英國防務(wù)項目PPP案例分析

郁書超

摘 要：近年來，我國大力推進PPP模式的發(fā)展。在發(fā)展該模式方面，英國無疑是國際上的先驅(qū)，英國的PPP項目不僅廣泛應(yīng)用于提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在防務(wù)領(lǐng)域，其也在許多項目上采取這種模式，如今，國防部在防務(wù)領(lǐng)域的PPP項目在其政府部門中位列第四。本文對英國在防務(wù)領(lǐng)域采取的PPP模式進行了分析，并探討了在該領(lǐng)域發(fā)展這種模式所存在的問題。

關(guān)鍵詞：防務(wù)項目 PPP 英國案例

中圖分類號：F832.4 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）06（c）-078-03

1 引言

2014年5月，我國財政部設(shè)立政府與社會資本合作工作領(lǐng)導(dǎo)小組，專門負責(zé)制定PPP相關(guān)政策，支持地方財政部門做好PPP工作。2014年，財政部先后發(fā)布《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》與《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》。其實在國外，PPP模式早已成為政府提供公共服務(wù)的一種重要方式。相較于其他國家，我國在PPP方面的發(fā)展還存在較大差距，近年我國的PPP推進速度明顯加快，但是在推行的過程中也遇到了許多問題。PPP模式之所以受到如此歡迎，一方面是因為其能加速基礎(chǔ)設(shè)施的供給，另一方面，其還可以在一定程度上緩解財政部門資金不足的壓力。

PPP是英文Public-Private Partnership的縮寫，在我國被稱為“政府與社會資本合作”，這種模式是通過政府公共部門與私人部門建立關(guān)系，并由私人部門提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。PPP的通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建造、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并且通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報，政府部門基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管負責(zé)，從而來保證公共利益的最大化。

20世紀70年代，英美等國為了解決經(jīng)濟蕭條情況下的財政資金不足問題，積極引進私人部門參與公共項目的運營，并為規(guī)范、推進該模式出臺了一系列的政策，極大促進了公私合作伙伴關(guān)系的發(fā)展。由于PPP模式相較于其他的提供公用服務(wù)的模式有著其自身的優(yōu)點，自20世紀80年代以來，許多國家將PPP的各種模式應(yīng)用于本國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其中應(yīng)用最廣泛的莫過于BOT的模式。

2 英國ppp的發(fā)展動態(tài)

在PPP模式的的運作方面，英國無疑是先驅(qū)。早在20世紀70年代，英國財政部就通過試點，對PPP模式進行了探索。在這期間英國政府面臨的主要問題是PPP項目的規(guī)劃決策問題。直到1992年，英國保守黨梅杰政府為了吸引社會資本開發(fā)公共項目推出了“私人融資計劃”（PFI），其是PPP方式的一種，其代表模式是設(shè)計、建設(shè)、融資和運營（DBFO）。目前英國主管PPP的機構(gòu)是英國基礎(chǔ)設(shè)施局，隸屬于英國財政部。PFI可以理解為英國發(fā)展過程中的一個特定階段，它強調(diào)私人部門的資本投入，它包括DBFO、BOOT、BOO等多種模式。在DBFO這種模式之下，由政府來制定提供公共服務(wù)的標準，然后私人部門根據(jù)政府的標準來設(shè)計、建造相應(yīng)的設(shè)施從而提供服務(wù)，在這其中私人部門也負責(zé)融資和運營，這與傳統(tǒng)的建設(shè)和運營相分離歸不同的承包者有很大的不同。與此同時，政府出資購買這類服務(wù)，向設(shè)計建造的私人部門支付一定的使用費。在運營期滿后，有關(guān)的設(shè)施移交政府部門管理?？梢钥闯?，在此模式下，私人部門在各個環(huán)節(jié)都發(fā)揮著重要作用，這也能在一定程度上激勵私人部門，因為在建造階段的更多投入會在后期得到回報。

