銀行精準(zhǔn)扶貧監(jiān)管研究①

摘 要：消除貧困、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義本質(zhì)的要求，也是十三五扶貧開發(fā)的工作目標(biāo)。精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目安排和資金使用都要提高精準(zhǔn)度，讓群眾真正得到實(shí)惠。精準(zhǔn)扶貧中金融資金到戶的監(jiān)管是實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)”目標(biāo)的關(guān)鍵。本項(xiàng)目著眼于我國銀行精準(zhǔn)扶貧監(jiān)管現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)、問題和成因解析，從不同的維度對(duì)銀行精準(zhǔn)扶貧監(jiān)管的實(shí)踐重點(diǎn)及方向深入剖析，在此基礎(chǔ)上，提出合理化的政策建議，以期提高銀行資金精準(zhǔn)扶貧效率。

關(guān)鍵詞：銀行 精準(zhǔn)扶貧 監(jiān)管

中圖分類號(hào)：F323.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2017）06（a）-041-02

1 文獻(xiàn)綜述

面對(duì)中國貧困人口多、貧富差距大的國情，逐步消除貧困，實(shí)現(xiàn)國家更加均衡穩(wěn)健發(fā)展是幾代人的共同理想。經(jīng)過近三十年來的不懈努力，中國在扶貧方面也取得了顯著的進(jìn)展，國內(nèi)學(xué)者致力于扶貧方面的研究，為精準(zhǔn)扶貧監(jiān)管層面的發(fā)展提供了必要的理論支撐。

一些學(xué)者的研究從當(dāng)前經(jīng)濟(jì)大環(huán)境出發(fā)，剖析精準(zhǔn)扶貧存在的問題，例如，劉解龍（2015）在我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下研究扶貧理論創(chuàng)新與機(jī)制創(chuàng)新的關(guān)系[1]，尋求理論與實(shí)際相結(jié)合的最佳平衡點(diǎn)。在銀行精準(zhǔn)扶貧效率方面，龔霖丹、劉相龍和駱勁穎（2017）通過定性與定量分析，認(rèn)為金融創(chuàng)新環(huán)境、財(cái)政支持力度、信息交流機(jī)制與信用風(fēng)險(xiǎn)狀況至關(guān)重要[2]。郭春松（2016）認(rèn)為扶貧相關(guān)配套機(jī)制的完善是其他工作開展的基礎(chǔ)[3]。在扶貧策略方面，一些學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前扶貧多為輸血或救濟(jì)式，公衍勇（2015）通過對(duì)新時(shí)期扶貧理念的解讀，認(rèn)為扶貧措施缺乏內(nèi)在動(dòng)力[4]。郭春松（2016）認(rèn)為產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱也會(huì)對(duì)扶貧的可持續(xù)性產(chǎn)生影響。其他學(xué)者認(rèn)為貧困對(duì)象受教育水平低也會(huì)挫傷主動(dòng)脫貧的積極性。近兩年，隨著扶貧進(jìn)入攻堅(jiān)期，一些學(xué)者開始關(guān)注精準(zhǔn)扶貧資金的監(jiān)管問題，例如，李均峰（2016）認(rèn)為監(jiān)管部門在防控風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化差異化監(jiān)管，精確引導(dǎo)[5]。王剛和姜維（2016）從監(jiān)管途徑方面論證了多方監(jiān)管對(duì)扶貧效果的影響[6]。

總體而言，目前國內(nèi)針對(duì)精準(zhǔn)扶貧方面的研究側(cè)重于配套機(jī)制的完善和扶貧效率的提升，而有關(guān)銀行精準(zhǔn)扶貧監(jiān)管的研究相對(duì)有限。

2 精準(zhǔn)扶貧基本內(nèi)容

精準(zhǔn)扶貧貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)。要在精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)考核的過程中始終貫穿公開、公平、公正原則，則銀行資金監(jiān)管層面的作用不可或缺，只有真正實(shí)現(xiàn)扶貧資金全過程的精準(zhǔn)監(jiān)管，才能杜絕尋租、造假等行為，使改革發(fā)展成果真正惠及廣大人民群眾，實(shí)現(xiàn)共同富裕。所以，銀行應(yīng)積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，與政府等扶貧部門發(fā)揮合力作用，實(shí)現(xiàn)信息共享及互聯(lián)互通，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定基礎(chǔ)。

