基層黨組織在社會治理中的角色定位及建設(shè)策略

楊新紅

摘要：基層社會治理作為黨的基層工作的一部分，與黨的基層執(zhí)政能力息息相關(guān)?；鶎狱h組織在發(fā)揮傳統(tǒng)政治優(yōu)勢的同時，根據(jù)新形勢需要，要加大與基層社會的廣泛聯(lián)系，拓展其社會服務(wù)性與社會公共性范圍，實現(xiàn)黨的基層社會治理能力的有效提升。

關(guān)鍵詞：社會治理；基層黨組織；治理能力

新時期急速的社會轉(zhuǎn)型給基層社會治理帶來深刻影響?；鶎狱h組織在發(fā)揮傳統(tǒng)政治優(yōu)勢的同時，要根據(jù)新形勢需要，加大與基層社會的廣泛聯(lián)系，拓展其社會服務(wù)性與社會公共性范圍，以實現(xiàn)黨的基層社會治理能力的有效提升。

一、社會治理環(huán)境變化要求基層黨組織作出功能調(diào)整

當(dāng)前中國基層社會發(fā)生深刻變化。在急劇深刻的社會變革中，傳統(tǒng)治理體制陷入困境，黨的基層工作在一些領(lǐng)域出現(xiàn)了空白點(diǎn)。這就在客觀上要求轉(zhuǎn)變黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，將民主、平等、法治、透明、參與等現(xiàn)代治理理念融入到黨的基層社會管理體系中，以整合多元、復(fù)雜的社會。譬如，隨著物質(zhì)財富的增長和生活水平的提高，人們自然地開始關(guān)注上層建筑領(lǐng)域里的政治生活（如民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督等），由此推動著基層社會政治、經(jīng)濟(jì)、和諧發(fā)展；不同利益主體參與公共事務(wù)的欲求在增強(qiáng)，渴望通過協(xié)商和討論的辦法去實現(xiàn)個人、群體與組織之間的互動，以平衡各方利益；在遇到自然災(zāi)害和公共危機(jī)問題時，各社會主體較多愿意通過合作的形式來應(yīng)對，等等。主體多元化帶來主體意識的多元化，主體意識多元化帶來主體行為的多元化，給黨整合基層社會的常規(guī)路徑帶來挑戰(zhàn)。主體意識的多元化既有經(jīng)濟(jì)的、政治的原因，也有文化的原因。歸根到底還是由人們賴以生存的物質(zhì)條件的改善所引起的。這種由物質(zhì)財富的增長和生活水平提高帶來的社會變革要求，要求執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨做出適應(yīng)性調(diào)整，以適應(yīng)社會變革的發(fā)展需要。

二、基層黨組織的功能拓展的具體體現(xiàn)

基層社會治理環(huán)境出現(xiàn)的新變化給基層黨組織帶來新的挑戰(zhàn)，要求基層黨組織及時調(diào)整，以適應(yīng)社會發(fā)展需求。在當(dāng)代中國，“集領(lǐng)導(dǎo)黨與執(zhí)政黨于一體的政治制度具有優(yōu)勢，它使中國共產(chǎn)黨在社會治理中扮演著重要的角色”。從基層黨組織在基層社會治理中的地位來看，基層黨組織要具有領(lǐng)導(dǎo)功能，引領(lǐng)基層社會發(fā)展；從基層社會治理環(huán)境的新變化來看，基層黨組織要具有服務(wù)功能，通過在基層社會治理中的全方位服務(wù)去實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

1.基層黨組織是基層社會治理的領(lǐng)導(dǎo)者

基層黨組織是基層社會治理的領(lǐng)導(dǎo)核心?；鶎狱h組織在社會治理中，不僅通過自身的權(quán)力和相應(yīng)的制度來引領(lǐng)多元治理主體積極參與，而且還能通過自身的先進(jìn)思想和各種載體，組織、指導(dǎo)和引領(lǐng)多元治理主體蓬勃發(fā)展。這一過程不是空洞的說教，而是結(jié)合老百姓的實際生活，通過具體的工作為老百姓所接受和認(rèn)同，來實現(xiàn)政治上的引領(lǐng)的。這種功能是其他組織所沒有的。譬如按照“政府引導(dǎo)、社會協(xié)同、多元參與”的原則，成都探索“社區(qū)發(fā)現(xiàn)需求、社會組織開發(fā)項目、社工提供專業(yè)服務(wù)、政府予以財力保障”的“三社聯(lián)動”經(jīng)驗，有效化解了基層社會的矛盾糾紛，促進(jìn)了基層社會的和諧。