根據(jù)英國財政部2014年發(fā)布的報告，截至2014年3月，英國總共有PFI項目728個，資金總規(guī)模達到了566億英鎊。在截至2012年的717個資金已經(jīng)到位的項目中，教育部、衛(wèi)生部、交通部、國防部分別占了166、118、62和46個項目。其中應(yīng)用最多的是在學(xué)校、醫(yī)院、市政建設(shè)、交通、垃圾和污水處理等領(lǐng)域。除了這些領(lǐng)域，英國的PFI還廣泛應(yīng)用于國防領(lǐng)域，如空中加油機的采購、海岸防務(wù)項目、空中交通管制等。這一特點相對于其他國家都較為顯著。英國政府針對不同行業(yè)的不同特點，制定了一系列的指導(dǎo)文件和操作指南，對PPP項目的開展起到了較強的有針對性的指導(dǎo)作用。

3 PPP模式的優(yōu)缺點

3.1 PPP模式的優(yōu)點

PFI這種模式可以將社會資本引入到公共服務(wù)的過程中，極大地緩解了公共財政壓力，一方面其發(fā)揮了私人部門的創(chuàng)造性，另一方面在這種模式下公共服務(wù)的質(zhì)量也得到了提高。在PFI模式下，政府由之前公共服務(wù)的提供者變成了購買者，完成了角色的轉(zhuǎn)換，私人部門則負責(zé)公共設(shè)施的建設(shè)、運營和維修等環(huán)節(jié)，私人部門從政府那里獲得長期穩(wěn)定的費用支持，得到的回報也較為可觀，公眾也因此享受到了高質(zhì)量的公眾服務(wù)，實現(xiàn)了公共部門、私人部門和公眾的三贏。

許多研究都表明，PPP模式在提供公共服務(wù)時，相較于傳統(tǒng)模式有著其自身獨特的優(yōu)勢。Elisabetta Iossa和David Martimort（2014）研究表明，在傳統(tǒng)的模式下，政府的建造者和運營者分別達成協(xié)議。建設(shè)和運營由二者分別來完成。由于建造者按政府的要求有固定的任務(wù)，其所獲得的報酬與其努力沒有直接的關(guān)系，建設(shè)者在這個過程中缺乏激勵。在這種情形之下，更多的運營風(fēng)險也轉(zhuǎn)移給了項目的運營者。但是在PPP模式下，將建造階段和運營階段結(jié)合在了一起，這樣就可以激勵私人部門提高公共服務(wù)的質(zhì)量。

3.2 PPP模式的缺點

PPP模式也不是一定就可以激勵私人部門提高質(zhì)量。有不少學(xué)者認為PPP模式存在一些缺陷，一方面，PPP模式的融資成本比傳統(tǒng)模式的融資成本要高，因為私人部門所獲得資金相對于公共部門而言成本高，另一方面，PPP合同在項目執(zhí)行期間不夠靈活，就使得公共部門變動需求變得十分困難，并且投資者的未來回報也不確定，項目前期開展所需要的文件也比傳統(tǒng)模式要多出幾倍，需要幾十個甚至上百個文件才能解決問題。此外，由于項目的持續(xù)時間較長，在項目的建設(shè)和運營中也存在著較大的不確定性，這些都是其存在的問題。

3.3 改進措施

當前英國PPP發(fā)展中最引人注目的是：自2011年，英國新政府上臺之后對之前政府所推行的PPP政策和項目也進行了評估和反思。針對過去為了緩解財政壓力而對一些不合適采取這種模式的現(xiàn)象、項目監(jiān)管不嚴、不透明等問題，英國財政部啟動了PFI的改革，以應(yīng)對內(nèi)閣和公眾多年對PFI的關(guān)切和質(zhì)疑。

通過總結(jié)國內(nèi)和國外的經(jīng)驗教訓(xùn)，2012年12月英國財政部正式推出PF2，它是一種新型的PPP，其最突出的特征就是政府參股投入部分資本金；除此之外，針對以前采購耗時長的問題，PF2要求提高采購效率，同時也要求信息更加透明，私人部門要給投資明確的投資回報信息。其次，對風(fēng)險進行合理地分配，包括對未來不可預(yù)見風(fēng)險源于法律的變動以及最終的耗費變化等。對于PF2金融方面的安排則是政府會設(shè)置長期的債務(wù)融資，尤其是通過資本市場。首先賦予辦公室大項目局對大型并且復(fù)雜的PPP項目審批權(quán)，對風(fēng)險較大的PPP項目提高了相應(yīng)的審查門檻。最后，對此前爭議較大的物有所值（VFM）評價機制進行了重大修改。