精準(zhǔn)識(shí)別就是通過一定的衡量標(biāo)準(zhǔn)和篩選手段真正瞄準(zhǔn)貧困人口，而現(xiàn)階段我國主要使用人均純收入及名額控制的方法。一方面，一些地方為夸大政績(jī)或?yàn)楂@得更多扶貧資源，往往對(duì)采集的農(nóng)戶收入數(shù)據(jù)弄虛作假，使僅依靠收入標(biāo)準(zhǔn)判別貧困戶的方法失去了真實(shí)性與可比性。另一方面，由于對(duì)貧困縣鄉(xiāng)普查的人工成本高昂，一些地區(qū)采取抽樣調(diào)查方式估計(jì)各個(gè)縣鄉(xiāng)的貧困人口總數(shù)，并據(jù)此分配各地建檔立卡貧困戶名額。在此期間就容易產(chǎn)生利益再分配的不公平現(xiàn)象，無形中使扶貧精準(zhǔn)度大打折扣，極易產(chǎn)生收入高于標(biāo)準(zhǔn)的人被納入貧困戶，而收入未達(dá)到的人反而被排除在外的現(xiàn)象，不能很好地覆蓋全部貧困人群。

精準(zhǔn)幫扶是在精準(zhǔn)識(shí)別的前提下根據(jù)貧困人口實(shí)際情況采取有針對(duì)性的脫貧措施，例如產(chǎn)業(yè)扶貧、旅游扶貧、電商扶貧以及教育扶貧等。雖然廣大地區(qū)致貧原因具有普遍性，但因地域、生活環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)等因素，一些碎片化、插花式分布的貧困地區(qū)致貧原因的特殊性應(yīng)予以充分考慮，切忌眉毛胡子一把抓。只有對(duì)癥下藥，幫扶措施才有可能出現(xiàn)立竿見影的成效，反之，則只會(huì)導(dǎo)致扶貧資源的配置無效，造成人力、物力的浪費(fèi)。

精準(zhǔn)考核主要指政府以及其他相關(guān)部門對(duì)銀行業(yè)精準(zhǔn)扶貧效果的考核。2016年2月，國務(wù)院發(fā)布《省級(jí)黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）規(guī)定扶貧效果的考核主要從減貧成效、精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、扶貧資金四個(gè)方面進(jìn)行，并對(duì)一些指標(biāo)進(jìn)行了更精細(xì)的劃分[7]。當(dāng)前扶貧考核機(jī)制不完善和考核結(jié)果存在主觀性，抑制了銀行業(yè)參與扶貧的積極性。

3 精準(zhǔn)扶貧存在的難點(diǎn)

精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)復(fù)雜的“經(jīng)濟(jì)工作”，隨著精準(zhǔn)扶貧工作向縱深推進(jìn)，我國銀行精準(zhǔn)扶貧監(jiān)管面臨許多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和問題。做好精準(zhǔn)扶貧，實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)，助力全面小康，需要明確遇到的難點(diǎn)和尋求有效的解決方法。目前銀行精準(zhǔn)扶貧面臨的難點(diǎn)主要體現(xiàn)在金融扶貧指向不夠準(zhǔn)、針對(duì)性不夠強(qiáng)，扶貧資金落實(shí)不到戶，資金監(jiān)管機(jī)制缺乏獨(dú)立性，制度、法制保障不健全，相關(guān)監(jiān)管措施不配套等方面。

3.1 金融扶貧指向不夠準(zhǔn)、針對(duì)性不夠強(qiáng)

扶貧是一個(gè)社會(huì)資源重新整合分配的過程， 對(duì)于具有一定公益性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)來說，金融扶貧應(yīng)該是多維度的，不應(yīng)簡(jiǎn)單地為貧困人口提供金融支持。一些地區(qū)扶貧資金出現(xiàn)供給與需求不匹配的現(xiàn)象，在當(dāng)前中國廣大農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平低，以種養(yǎng)殖業(yè)為主的背景下，大部分扶貧項(xiàng)目缺乏靈活性與針對(duì)性，沒有充分與當(dāng)?shù)刎毨舻募夹g(shù)、受教育水平、勞動(dòng)力年齡及分布狀況等特殊情況相結(jié)合，真正需要資金的項(xiàng)目卻因未獲得扶貧資金或者銀行涉農(nóng)信貸額度較小等原因而被迫放棄，這在很大程度上降低了金融扶貧針對(duì)性。