2.基層黨組織是基層社會治理的服務(wù)者

鄧小平曾經(jīng)說過，領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)。這一觀點(diǎn)適用于各個領(lǐng)域和各級領(lǐng)導(dǎo)。作為上層建筑的內(nèi)容，黨的領(lǐng)導(dǎo)是為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)的；作為生產(chǎn)關(guān)系的內(nèi)容，黨的領(lǐng)導(dǎo)是為勞動者和廣大人民群眾服務(wù)的。所以，領(lǐng)導(dǎo)者只有堅持領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)這個根本原則，才符合社會基本矛盾運(yùn)動規(guī)律的要求，才能推動社會不斷向前發(fā)展。目前，社會形態(tài)復(fù)雜，社會流動和社會分層的影響因素多樣，既造成利益分化，又造成社會認(rèn)識的分化，以及利益格局的多樣化和價值觀的多元化，由此引發(fā)的社會矛盾也很多。這就要求黨的基層組織要以服務(wù)社會為根本旨向，把代表社會利益、整合社會訴求、服務(wù)社會大眾、引領(lǐng)社會發(fā)展有機(jī)統(tǒng)一起來，以實現(xiàn)黨對社會的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)。

三、基層黨組織在社會治理中的行動方向及建設(shè)路徑

基層社會治理環(huán)境發(fā)生的變化要求執(zhí)政黨尋求新的路徑來維系黨在基層的政治影響力。具體來說，就是要圍繞基層治理能力提升這條主線，加強(qiáng)以服務(wù)為導(dǎo)向的基層黨組織建設(shè)，進(jìn)而影響、帶動多元治理主體的服務(wù)意識以及由此形成的主體互動的治理格局。具體從三方面展開，首先是對黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會治理方向進(jìn)行定位。其次對基層黨組織服務(wù)行為的生成空間進(jìn)行分析，初步認(rèn)識基層黨組織服務(wù)行為的生成源。最后通過加強(qiáng)服務(wù)型黨組織建設(shè)，不斷強(qiáng)化基層黨組織在社會治理中的服務(wù)意識，不斷拓寬基層黨組織在基層社會治理中的服務(wù)空間。這三者之間相互聯(lián)系，旨在通過全方位服務(wù)，不斷提升基層黨組織的社會治理能力。

1.黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會治理方向

現(xiàn)階段，我國的基層社會治理中，多元參與的治理格局正在形成，這種“多元”既有政府、企業(yè)，也包括第三部門諸如非政府組織、公民自愿性社團(tuán)、協(xié)會等。除黨和政府之外，這些多元力量是社會生長的產(chǎn)物，是黨的社會工作不可缺少的對象。黨的社會工作是黨向社會力量輸出服務(wù)，在服務(wù)中與社會力量進(jìn)行溝通、協(xié)商，建立信任一合作關(guān)系，進(jìn)而推動基層社會良好公共秩序的形成。以此理解黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會治理，就轉(zhuǎn)變成了服務(wù)型社會治理。其中的“服務(wù)”，包含三層內(nèi)容。一是黨和政府向社會力量輸送服務(wù)：二是社會力量之間的服務(wù)，這是在黨的帶動影響下形成的；三是社會力量服務(wù)于黨和國家各項事業(yè)。這是建立在一定的社會資本基礎(chǔ)上，如政黨服務(wù)社會贏得的公信力等。其中，黨和政府向社會輸送的服務(wù)具有影響、示范、帶動作用，通過“服務(wù)”這種非權(quán)力支配方式塑造了黨群信任一合作的社會資本。與此同時，黨和政府的服務(wù)也具有三方面的積極意義。一是黨和政府向所有需要服務(wù)的個體、團(tuán)體提供各項服務(wù)獲得了權(quán)力的延伸。二是在服務(wù)社會中提升了多元力量參與公共治理的積極性和主動性。三是在服務(wù)社會中促進(jìn)了維穩(wěn)與維權(quán)的相協(xié)調(diào)，保持了社會的秩序和穩(wěn)定。

