地方精英參與民族地區(qū)社會治理實證分析

牛一鳴

【摘 要】文章主要以青海省澤庫縣為例，對地方精英參與民族地區(qū)社會治理現(xiàn)狀做一個全面、真實的調(diào)研，在此基礎上運用實證研究方法、案例分析等研究方法對當前地方精英參與民族地區(qū)社會治理出現(xiàn)的問題做具體的分析，并提出相應的對策和建議，以期促進民族地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】地方精英；民族地區(qū)社會治理；法治化

【中圖分類號】F127 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2017）12-0108-03

地方精英作為民族地區(qū)社會治理主體中的重要組成部分，他們充分了解當?shù)氐膬?nèi)在資源和文化底蘊，并且擁有著先天的“領導者”優(yōu)勢地位，被當?shù)厝嗣袼鹬?，因此研究地方精英參與民族地區(qū)社會治理已經(jīng)成為社會關(guān)注的熱點，并且地方精英隊伍的建設事關(guān)全面建成小康社會大局，有助于民族地區(qū)的和諧穩(wěn)定，有助于基層治理研究范式的完善。然而在調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)地方精英在民族地區(qū)社會治理的參與過程中出現(xiàn)了一些與現(xiàn)代民主法治不相適應的問題，比如法治意識淡薄、自治的公平性與規(guī)范性的缺失等，這些因素阻礙了自治民主制度建設和導致了社會沖突，我們?yōu)榇俗隽藢ｉT調(diào)研，以期解決好這些問題，促進民族地區(qū)的和諧穩(wěn)定。

1 地方精英在民族地區(qū)的構(gòu)成與現(xiàn)狀

1.1 部落文化背景下的地方精英

部落文化背景下的地方精英與宗族、族群有著極大的關(guān)聯(lián)性。所謂部落文化，其是以祖先崇拜和血緣關(guān)系為核心的全部的思想意識、行為規(guī)范、社會組織和組織形式，具有突出的歷史傳承功能、整合功能及規(guī)范功能[1]。在澤庫縣，部落文化背景下的地方精英主要指當?shù)氐牟柯涫最I及部落首領的后裔，大部分分布在農(nóng)村地區(qū)。在實地走訪的2位部落首領后裔及其家族成員中我們發(fā)現(xiàn)，家族成員對成年的部落首領后裔視為“當家的”，對其有著極高的認同感。本身中國的“圈子文化”，就使得人們總是在找自己的圈子，并且努力地融入自己的圈子，而部落歷史的存在，天然形成固有的圈子，具有天然的親和力。部落家族內(nèi)部成員對于部落首領及其后裔都廣泛認可，并愿意接受，家族成員內(nèi)部出現(xiàn)糾紛，也能夠及時調(diào)解。調(diào)研中我們還發(fā)現(xiàn)，在大部分家族內(nèi)部，還有其獨有的家規(guī)，這種家規(guī)能夠很好地規(guī)范家族成員的行為，從而有利于部落內(nèi)部的穩(wěn)定。

1.2 民間權(quán)威構(gòu)造下的地方精英

民間權(quán)威構(gòu)造下的地方精英包含的范圍是最廣的一個層面，可以從個人的能力、在某個特定領域的影響力及權(quán)威性等多個方面對“民間權(quán)威”進行界定，因此從這個角度來講，這里的民間權(quán)威屬于廣義上的權(quán)威。在調(diào)研過程中我們發(fā)現(xiàn)，人們最認可的民間權(quán)威大致可以分為2類，主要包括經(jīng)濟能人、社會能人。

