黨內(nèi)民主的突破性進(jìn)展

王中汝

黨內(nèi)民主是黨的生命。健全的黨內(nèi)民主，既是黨的肌體健康的根本保證，也是激發(fā)黨內(nèi)活力、鞏固黨的正確領(lǐng)導(dǎo)的基本前提。黨的十八屆六中全會(huì)，以全面從嚴(yán)治黨為主題，通過了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡稱“《準(zhǔn)則》”和“《條例》”），對(duì)于規(guī)范黨內(nèi)政治生活，強(qiáng)化和落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督，促進(jìn)黨內(nèi)民主的健康發(fā)展，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、提高黨內(nèi)民主質(zhì)量

《準(zhǔn)則》提出，“要堅(jiān)持和完善黨內(nèi)民主各項(xiàng)制度，提高黨內(nèi)民主質(zhì)量”?！懊裰髻|(zhì)量”這個(gè)概念，第一次出現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)當(dāng)中。黨內(nèi)民主質(zhì)量問題的提出，有利于我們客觀認(rèn)識(shí)黨內(nèi)民主的現(xiàn)狀，并有針對(duì)性地探索和健全拓寬黨內(nèi)民主的舉措。

從根本上講，共產(chǎn)黨是具有鮮明民主屬性的馬克思主義政黨。改革開放以來，我們的黨內(nèi)民主無論是從理論上、制度上還是在實(shí)踐方面，都發(fā)生了質(zhì)的飛躍。在理論上，最大的成果是黨的十六大首次提出并得到不斷強(qiáng)調(diào)的“黨內(nèi)民主是黨的生命”的論斷，為大力發(fā)展黨內(nèi)民主提供了基本的理論依據(jù)。在制度上，由黨的代表大會(huì)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)層有序更替制度等構(gòu)成的黨內(nèi)民主制度框架，也牢固地確立起來。在實(shí)踐中，無論是黨員的民主意識(shí)，還是黨內(nèi)的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督、黨務(wù)公開等，都較1978年以前特別是“文化大革命”時(shí)期有了質(zhì)的進(jìn)步。然而，毋庸置疑的是，我們黨有著8000多萬黨員，我們的國家有著深厚的專制傳統(tǒng)，我們的現(xiàn)代化又面臨各種復(fù)雜問題的挑戰(zhàn)，這使得黨內(nèi)民主的發(fā)展，存在著不少不盡如人意的地方。換言之。黨內(nèi)民主的質(zhì)量，還沒有達(dá)到應(yīng)該有的高度。

在現(xiàn)階段，我們黨內(nèi)政治生活中存在的種種突出問題，相當(dāng)一部分與黨內(nèi)民主有關(guān)。獨(dú)斷專行、濫用權(quán)力、把分管工作（地方、領(lǐng)域）當(dāng)作“私人領(lǐng)地”的現(xiàn)象，形式主義、官僚主義、以言代法、以權(quán)壓法的現(xiàn)象，宗派主義、山頭主義、任人唯親、家長制、搞人身依附關(guān)系的現(xiàn)象，貪污受賄、拉票賄選的現(xiàn)象，“特別是高級(jí)干部中極少數(shù)人政治野心膨脹、權(quán)欲熏心，搞陽奉陰違、結(jié)黨營私、團(tuán)團(tuán)伙伙、拉幫結(jié)派、謀取權(quán)位等政治陰謀活動(dòng)”，既是歷史上遺留下來的專制因素在現(xiàn)實(shí)中的反映，也與黨內(nèi)民主制度不健全有關(guān)。全面從嚴(yán)治黨，有針對(duì)性地健全黨內(nèi)民主制度，不斷提高黨內(nèi)民主質(zhì)量，是解決上述突出問題的治本之策，也是制度治黨的題中應(yīng)有之義。

二、規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系

黨的各級(jí)組織，是黨內(nèi)政治生活的主要載體。各級(jí)組織之間的權(quán)力關(guān)系是否順暢，與黨內(nèi)民主狀況密切相關(guān)。推動(dòng)黨內(nèi)民主發(fā)展，首先要規(guī)范黨的各級(jí)組織的行為，規(guī)范它們之間的權(quán)力關(guān)系。堅(jiān)決維護(hù)黨中央的權(quán)威，嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律，嚴(yán)格黨的組織生活制度，都是規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系的重要內(nèi)容。