2.社會治理創(chuàng)新中基層黨組織服務(wù)行為的生成空間

服務(wù)型社會治理要求各治理主體都要樹立為社會、為人民、為國家服務(wù)的意識，作為社會治理一員的基層黨組織也如此。在具體實踐中，基層黨組織服務(wù)行為在不斷生成中。我們先從黨組織功能調(diào)整、網(wǎng)絡(luò)關(guān)系建構(gòu)、活動方式選擇來展開分析，以理解黨組織服務(wù)行為的生成以及對社會治理新格局形成產(chǎn)生的影響。

一是多元治理中基層黨組織的功能調(diào)整。治理環(huán)境的變化和治理格局的多元化挑戰(zhàn)著黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，要求黨的組織尤其是黨的基層組織要從“純粹的權(quán)力控制和權(quán)力統(tǒng)合的統(tǒng)治職能中走出來，更多地與社會發(fā)生聯(lián)系，……更多地在社會層面發(fā)揮利益表達(dá)、利益整合、聯(lián)系群眾、協(xié)調(diào)關(guān)系、凝聚社會、引導(dǎo)社會的功能”。這種功能實際上就是黨組織服務(wù)社會的功能。也就是說，在關(guān)注基層黨組織的協(xié)調(diào)、整合、教育、導(dǎo)向等功能基礎(chǔ)上，要更加突出服務(wù)功能問題。通過服務(wù)功能的發(fā)揮，調(diào)適社會內(nèi)部的關(guān)系和矛盾，增加社會福利與和諧。

二是基層黨組織與基層社會組織和團(tuán)體的關(guān)系建構(gòu)。社會變革中基層黨組織的影響力不僅與其結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和功能發(fā)揮有關(guān)，也與基層黨組織在社會網(wǎng)絡(luò)中所處的位置、和其他組織的關(guān)系建構(gòu)相關(guān)?；鶎狱h組織在社會網(wǎng)絡(luò)中的核心主導(dǎo)地位不是天然形成的，是一個持續(xù)強(qiáng)化的過程。其間，需要不斷地與外部環(huán)境進(jìn)行能量和信息交換。在交換中提供服務(wù)，在服務(wù)中增強(qiáng)整合和凝聚功能，并通過持續(xù)的服務(wù)去鞏固認(rèn)同的形成。黨組織與外部環(huán)境進(jìn)行能量與信息的交換有多種形式，即可以通過黨的組織嵌人、精英嵌入、服務(wù)合作嵌入等的方式進(jìn)行，也可以通過代議性吸納、商議性吸納、機(jī)構(gòu)性吸納、精英性吸納等的方式進(jìn)行，甚或通過“價值引領(lǐng)”的方式進(jìn)行等。這樣，基層黨組織與外部環(huán)境或者社會網(wǎng)絡(luò)就會形成一種關(guān)系。在關(guān)系互動中，把黨的要素融人社會組織的運(yùn)作過程，帶動社會組織活動方式的轉(zhuǎn)變——使社會組織及其成員在政黨制度的框架內(nèi)參與政治、經(jīng)濟(jì)活動，表達(dá)愿望和訴求。與此同時，隨著區(qū)域化黨建的興起，社會領(lǐng)域的黨建工作得到進(jìn)一步整合，隸屬不同系統(tǒng)、掌握不同資源的黨組織被連接起來，形成一張更大的社會網(wǎng)絡(luò)。在網(wǎng)絡(luò)組織要素的融合與互動中，黨組織成為整合各種利益和信息的中心。通過制度內(nèi)渠道把愿望、訴求輸入政治中樞，并以黨的政策措施的形式輸出，實現(xiàn)黨與社會的互動。

三是基層黨組織服務(wù)社會要堅持群眾路線和協(xié)商民主。習(xí)近平總書記講，社會治理是一門科學(xué)。這門科學(xué)的密碼就是群眾路線。之所以這樣說，內(nèi)含著一種必然的邏輯。一切社會治理的過程都是做群眾工作的過程。社會治理環(huán)境的深刻變化推動合作共治格局的形成，合作共治要求多方力量共同參與。如何激發(fā)社會力量參與治理，就要走群眾路線，通過滿足群眾需求才能激發(fā)群眾理性參與。當(dāng)然，社會治理中的群眾路線不但堅持的是以人為本，還要發(fā)揚(yáng)民主，通過民主的辦法去組織和動員，在協(xié)商中共同治理。這就是說，黨的社會治理的有效性離不開群眾路線與協(xié)商民主。這就要求基層黨組織在基層社會治理的具體工作中要堅持群眾路線的工作模式，吸納多元社會力量參與公共事務(wù)的管理，倡導(dǎo)政策制定過程中的對話與協(xié)商。在平等的對話、溝通、商量、協(xié)調(diào)中，化解社會發(fā)展帶來的困境，推動群眾路線與協(xié)商民主相融合的基層社會治理新形態(tài)的形成。