4 PPP在英國國防領(lǐng)域中的應(yīng)用

20世紀90年代中期，英國政府就處于PPP的前列，在新的領(lǐng)域如信息技術(shù)和國防領(lǐng)域采用這種模式。但是由于信息技術(shù)領(lǐng)域的特征，這方面的PPP被停止了。到2008年，在所有簽署的合同中，英國國防部是英國政府中第四大簽署合同的部門。與此同時，世界上的其他國家在國防PPP方面遠遠落后于英國。

英國的國防領(lǐng)域采用PPP模式大致可以分為四類：食宿建筑類、裝備類、培訓(xùn)類和其他類。其中食宿建筑類公私合營項目主要為英國國防部提供辦公大樓、士兵營房、軍事院校和醫(yī)療機構(gòu)的建造翻新或者給軍隊官兵提供相應(yīng)的食宿；國防裝備類的公私合營項目主要是為英國各兵種、各門類武器系統(tǒng)或者相關(guān)零部件提供開發(fā)、生產(chǎn)、升級、試驗、維護和保養(yǎng)等活動，如國防部未來戰(zhàn)略加油機項目，英國軍事飛行系統(tǒng)（UKMFTS）等軍事裝備；國防培訓(xùn)類公私合營項目主要是為國防各兵種、各門類武器系統(tǒng)的相關(guān)運營人員提供專業(yè)的操作使用，維護保養(yǎng)的培訓(xùn)活動，如提供阿帕奇武裝直升機的模擬訓(xùn)練培訓(xùn)；國防其他類公私合營項目，主要指的是海防建設(shè)、防火建設(shè)、部隊IT基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、用水和污水處理等。

從表1我們可以看出，高價值的國防PPP項目主要是在住房和裝備上面，大約占據(jù)了所有價值的80%。國家審計局（2008）的報告稱英國國防部主要的PPP都可以按時交付，在預(yù)算方面也令人滿意。這些新的一系列服務(wù)使得國防部收益很大，一些項目提供新的裝備和訓(xùn)練有利于員工個人提高軍事技能，其他的服務(wù)也使得部門可以更加有效地工作。

但是，國防PPP比其他非國防PPP更加復(fù)雜，因為軍事方面擁有很大的不確定性，周圍的環(huán)境威脅也會很快地發(fā)生變化，國防PPP規(guī)模也更大，涉及的要求也更難界定，這都給國防PPP的實施提供了挑戰(zhàn)。通常國防PPP項目的投標成本比其他非國防的PPP要高，并且持續(xù)時間也更長。英國的軍事飛行訓(xùn)練系統(tǒng)項目（MFTS）就是一個實例，這被視為英國國防部最復(fù)雜的PPP項目，主承包商將承接超過72個合同來提供機組人員的培訓(xùn)，而且還需要承包商進行PFI，盡管MFTS的承包商對訓(xùn)練信息系統(tǒng)的管理完全負責(zé)，但是其不能自由地選擇二級承包商。第二個挑戰(zhàn)是全球的安全環(huán)境是動態(tài)的，變化很快的，并且是不能預(yù)測的，因此，不可能預(yù)見和計劃每個可能的結(jié)果在合同中，軍事方面要求在PPP合同中較為靈活以便可以隨著全球安全環(huán)境的變化及時調(diào)整。

最具爭議的問題就是作戰(zhàn)前方的國防PPP項目用以支援重要的軍事任務(wù)，這包括戰(zhàn)略海上補給（RoRo項目），未來戰(zhàn)略加油機，F(xiàn)STA和Skynet5，有媒體就抨擊英國國防部簽署的未來的戰(zhàn)略加油機，這相較于以前的項目更貼近戰(zhàn)爭前線，私人承包這種項目會帶來較大的不確定性，因為相對于軍方人員其不是十分可靠，在過去的許多年里，英國國家安全委員會也表達了自己的在這方面的擔(dān)憂，將PPP模式引入到作戰(zhàn)前線，但是英國國防部也對其擔(dān)憂進行了回應(yīng)，稱他們會減少風(fēng)險通過一些措施。