具體而言，經(jīng)濟能人在當?shù)鼗径际且恍ь^致富的企業(yè)家或者種養(yǎng)殖技術(shù)好、經(jīng)營能力強的實干家。他們有著比一般民眾更敏銳的商機和市場洞察力，并且通過實踐致富。當然最重要的是作為當?shù)厝?，這些人不會忘記家鄉(xiāng)和父老，能夠很好地帶動當?shù)氐拿癖姽餐赂?。社會能人，主要是指能夠在當?shù)啬硞€區(qū)域范圍內(nèi)充當“法官”角色的精英人物，其又可以包含上述中的活佛及部落首領（后裔），當然這里還包括當?shù)氐囊恍┯型睦先思巴诵莸睦细刹咳后w，這些人在老百姓的日常生活，尤其在糾紛的解決方面有著不可替代的作用。民間權(quán)威來自基層社會，因此對當?shù)氐那闆r有較為全面和細致的把握，對具體事務的處理更能代表當事者的利益，可以彌補基層群眾因信息資源、話語權(quán)、社會背景等方面的匱乏而產(chǎn)生的無力感，促進群眾在基層治理中主體地位的實質(zhì)回歸。同時，其本身作為基層民眾中的一員，對普通群眾在社會生活中遇到的問題和困難有切身的感受，能向政府表達百姓的心聲，進而為政策制定和實施提供切實有益的參考。

1.3 地方自治推動下的地方精英

澤庫縣隸屬青海省黃南藏族自治州，其自治屬性不言而喻。地方自治推動下的地方精英在廣義上應該包含一切能夠在當?shù)厣鐣卫碇邪l(fā)揮作用的精英主體，由于前文已經(jīng)介紹了一些“體制外”精英，因此這里主要介紹“體制內(nèi)”精英，即基層干部及一些社會組織中的精英群體。這些群體的構(gòu)成在很大程度上也包含著在當?shù)氐耐?、?jīng)濟程度等因素，因此前述精英群體中的一部分，尤其是民間權(quán)威的大部分會通過選舉進入這個群體，成為體制內(nèi)精英。與前述精英主體不同的是，其被法律賦予了自治權(quán)，因此其權(quán)力屬性一部分來自國家的賦予。這部分精英群體政治意識會比較強烈，在一定程度上彌補了體制外精英的政治參與不足的缺陷。

2 問題與困境

2.1 精英主體之間的利益沖突日益擴大

這一點主要體現(xiàn)在不同類型精英之間，尤其是體制內(nèi)精英與體制外精英之間，以及相同類型中處于不同地位、不同利益訴求的精英主體之間。首先，就體制內(nèi)與體制外精英主體之間而言，由于體制內(nèi)的精英不可避免地存在一些固化思維，比如領導、命令型行政管理模式思想依然根深蒂固。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方政府的一些領導干部在很大程度上有意識地強化政府在社會治理中的唯一主體地位，有形或無形中弱化甚至擠壓了其他精英主體及社會自治組織等多元化的參與空間。這樣的做法不僅在很大程度上挫傷其他精英主體參與社會治理工作的積極性，甚至可能造成某種程度上與政府之間的對立。其次，就相同類型中處于不同地位、不同利益訴求的精英主體之間而言，利益分化導致各主體之間在地位、權(quán)力、財富方面的分化日益明顯，使處在不同社會階層、集團、行業(yè)的人員對階層、集團、本行業(yè)的利益問題十分敏感，成為誘發(fā)社會不穩(wěn)定的潛在因素。

2.2 法治意識、規(guī)則意識的缺失

法治意識的缺失主要表現(xiàn)在2個方面，一是精英群體本身法治意識的缺失；二是地方性法規(guī)在規(guī)范精英群體參與社會治理過程中的缺位。在青海民族地區(qū)，由于區(qū)域封閉，受傳統(tǒng)文化的影響，很多人觀念依然保守，民族教育發(fā)展滯后，法治觀念更是難以深入。地方精英在參與社會治理過程中往往還是按照傳統(tǒng)的治理模式進行，比如一件簡單的民間糾紛，如果是精英主體或者公權(quán)力單一的指引可能不會出現(xiàn)大的沖突，而一旦兩者同時介入，公權(quán)力的法治屬性明顯高于精英群體，而老百姓在很大程度上又單純地相信精英治理的話語權(quán)，這就使得兩者出現(xiàn)沖突，法治在民族地區(qū)的治理過程中的構(gòu)建渠道遭到阻礙。除此之外，地方性法規(guī)也沒能夠很好地發(fā)揮地方精英在參與地區(qū)社會治理過程中的規(guī)范作用的價值，主要體現(xiàn)在地方性法規(guī)仍然只集中于個別領域；地方精英對于法規(guī)的法律規(guī)范價值認識不到位，管理體制滯后，主體職責不明確，沒有充分發(fā)揮精英治理的積極性；責任條款尚待完善；落實法規(guī)的執(zhí)行力不足，等等[2]。