突出規(guī)范黨的中央組織和中央領(lǐng)導(dǎo)層組成人員的行為，是《準(zhǔn)則》和《條例》對(duì)推動(dòng)黨內(nèi)民主發(fā)展所作出的歷史性貢獻(xiàn)。對(duì)于中央組織和中央領(lǐng)導(dǎo)層組成人員的行為，黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)也有所涉及，但并不系統(tǒng)，也沒有成為重點(diǎn)?！稖?zhǔn)則》明確提出，新形勢下規(guī)范黨內(nèi)政治生活，“關(guān)鍵是高級(jí)干部特別是中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)的組成人員”，他們“必須以身作則，模范遵守黨章黨規(guī)”。在《條例》提出的黨內(nèi)監(jiān)督體系中，“黨的中央組織的監(jiān)督”被列在首位。首先，黨內(nèi)監(jiān)督的全面領(lǐng)導(dǎo)工作，由黨的中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。其中，中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)定期研究全黨的學(xué)習(xí)教育、作風(fēng)建設(shè)、巡視等情況，查找問題，糾正偏差，部署落實(shí)。中央政治局委員，還要負(fù)責(zé)對(duì)直接分管部門、地方、領(lǐng)域黨組織和領(lǐng)導(dǎo)班子成員的監(jiān)督。其次，中央政治局及政治局委員的自身監(jiān)督。中央政治局每年召開民主生活會(huì)，研究加強(qiáng)自身建設(shè)的措施。中央政治局委員應(yīng)模范執(zhí)行黨章黨規(guī)黨紀(jì)，如實(shí)向黨中央報(bào)告?zhèn)€人重要事項(xiàng)。再次，中央委員會(huì)成員之間的監(jiān)督。中央委員會(huì)成員必須嚴(yán)格遵守黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，發(fā)現(xiàn)其他成員有違反黨章、破壞黨的紀(jì)律、危害黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的行為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決抵制，并及時(shí)向黨中央報(bào)告。最后，中央委員會(huì)對(duì)中央政治局及政治局委員的監(jiān)督。中央委員會(huì)全體會(huì)議每年聽取中央政治局工作報(bào)告，監(jiān)督中央政治局工作。中央委員會(huì)成員對(duì)中央政治局委員的意見，署真實(shí)姓名以書面形式或者其他形式向中央政治局常務(wù)委員會(huì)或者中央紀(jì)律檢查委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)反映。這里的“中央政治局委員”，自然也包括了中央政治局常務(wù)委員。關(guān)于中央組織和中央領(lǐng)導(dǎo)層組成人員在黨內(nèi)政治生活中的責(zé)任和監(jiān)督的規(guī)定，構(gòu)成了邏輯嚴(yán)整、環(huán)節(jié)緊密的自循環(huán)系統(tǒng)，必將對(duì)黨內(nèi)政治生活和黨內(nèi)民主的發(fā)展，產(chǎn)生長遠(yuǎn)的影響。

規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系、推動(dòng)黨內(nèi)民主發(fā)展的另一大突破，體現(xiàn)在對(duì)個(gè)人與組織關(guān)系的規(guī)范上?！稖?zhǔn)則》規(guī)定，“在黨的工作和活動(dòng)中，該以組織名義出面不能以個(gè)人名義出面，該由集體研究不能個(gè)人擅自表態(tài)，不允許用個(gè)人主張代替黨組織的主張，用個(gè)人決定代替黨組織的決定。”這個(gè)規(guī)定，明確區(qū)分了個(gè)人與組織在黨內(nèi)的不同角色與功能。黨員特別是行使一定權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部，首先是共產(chǎn)黨這個(gè)組織中的個(gè)體，應(yīng)該時(shí)刻保持對(duì)組織的敬畏之心。沒有組織，就沒有共產(chǎn)黨員這個(gè)政治身份。在現(xiàn)實(shí)中，相當(dāng)多的違反黨內(nèi)民主的現(xiàn)象，都起因于個(gè)人與組織兩種角色的有意無意的混淆。一些領(lǐng)導(dǎo)干部，凌駕于組織之上，把分管工作、分管領(lǐng)域和地方當(dāng)作“私人領(lǐng)地”。一些領(lǐng)導(dǎo)干部，因個(gè)人方面的原因而受到舉報(bào)，便指示單位發(fā)言人出面為其辯護(hù)和澄清。結(jié)果，個(gè)人出問題了，也連帶敗壞了組織的信譽(yù)。個(gè)人與組織關(guān)系出問題，必然導(dǎo)致組織淪為個(gè)人實(shí)現(xiàn)其自身目的的工具?！稖?zhǔn)則》關(guān)于這個(gè)問題的規(guī)定，極具現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)然，“黨的工作和活動(dòng)”很多，“該”由組織名義或個(gè)人名義出面的有哪些，還需要進(jìn)一步規(guī)范。規(guī)范個(gè)人與組織的關(guān)系，必須明確一點(diǎn)：對(duì)個(gè)人的意見，并不等于對(duì)組織的意見；對(duì)組織忠誠，決不能表現(xiàn)在對(duì)個(gè)人忠誠上。在這里，黨性和體現(xiàn)在各種黨內(nèi)法規(guī)中的原則性起著關(guān)鍵作用。