3.建設(shè)服務(wù)型黨組織有助于基層社會治理創(chuàng)新中服務(wù)行為的恒定

基層黨組織服務(wù)行為的生成，是對治理環(huán)境新變化的一種回應(yīng)。在新的環(huán)境中，基層黨組織不僅領(lǐng)導(dǎo)著基層社會治理，而且還要參與到具體的基層社會治理中。這種雙重身份決定了在基層社會治理中，基層黨組織不但要擴(kuò)展服務(wù)范圍以實現(xiàn)堅強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)，而且還要通過全方位參與以實現(xiàn)服務(wù)行為的輻射，不斷影響周圍的個體、組織，以形成相互依存和共生的政治格局。為此，加強(qiáng)服務(wù)型黨組織建設(shè)成為基層社會治理中一項重要的工作，具體從下面幾個方面抓起。

一是推進(jìn)區(qū)域化黨建模式，完善基層黨組織的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。社會變遷中黨的群眾工作環(huán)境、工作對象發(fā)生復(fù)雜而深刻的變化，使基層黨組織的功能和組織架構(gòu)不能“適應(yīng)”基層社會的發(fā)展變化，出現(xiàn)了脫節(jié)和空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。面對這種情況，黨的組織架構(gòu)只有從理念上更新，樹立區(qū)域大黨建思路，才能應(yīng)對社會分化、社會流動加劇、社會階層重組等現(xiàn)實。為此，要以區(qū)域統(tǒng)籌為基礎(chǔ)、以區(qū)域化黨建為抓手，大力推進(jìn)區(qū)域化黨建工作，探索形成園區(qū)統(tǒng)籌、街區(qū)統(tǒng)籌、片區(qū)統(tǒng)籌、村企統(tǒng)籌、村居統(tǒng)籌、商圈統(tǒng)籌、樓宇統(tǒng)籌、行業(yè)統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌、人員統(tǒng)籌等多種區(qū)域化黨建模式，為基層黨組織整合各類組織，服務(wù)各類組織和團(tuán)體、個人，提供有利條件。同時，區(qū)域性黨組織能夠發(fā)揮區(qū)域統(tǒng)籌優(yōu)勢，整合利用、合理配置區(qū)域內(nèi)各種資源，提升統(tǒng)籌服務(wù)的能力。如浙江寧波的北侖區(qū)九峰山片區(qū)，通過成立社區(qū)聯(lián)合黨委，建立片區(qū)協(xié)商議事會和公共服務(wù)中心，將原來9個行政村的黨建、社會、行政三大資源進(jìn)行有效整合，形成了“社區(qū)聯(lián)合黨委為核心主導(dǎo)決策，協(xié)商議事會為平臺統(tǒng)籌議事，公共服務(wù)中心為窗口執(zhí)行落實”的組織運(yùn)行體系，使區(qū)域內(nèi)基層黨建工作、新農(nóng)村建設(shè)和公共服務(wù)實現(xiàn)了全面提升，受到了黨員群眾的廣泛好評。

二是大力推進(jìn)服務(wù)型黨員干部隊伍建設(shè)，提高基層黨組織的服務(wù)能力?；鶎臃?wù)能力的提升離不開基層黨組織書記的服務(wù)意識的增強(qiáng)。這就把加強(qiáng)服務(wù)型黨員干部隊伍建設(shè)重點(diǎn)放在了選好育好基層黨組織書記這項工作上。在選育基層黨組織書記這項工作中，要跳出傳統(tǒng)的選人思維和做法，拓寬選人視野，積極推進(jìn)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子和書記“公推直選”工作，真正把群眾認(rèn)可，想干事、會干事、干成事、能共事、不出事的優(yōu)秀黨員選拔進(jìn)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子。在他們的帶領(lǐng)下，對黨員干部在思想政治、服務(wù)意識、專業(yè)技能等各方面的教育培訓(xùn)，引導(dǎo)黨員干部堅持思想上重視群眾、感情上親近群眾、行動上深人群眾、工作上依靠群眾，進(jìn)一步改進(jìn)工作方法和作風(fēng)，全面提升服務(wù)觀念、服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量。