規(guī)則意識的缺失在調(diào)研過程中主要體現(xiàn)在精英群體參與基層選舉過程中存在捐資競選與選舉的公平性、規(guī)范性問題。首先，不同精英主體對于加入“體制內(nèi)”、爭奪治理的主導權(quán)在一定程度上日趨激烈，這在我國基層民主治理制度仍然不規(guī)范的背景下，很容易導致爭奪過程派性、宗族和地方黑惡勢力的介入，從而脫離民主治理的規(guī)范軌道。其次，在選舉過程中，前文所述的經(jīng)濟能人在一定程度上存在賄選現(xiàn)象及捐資競選現(xiàn)象。但值得注意的是，根據(jù)調(diào)研結(jié)果顯示，盡管大部分選民認為這會造成事實上的不公，客觀上會影響選舉結(jié)果，但多數(shù)選民對于這種行為依然比較認同。訪談中我們了解到，之所以認同，是因為這些先富能人確實能夠給當?shù)匕傩諑韺嵸|(zhì)性利益，但長此以往的選舉，勢必會產(chǎn)生諸多不利影響，影響基層民主的規(guī)范性和公平性。

2.3 精英隊伍治理的規(guī)范性及治理能力問題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然精英治理在很大程度上發(fā)揮著不可替代的作用，但其在治理過程中的失范行為及治理法治化的欠缺不可忽視，正所謂千里之堤毀于蟻穴，所以必須認清問題所在。第一，精英治理行為的失范很容易導致地區(qū)社會沖突。雖然大部分的精英在治理過程中具備認同感這一天然優(yōu)勢，但是作為其治理主體本身當然具有人的屬性，即利益趨向性，加之不同派系之間的偏袒，很容易導致爭議的產(chǎn)生。并且前文所述的精英人物規(guī)則意識和法治意識的淡薄使得其在調(diào)解糾紛或處理其他事務時一旦與現(xiàn)代法治發(fā)生沖突，并且這種沖突實質(zhì)性地影響到當事人切身利益或者與政府的協(xié)調(diào)出現(xiàn)矛盾時，就存在著潛在的危機。第二，精英治理能力遭受現(xiàn)實復雜問題的挑戰(zhàn)。首先，當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展空前迅速，市場經(jīng)濟背景下的社會治理不可避免地會存在諸多轉(zhuǎn)型時期的風險和挑戰(zhàn)，地方精英作為當?shù)厣鐣l(fā)展的“領頭羊”，能否順應時代的發(fā)展，在風險和挑戰(zhàn)并存的當下做出正確的決策，這一點，無論在理論還是在實踐中都存在較大爭議。其次，當前社會貧富差距仍然存在，在調(diào)研地——澤庫縣更是突出，地方精英能否在這種利益沖突的環(huán)境中很好地協(xié)調(diào)各方利益、有效化解社會矛盾也是調(diào)研過程中廣大老百姓所擔憂的，比如作為典型的經(jīng)濟能人，其在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下能否保證一心為公，為廣大老百姓謀福利，我們不敢下定論，一旦由于利益協(xié)調(diào)不暢通，所引發(fā)的沖突和矛盾勢必不利于民族地區(qū)的團結(jié)和穩(wěn)定。

3 對策與建議

3.1 協(xié)調(diào)利益杠桿，構(gòu)建公平合理的社會治理參與機制

利益沖突在當今社會不可避免，但沖突之前的利益協(xié)調(diào)問題是可控的，一套有序合理并且公平公正的體制機制不可或缺。在此，建議政府相關(guān)部門應該克服精英治理可能喧賓奪主的想象，給予地方精英更多的信任和運作空間，而不是一種停留在表面和形式上的尊重。總之，當前的基層治理應該遵循協(xié)商合作的原則，強化各個治理主體之間協(xié)調(diào)治理的理念，優(yōu)勢互補，加快建立多元良性互動的治理網(wǎng)絡和長效機制，更好地發(fā)揮穩(wěn)定社會的作用。當然，這套體制機制必須輔助于良好的監(jiān)督與制約機制，并且這種監(jiān)督與制約應該在各類主體之間具有互動性，只有形成這種良性制約監(jiān)督機制，才能保障機制良好地運行。

