)域、全市涉及環(huán)境資源的民事案件和行政案件，以確保案件的統(tǒng)一審理和統(tǒng)一裁判。

2.2 人民檢察院中環(huán)境糾紛案件的運行狀況

為確保人民檢察院充分發(fā)揮對環(huán)境保護的職能，西寧市各級人民檢察院做出了積極探索和努力。據(jù)調(diào)研，從2015年起，西寧市各級檢察機關(guān)針對西寧市環(huán)保部門、國土部門及稅務(wù)部門等行政機關(guān)在行政處罰、國有土地出讓等過程中產(chǎn)生的損害國家、社會公共利益的情形發(fā)出檢察建議共136份，辦理督促起訴案件7件，對促進各行政機關(guān)依法履行職責，以及西寧市檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟都有著積極地意義。此外，西寧市檢察院結(jié)合青海省實際，重點在三江源地區(qū)、青海湖地區(qū)及祁連山水源涵養(yǎng)區(qū)等區(qū)域開展相關(guān)公益訴訟①。

3 西寧市環(huán)境糾紛司法解決機制運行的困境

3.1 環(huán)境司法人員及律師業(yè)務(wù)素養(yǎng)不足

司法人員及律師數(shù)量較少。目前，西寧市僅西寧市中級人民法院和城西區(qū)人民法院設(shè)立了環(huán)境資源審判庭，庭內(nèi)人員較少。此外，環(huán)境訴訟是一種律師投入時間、精力及財力較大但是收入?yún)s相對較低的業(yè)務(wù)類型，從事環(huán)境訴訟特別是環(huán)境公益訴訟需要律師有著較強的奉獻精神及公益理念，但是，就目前情況看，既有著較高的環(huán)境訴訟業(yè)務(wù)能力，又具有公益理念的律師數(shù)量還不多。

3.2 環(huán)境司法專門化及審判模式不完善

環(huán)境司法專門化程度不高。西寧市專門審理環(huán)境糾紛案件的審判機構(gòu)較少，僅有西寧市中級人民法院和城西區(qū)人民法院設(shè)立了環(huán)境資源審判庭，這兩個審判庭不僅審理相關(guān)環(huán)境案件，其他案件也有審理。而西寧市其他法院中的環(huán)境案件卻由于各種各樣的原因無法由專門的環(huán)境資源審判庭審理。此外，僅確立“二審合一”的審判機構(gòu)模式，即民事訴訟和行政訴訟“二審合一”的審判模式，未將環(huán)境刑事案件納入其中，且由于僅有該兩家法院設(shè)立了環(huán)境資源審判庭，受管轄范圍等的影響，其他法院仍沿用刑事、民事、行政案件分立審理的模式。

3.3 環(huán)境公益訴訟舉步維艱

（1）適格的環(huán)境公益訴訟主體較少。目前，由于西寧市不是試點城市，西寧市各級檢察機關(guān)均沒有提起環(huán)境公益訴訟的案例。此外，公民個人不能提起環(huán)境公益訴訟。根據(jù)我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》，公民個人是不具有環(huán)境公益訴訟的主體資格的。

（2）環(huán)境公益訴訟認定的難度較大。因為環(huán)境權(quán)益屬于一種公共權(quán)益，其權(quán)益主體往往具有廣泛性及不特定性，而環(huán)境公益訴訟，實際就是不同權(quán)益主體之間的利益權(quán)衡，對于環(huán)境私益與環(huán)境公益均有體現(xiàn)的環(huán)境案件，人民法院依循怎樣的價值標準對環(huán)境權(quán)益進行權(quán)衡和界定要根據(jù)實際現(xiàn)狀、結(jié)合公平合理的理念等進行裁量。