3.2 扶貧資金落實(shí)不到戶

一方面，一些貧困地區(qū)金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率低甚至存在金融服務(wù)空白現(xiàn)象，而銀行扶貧多以到戶的小額扶貧貸款為主，由于銀行具有資本逐利性以及其商業(yè)化運(yùn)作遵循安全性、流動(dòng)性、盈利性三大原則，所以扶貧資金往往是貸放給有穩(wěn)定還款能力、信用條件較好的承貸主體，而真正貧困的人口由于存在多重信貸風(fēng)險(xiǎn)、無抵押擔(dān)保等因素而降低了銀行對(duì)其放款意愿，這與政府精準(zhǔn)扶貧的初衷相背離。另一方面，一些扶貧項(xiàng)目與生產(chǎn)周期較長的種養(yǎng)殖業(yè)相聯(lián)系，由于項(xiàng)目未及時(shí)開展或者進(jìn)展緩慢，造成銀行資金撥付存在時(shí)滯性，影響了扶貧效益的發(fā)揮。而且小額貸款期限多以短期為主要特點(diǎn)，項(xiàng)目資金運(yùn)轉(zhuǎn)與貸款到期期限不匹配的矛盾也約束了扶貧資金到戶的落實(shí)。

3.3 資金監(jiān)管機(jī)制缺乏獨(dú)立性

在扶貧過程中，政府扮演著規(guī)則制定者與裁判雙重角色，不僅要發(fā)揮“應(yīng)扶盡扶”模范帶頭作用，還要嚴(yán)格監(jiān)督管理扶貧運(yùn)作全過程以及最終審核裁定扶貧績(jī)效，而尋求二者之中的利益均衡點(diǎn)，確保實(shí)現(xiàn)扶貧資金經(jīng)濟(jì)效應(yīng)最大化而又不失公平性，無疑是對(duì)政府監(jiān)管層面的一項(xiàng)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

雖然去年國務(wù)院發(fā)布的《辦法》中明確指出將適當(dāng)引入第三方評(píng)估，但當(dāng)前第三方監(jiān)管評(píng)估尚處于初創(chuàng)期，由于運(yùn)營資金、評(píng)估人才、專業(yè)實(shí)力等方面的限制，尚未形成完整規(guī)范的體系。另外，第三方評(píng)估大多由扶貧部門委托授權(quán)，監(jiān)管的獨(dú)立性受到一定影響。而且第三方評(píng)估缺乏強(qiáng)制性約束力的特點(diǎn)，使其作為監(jiān)管者的法律地位有待通過立法等途徑進(jìn)行提升。

3.4 制度、法制保障不健全

扶貧是一項(xiàng)宏偉的系統(tǒng)工程，沒有規(guī)矩，不成方圓，健全的機(jī)制與工作體系是推進(jìn)扶貧向縱深發(fā)展的根基。目前政府扶貧部門只是出臺(tái)了一些指導(dǎo)意見及文件，缺乏自上而下涇渭分明的法律約束，隨著中國法制化建設(shè)不斷推進(jìn)以及依法治國理念逐漸深入人心，扶貧方面的立法工作亟待建立與健全。

3.5 相關(guān)監(jiān)管措施不配套

一方面，一些公共部門人員不作為的思想觀念根深蒂固，以及扶貧各部門間權(quán)責(zé)分配不明晰，具有專業(yè)化知識(shí)的監(jiān)管層面人才相對(duì)有限，使當(dāng)前資金監(jiān)管形式化比較嚴(yán)重，缺乏日常監(jiān)管。另一方面，以政府部門為主的監(jiān)管模式未能充分調(diào)動(dòng)其他社會(huì)主體參與監(jiān)管的積極性。最具有輿論導(dǎo)向作用的新聞媒體目前僅限于扶貧活動(dòng)的宣傳與報(bào)道層面，很少涉及資金的實(shí)質(zhì)性監(jiān)管。作為扶貧工作直接受益者的公眾大多扮演了消息被通知者的角色，主動(dòng)參與性不高，即持有一種“政府說干什么就干什么”的“等、要、靠”態(tài)度。另外，扶貧監(jiān)管缺乏多方協(xié)調(diào)以及申訴機(jī)制，群眾監(jiān)管投訴的處理及反饋問題應(yīng)該給予重視，切實(shí)通過配套措施的完善來保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