3.2 提高地方精英的法治意識，引導“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)變

伴隨依法治國理念的不斷深入，以及前述法治意識和規(guī)則意識缺失帶來的諸多弊端，傳統(tǒng)的精英治理已經(jīng)越來越不適應當今民主法治的發(fā)展。因此，結(jié)合調(diào)研結(jié)果，我們建議：一方面，要求精英群體應該具備基本的法律素養(yǎng)和規(guī)則意識，在基層治理工作中更加重視對現(xiàn)行國家法律法規(guī)的貫徹和執(zhí)行，逐步將治理模式納入法治化的范疇。鑒于此，可以通過對精英群體進行現(xiàn)代法律培訓和教育，普及和提高法律知識和糾紛調(diào)解技能，在基層治理實踐中實現(xiàn)和現(xiàn)代司法的銜接。調(diào)研結(jié)果也顯示，很多精英群體愿意并且渴望進行再學習，以增強自身的法律素養(yǎng)。這樣一來，精英群體法律素養(yǎng)和規(guī)則意識的提高也會在很大程度上影響當?shù)乩习傩?，從而促進整體法律素養(yǎng)和規(guī)則意識的提高。另一方面，要完善地方性法規(guī)，保障精英參與社會治理的合法地位，這樣可以提高精英主體治理的積極性并且能夠推動形成良性的監(jiān)督機制。在法規(guī)的運作過程中，要注意執(zhí)行的落實，切忌紙上談兵，空談治理。

3.3 加強地方精英隊伍建設，規(guī)范精英治理行為

一是要著力形成一套精英隊伍建設的評價標準和指標體系，對精英群體的定性有一個合理的參考依據(jù)[3]。評價標準可以從品德、知識、能力、業(yè)績等幾個方面進行評價，指標體系從數(shù)量和質(zhì)量上加以控制。數(shù)量上，要符合當?shù)刂卫淼男枰?，質(zhì)量上要嚴把標準，不要將精英主體盲目擴大化。二是要完善精英隊伍建設的政策支持體系。要加強資本的投入，實施人才投資優(yōu)先保證的財政金融政策。一方面可以引進精英人才助力當?shù)匕l(fā)展，另一方面可以通過有效的資金支持加強精英的再教育。三是要實施現(xiàn)代人才支撐計劃，結(jié)合當前轉(zhuǎn)型時期的時代背景，制定一套合理的人才培養(yǎng)和人才引進戰(zhàn)略計劃，促進精英人才向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，順應社會治理現(xiàn)代化和法治化的要求，提升精英群體的整體素養(yǎng)。

4 結(jié)語

轉(zhuǎn)型時期的民族地區(qū)社會治理需要發(fā)揮地方精英的作用和價值，但不是簡單地重復之前的治理模式和機制，而是要借助精英群體在廣泛的文化意義上的整合力，實現(xiàn)和國家公權(quán)力體系的有機配合。在民族地區(qū)社會治理中傳承和發(fā)揮地方精英的價值是一個動態(tài)過程，只有充分發(fā)揮其智慧，才能構(gòu)建一個鄉(xiāng)土性與現(xiàn)代性相統(tǒng)一、傳統(tǒng)治理理念與現(xiàn)代治理規(guī)律相融合的新型治理模式。

參 考 文 獻

[1]徐小龍.宗族文化對新農(nóng)村建設的消極影響及其對策[J].陜西教育學院學報，2008（11）.

[2]王剛.民族地區(qū)社會治理問題論綱[J].青海民族研究，2016（1）.

[3]顧金喜.超越精英治理：農(nóng)村能人隊伍建設問題研究[M].北京：中國社會科學出版社，2015：176.

[責任編輯：陳澤琦]