4 西寧市環(huán)境糾紛司法解決機制的完善路徑

4.1 完善環(huán)境地方立法

（1）完善政府責任追究的法律規(guī)定。我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》增加了對環(huán)境保護的目標責任和評價考核的相關(guān)規(guī)定，并且做出政府定期的向人大報告工作等要求，強化了上下級政府之間的監(jiān)督。但是，法律尚未對政府不履行法律職責的后果及政府相關(guān)責任的可訴性等做出明確規(guī)定。政府責任的司法制度設(shè)計不完善往往使政府環(huán)境保護目標和考核評價制度成為“僵尸條款”②，難以真正發(fā)揮其作用。同時，政府責任的司法制度的不完善也不利于對政府地方保護主義的遏制。

（2）健全環(huán)境侵權(quán)精神損害賠償?shù)牧⒎?。近年來，實踐中出現(xiàn)大量的環(huán)境侵權(quán)精神損害賠償?shù)陌讣?，這使得建立環(huán)境侵權(quán)精神損害賠償制度成為必要。建立環(huán)境侵權(quán)精神損害賠償制度要有法可依，首要的是進行相關(guān)立法。在環(huán)境相關(guān)法律中明確可訴環(huán)境利益包含環(huán)境侵權(quán)精神損害賠償利益，明確環(huán)境侵權(quán)精神損害賠償?shù)目稍V性，并且，需要明確精神損害賠償?shù)脑V訟范圍和規(guī)則確保環(huán)境侵權(quán)精神損害賠償訴訟的可操作性。

（3）建立環(huán)境救濟基金制度。首先，環(huán)境救濟基金的來源可以包括但不限于以下幾個方面：第一，環(huán)境公益訴訟勝訴取得的賠償金或補償金。環(huán)境公益訴訟的訴訟所得賠償不該落入私人囊中。將環(huán)境公益訴訟獲得的賠償放至專門的環(huán)境救濟基金當中不失為一種較好的方式。第二，企業(yè)、社會組織或者個人的捐贈。近些年來，社會各界對環(huán)境保護的意識越來越高，對環(huán)境質(zhì)量的要求也日漸提升。對環(huán)境和生態(tài)的關(guān)注，使得社會各界樂于對其有所貢獻，這些貢獻就包括金錢的捐贈。其次，環(huán)境救濟資金可以用于如下方面：？譹？訛用于環(huán)境保護及生態(tài)恢復(fù)。使用環(huán)境救濟資金，可以緩解財政壓力，并能有效恢復(fù)生態(tài)。？譺？訛用于對環(huán)境污染及破壞的受害人的補償。生態(tài)破壞，尤其是環(huán)境污染，常常給受害人帶來財產(chǎn)或者人身的傷害，而受害人未能得到賠償?shù)那樾我矔r有發(fā)生。？譻？訛用于環(huán)境公益訴訟的訴訟費用、律師費等各項開支。建立環(huán)境救濟基金制度對進一步提升各主體提起環(huán)境公益訴訟的熱情是一種行之有效的方式。

4.2 進一步完善環(huán)境司法專門化的審判模式

（1）提升環(huán)境司法人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)。強化環(huán)境司法人員的專業(yè)化，通過職業(yè)技能培訓(xùn)等方式提升環(huán)境司法人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)。首先，作為司法人員，專業(yè)法律知識是其必須具備的技能。在環(huán)境訴訟領(lǐng)域，扎實的環(huán)境相關(guān)法律知識的掌握是一名環(huán)境司法人員必備的。此外，環(huán)境司法人員往往還需具備生物學(xué)等人文社會方面的知識。著名法理學(xué)家博登海默在其《法理學(xué)——法哲學(xué)及其方法》一書中寫道：“如果一個人只是個法律工匠，只知道審判程序之方法和精通實在法的專門規(guī)則，那么他的確不能成為第一流的工作者?！雹?/p>