4 正視問題，優(yōu)化監(jiān)管路徑

實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，必須逐步克服扶貧工作中的資金監(jiān)管困難，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮著關(guān)鍵作用。所以，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)正視問題，積極配合扶貧部門在做好精準(zhǔn)扶貧服務(wù)方面充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，自覺強(qiáng)化監(jiān)管，加強(qiáng)考核督導(dǎo)，精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)發(fā)力，真正把扶貧資金用到刀刃上。

4.1 上下融合，強(qiáng)化精準(zhǔn)識(shí)別

針對(duì)貧困戶底數(shù)難以摸清、識(shí)別途徑單一等瓶頸，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)可以向扶貧部門提供貧困縣居民日常儲(chǔ)蓄及貸款等數(shù)據(jù)，與扶貧部門共同構(gòu)建信息共享平臺(tái)。貧困村等基層組織可通過規(guī)范貧困戶名單公示、民主評(píng)議、全體投票表決等流程，把發(fā)言權(quán)留給最需要幫扶的群體，強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧效果。

4.2 動(dòng)態(tài)管理，保障獨(dú)立公正

在各個(gè)貧困戶已完成建檔立卡工作的基礎(chǔ)上，對(duì)貧困戶進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤、統(tǒng)計(jì)調(diào)查和動(dòng)態(tài)分析，及時(shí)把相關(guān)信息反映在貧困人口信息庫中，通過多方合作協(xié)調(diào)機(jī)制，從貧困庫中適時(shí)調(diào)整出已脫貧人口，并及時(shí)納入符合標(biāo)準(zhǔn)的新貧困人口，努力在保障公平公正前提下實(shí)現(xiàn)貧困人口逐個(gè)擊破。

4.3 精準(zhǔn)考核，凸顯扶貧成效

扶貧部門應(yīng)推動(dòng)社會(huì)各界主動(dòng)參與考核過程，并組織專業(yè)團(tuán)隊(duì)對(duì)貧困戶脫貧成效進(jìn)行實(shí)地考察和專項(xiàng)核查，對(duì)政府規(guī)定的“硬性指標(biāo)”進(jìn)行量化，并實(shí)施獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)，將扶貧效果的考核納入“群眾滿意度”等“軟指標(biāo)”更有利于促進(jìn)扶貧工作的改進(jìn)與完善。

4.4 多維創(chuàng)新，提升服務(wù)質(zhì)量

銀行不僅要為貧困戶提供便捷的服務(wù)，更需要?jiǎng)?chuàng)新商業(yè)模式，開展跨行跨領(lǐng)域合作，整合資金規(guī)模優(yōu)勢(shì)，提升貧困戶造血功能，利用日益普及的互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢(shì)資源提升金融服務(wù)質(zhì)量與效率，保持扶貧事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

綜上，在精準(zhǔn)扶貧監(jiān)管方面，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)采取上下融合的貧困戶識(shí)別，扶貧對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理，扶貧效果的精準(zhǔn)考核，創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，充分發(fā)揮銀行脫貧能效，將銀行精準(zhǔn)扶貧工作真正落到實(shí)處。

參考文獻(xiàn)

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[7] 中辦國辦印發(fā)《省級(jí)黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》[N].人民日?qǐng)?bào)，2016-02-17（001）.

①基金項(xiàng)目：本文屬安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目《銀行精準(zhǔn)扶貧監(jiān)管研究》（201610378417）階段性研究成果。

作者簡(jiǎn)介：周生敏（1995-），女，漢族，山東臨沂人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院2014級(jí)本科生，主要從事金融學(xué)方面的研究。