三是深入推進(jìn)黨建陣地建設(shè)，筑牢基層黨組織的服務(wù)平臺。服務(wù)平臺是服務(wù)型黨組織建設(shè)的重要支撐，通過一定的平臺，基層黨組織和黨員干部才能將服務(wù)落到實處。目前，一些基層黨組織缺少服務(wù)黨員、群眾有效平臺，基層黨組織的影響力、凝聚力不強(qiáng)。為此，要結(jié)合基層實際全面開展黨員服務(wù)中心建設(shè)，并結(jié)合區(qū)域化黨建的推進(jìn)，調(diào)整黨員服務(wù)中心布局，共建以區(qū)域性黨員服務(wù)中心為重點(diǎn)的遍布城鄉(xiāng)的黨員服務(wù)中心，設(shè)立黨員服務(wù)熱線，讓黨員和群眾都能方便快捷地就近找到黨員服務(wù)中心尋求服務(wù)。隨著公共事務(wù)的日益多樣和復(fù)雜，探索建立政策咨詢類、技術(shù)培訓(xùn)類、養(yǎng)老服務(wù)類、為民解憂類、信息致富類等平臺，將更加符合未來基層社會發(fā)展的需要。

四是建立健全服務(wù)機(jī)制，推進(jìn)基層黨組織的服務(wù)常態(tài)化。服務(wù)常態(tài)化，離不開制度的保障。在制度的導(dǎo)向下，才能克服服務(wù)“一陣風(fēng)”現(xiàn)象。如建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部與黨員群眾定期對話交流機(jī)制，及時真正了解黨員群眾所需所想，為提供有效服務(wù)打下基礎(chǔ)；建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部和機(jī)關(guān)服務(wù)企業(yè)、服務(wù)基層，聯(lián)鎮(zhèn)帶村、蹲點(diǎn)調(diào)研等工作機(jī)制，通過結(jié)對共建等方式，提供政策、資金、信息、人才、技術(shù)、項目等服務(wù)和支持，助推基層發(fā)展；建立健全黨員志愿者服務(wù)月和服務(wù)日制度，將黨員志愿服務(wù)常態(tài)化，定期為廣大群眾提供所需服務(wù)；建立健全應(yīng)對突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制，切實做到黨員干部快速響應(yīng)、主動介入、科學(xué)應(yīng)對，最大限度地幫助人民群眾減少危害和損失；建立健全黨內(nèi)困難幫扶長效機(jī)制，盡所能為困難黨員和群眾提供各種幫扶和關(guān)愛，不斷增強(qiáng)黨組織的凝聚力和向心力

五是創(chuàng)新服務(wù)方式方法，提升基層黨組織的服務(wù)效果。靈活務(wù)實有效的活動方式和工作載體，是強(qiáng)化基層黨組織服務(wù)功能、提升工作效能的有效方法。在具體工作中，強(qiáng)調(diào)正視黨員、群眾的不同需求，依托不同的組織體系和服務(wù)載體開展分層分類服務(wù)，努力把基層黨建落實在讓黨員感受到組織的真切關(guān)懷、使群眾看得到的實惠上。首先，提供針對性服務(wù)。面向不同的對象，提供“適路對銷”的服務(wù)。其次，提供業(yè)務(wù)性服務(wù)?？紤]服務(wù)對象的需要，提供技術(shù)、人力、培訓(xùn)、政策、信息等服務(wù)。第三，提供引導(dǎo)性服務(wù)。發(fā)揮社會主義核心價值體系的主導(dǎo)、批判和創(chuàng)新作用，把各個階層、各種團(tuán)體和力量聚合起來，實現(xiàn)中國夢。第四，提供應(yīng)急性服務(wù)。面對突發(fā)性事件，準(zhǔn)確判斷并采取果斷措施，解決社會力量自身發(fā)展中面對的風(fēng)險，保護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全。第五，提供志愿者服務(wù)。激活社會資源，為群眾提供形式多樣的如法律、醫(yī)療、家政等專業(yè)化服務(wù)；等等。

責(zé)任編輯：文會