（2）完善環(huán)境糾紛審判模式。環(huán)境與資源審判庭等專門的環(huán)境糾紛審判模式有利于各類環(huán)境糾紛得以公平、公正且有效的解決。此外，環(huán)境糾紛的專門化審判模式能夠協(xié)調(diào)有關(guān)環(huán)境的多方社會關(guān)系，有利于協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境的保護與促進經(jīng)濟良性發(fā)展的關(guān)系。我國的《人民法院組織法》中明確規(guī)定了中級人民法院“根據(jù)需要可以設(shè)立其他審判庭”，“基層人民法院地區(qū)、人口和案件情況可以設(shè)立若干人民法庭”。因此，專門的環(huán)境審判機構(gòu)的設(shè)立有其明確的法律依據(jù)，而且是應(yīng)對現(xiàn)實的較為有效和可取的方式。

4.3 建立與完善環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境司法的協(xié)調(diào)機制

目前，導(dǎo)致我國的環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境司法無協(xié)作、不銜接的一個極為重要的因素就是缺乏相應(yīng)的、有效的協(xié)調(diào)機制。從當下狀況來看，我國的環(huán)境執(zhí)法部門運用司法的手段來解決環(huán)境糾紛的實踐相對較少，相對應(yīng)的，司法機關(guān)對環(huán)境執(zhí)法在方法和手段上也有不足，環(huán)境糾紛案件強制執(zhí)行的效率不高，相當一部分環(huán)境執(zhí)法演化為協(xié)調(diào)與協(xié)商。因此，建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機制，促使環(huán)境執(zhí)法部門與司法部門的相互協(xié)作，促進環(huán)境糾紛徹底和有效解決成為必要。建立環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境司法的協(xié)調(diào)機制，可借鑒一些地方上環(huán)保法庭的經(jīng)驗。例如，云南省高級人民法院除了對環(huán)境案件實行統(tǒng)一審理外，還建立環(huán)境公益訴訟案件的審理機制，強化環(huán)境公益組織對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督和其在環(huán)境訴訟中的主體地位；對于環(huán)境案件的處理，重大案件采用“調(diào)查、移送、起訴、執(zhí)行”一站式辦案流程，強化環(huán)境保護部門的行政管理與環(huán)境質(zhì)量擔保的協(xié)同④。這對于解決環(huán)境糾紛，做到案結(jié)事了，以及更有效地實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的保護具有重大意義。

5 結(jié)語

環(huán)境保護雖然不是近幾年的新興話題，但卻依然是熱點及重點話題，各類環(huán)境糾紛案件亦層出不窮。有效地解決環(huán)境糾紛既是對依法治國、完善司法的切實踐行，也是對社會公眾提升環(huán)保積極性的有效激勵。因此，探究“新時代”環(huán)境糾紛司法解決的有效的運行機制，是各級司法機關(guān)及社會各界共同的關(guān)注點。

注 釋

①王曉寧.西寧市檢察機關(guān)全面開展公益訴訟暨加強生態(tài)檢察工作推進會[N].西海都市報，2017-09-19.

②余俊，宿健慧.環(huán)境司法判解研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2016：138.

③（美）博登海默.法理學(xué)——法哲學(xué)及其方法[M].鄧正來，姬敬武，譯.北京：華夏出版社，1987：491.

④田成友.強化環(huán)境司法調(diào)研 服務(wù)綠色經(jīng)濟建設(shè)[N].人民法院報，2012-09-06（8）.

參 考 文 獻

[1]余俊，宿健慧.環(huán)境司法判解研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2016.

[2]王燦發(fā).中國環(huán)境訴訟典型案例與評析[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2015.

[3]常紀文，楊朝霞.環(huán)境法的新發(fā)展[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2008.

[4]（美）博登海默.法理學(xué)——法哲學(xué)及其方法[M].鄧正來，姬敬武，譯.北京：華夏出版社，1987.

[5]蘇力.法治及其本土資源[M].北京：北京大學(xué)出版社，2015.

[6]呂忠梅.環(huán)境法新視野[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2000.

[7]田成友.強化環(huán)境司法調(diào)研 服務(wù)綠色經(jīng)濟建設(shè)[N].人民法院報，2012-09-06（8）.

[責任編輯：陳澤琦]