5 案例

5.1 項目的進程

英國國防部最大的PFI項目是合同價值在130億英鎊的未來戰(zhàn)略加油機，合同約定空中加油機財團的主要任務(wù)是基于空客A330-200空中加油和空中運輸服務(wù)功能的改善。由于該項目規(guī)模巨大，任務(wù)繁雜，使得英國國防部選定空中加油機財團為此項目承包商的重要考慮因素，該項目由財團下的多家子公司配合完成，包括前EADS，Rolls-Royceple，VT Aerospace，Thales UK Ltd，Cobham ple五家公司。

就項目的私人職責(zé)而言，因為公私合營項目大多采用固定價格合同，項目的風(fēng)險大部分轉(zhuǎn)移到私人合作方，對私人合作方形成了積極有效的激勵，在該項目中私人合作方負責(zé)項目的設(shè)計、生產(chǎn)、運營與維護環(huán)節(jié)。財團的五大子公司承包建造和運營各項任務(wù)的分配，為了保證項目的進度，加強公私合作雙方的不確定因素的控制，雙方制定了進程計劃表。就項目的資金而言，項目合同金額高達130億英鎊，私人合作方承擔(dān)其中的24億英鎊，剩余的由國防部向空中加油機財團每年支付3億9千萬英鎊，采取按月支付的方式。

就項目風(fēng)險賠付機制而言，公私合作雙方有獨特的設(shè)定，歐洲宇航防務(wù)集團在項目正式啟動前繳納終止保證金10.75億英鎊，雖然與大多數(shù)公私合營項目相比，此項目復(fù)雜程度大，但是歐洲宇航防務(wù)集團對成型的商業(yè)產(chǎn)品A330-200的軍事改裝，對集團來說相對較小，因為集團有多年軍機開發(fā)經(jīng)驗，雖然如此，也無法完全規(guī)避風(fēng)險，為了挽回不利局面造成的損失，項目合同事前賠付機制將立即生效，進而轉(zhuǎn)移投資者風(fēng)險。

相較于其他國防公司項目，未來戰(zhàn)略加油機項目的特點決定其實施更加復(fù)雜，技術(shù)合作、合同文檔和支付機制也更加復(fù)雜，這要求財團五家子公司以及其他的承包商之間要能有效配合，與此同時，財團與國防部之間的協(xié)作配合也相當重要。

5.2 項目失敗的原因

未來加油機項目拖期問題十分嚴重，產(chǎn)品交付日期遠遠超過預(yù)期，無論是合同的簽署時間，還是飛機的交付時間都大大推遲了。這會帶來一系列的問題，如由于未能如此交付，其他的老舊加油機仍將繼續(xù)服役，這無疑增加了安全風(fēng)險，國防部也要因此支付額外的費用。

5.2.1 合同變動可能性大

相比于其他非國防領(lǐng)域的PPP項目，國防項目的不確定性更大，由于國防需求會隨著國際形勢的變化聯(lián)系密切，因此國防項目中的技術(shù)指標很容易受到形勢的影響，未來加油機就是其中的典型案例，該項目受到了英國在阿富汗的參戰(zhàn)影響，合同也出現(xiàn)了重大變化，其中英國國防部一直在思考對項目中是否要加入安裝安全保護裝置問題，這在一定程度上使得項目拖期嚴重。

5.2.2 競爭有限

未來戰(zhàn)略加油機項目的投資規(guī)模巨大，由于規(guī)模過大，其競爭不充分，選擇有限，許多集團公司資金和能力的缺乏難以進入到該項目之中，這不利于競爭機制的建立，這樣使得財團有更多的籌碼與國防部談判，也使得防務(wù)部門在此項目中成本得到提高。

5.2.3 需求不明確

在未來加油機這個項目上，從1997年該項目啟動到2007年談判將近結(jié)束，英國國防部對該項目的需求一直都不明確，對其缺乏足夠的認識導(dǎo)致該項目一拖再拖，由于在此之前國際上沒有類似的公私合營的案例，這就更加需要在采用這種模式前明晰需求。

6 結(jié)語

總的說來，在國防領(lǐng)域采用PPP模式相對于其他領(lǐng)域有更多的爭議，因為國防領(lǐng)域的項目在實施過程中會面臨更大的不確定性，另一方面其面對的威脅環(huán)境可能也會變化得更快。除此之外，國防PPP通常規(guī)模巨大并且對其性能進行要求也很困難，這些都是其相較一般領(lǐng)域的PPP項目的特殊之處。

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