三、健全黨內(nèi)民主程序

黨內(nèi)民主，是由民主主體、民主權(quán)利、民主原則、民主程序和民主制度等一整套密切關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)構(gòu)成的有機(jī)整體。健全黨內(nèi)民主，提高黨內(nèi)民主質(zhì)量，既要充分保障黨內(nèi)民主的主體地位，又要堅(jiān)持和完善黨內(nèi)民主的各項(xiàng)制度，確保黨內(nèi)決策、執(zhí)行、監(jiān)督等工作按照黨章黨規(guī)規(guī)定的民主原則和程序來執(zhí)行?！稖?zhǔn)則》和《條例》從黨內(nèi)政治生活的新形勢出發(fā)，在黨內(nèi)民主問題上做出了十分詳盡的規(guī)定。

在黨內(nèi)民主主體方面?！稖?zhǔn)則》提出，必須尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，落實(shí)黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)。對(duì)于知情權(quán)的保障，《準(zhǔn)則》要求推進(jìn)黨務(wù)公開，健全黨內(nèi)情況通報(bào)制度，使黨員更好地了解黨內(nèi)事務(wù)。對(duì)于參與權(quán)的保障，《準(zhǔn)則》要求暢通黨員參與討論黨內(nèi)事務(wù)的途徑，拓寬黨員表達(dá)意見的渠道，包括“要求撤換不稱職基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員”的渠道。尤其是，要健全黨代表參與重大決策、參加重要干部推薦和民主評(píng)議、列席黨委有關(guān)會(huì)議等制度。對(duì)于選舉權(quán)的保障，《準(zhǔn)則》強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)選舉必須充分體現(xiàn)選舉人的意志，規(guī)范和完善選舉制度規(guī)則，“黨的任何組織和個(gè)人不得以任何方式妨礙選舉人依照規(guī)定自主行使選舉權(quán)，堅(jiān)決反對(duì)和防止侵犯黨員選舉權(quán)和被選舉權(quán)的現(xiàn)象，堅(jiān)決防止和查處拉票賄選等行為?！眱蓚€(gè)“任何”、兩個(gè)“堅(jiān)決”，體現(xiàn)出我們黨完善黨內(nèi)選舉、促進(jìn)黨內(nèi)民主發(fā)展的鄭重態(tài)度。《準(zhǔn)則》還規(guī)定，堅(jiān)持黨的代表大會(huì)制度，未經(jīng)批準(zhǔn)不得提前或延期召開黨的代表大會(huì)，這也是確保黨內(nèi)民主健康運(yùn)行的基本要求。

在干部的選拔任用方面。《準(zhǔn)則》提出，“堅(jiān)決糾正唯票、唯分、唯生產(chǎn)總值、唯年齡等取人偏向，堅(jiān)決克服由少數(shù)人在少數(shù)人中選人的傾向。”選票、考核分?jǐn)?shù)、生產(chǎn)總值、年齡等都是干部選拔任用時(shí)應(yīng)該考慮的因素，但“唯”這些因素就是走偏了。票、分、生產(chǎn)總值和年齡，任何單方面的因素，都不能充分說明一個(gè)人的道德修養(yǎng)和工作能力。唯有信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔，才是黨的好干部的根本標(biāo)準(zhǔn)。既看發(fā)展結(jié)果又看原來的基礎(chǔ)，既看顯績又看潛績，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣，民生改善、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)效益等都應(yīng)該成為干部考核的重要內(nèi)容?！坝缮贁?shù)人在少數(shù)人中選人”，是一段時(shí)期以來干部選拔工作中出現(xiàn)問題的重要原因。一些人，特別是主要負(fù)責(zé)人，或者私心太重，或者眼界不夠開闊，在選拔任用干部時(shí)，或多或少地規(guī)避組織程序，只盯住少數(shù)人。結(jié)果是一個(gè)干部，在群眾那里名聲并不好，卻不斷地被“帶病提拔”，既損害了黨在群眾中的威望，也挫傷了黨內(nèi)那些踏實(shí)干事、不跑不要的干部的積極性?？朔缮贁?shù)人在少數(shù)人中選人的傾向，關(guān)鍵還是嚴(yán)格遵循《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等黨內(nèi)規(guī)定，這也是全面從嚴(yán)治黨在黨員領(lǐng)導(dǎo)干部選拔方面的體現(xiàn)。

在堅(jiān)持民主集中制原則方面。民主集中制，既是黨的根本領(lǐng)導(dǎo)制度和組織制度，也是社會(huì)主義民主和黨內(nèi)民主的鮮明體現(xiàn)。民主集中制的精髓，在于集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)的有機(jī)結(jié)合。這也是共產(chǎn)黨不同于其他政黨的重要標(biāo)志。《準(zhǔn)則》強(qiáng)調(diào)，“任何組織和個(gè)人在任何情況下都不允許以任何理由違反這項(xiàng)制度”。首先，是關(guān)于集體領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定，重在反對(duì)個(gè)人專斷。落實(shí)黨委常委會(huì)（或黨組）議事規(guī)則和決策程序，確保黨內(nèi)重大問題由集體討論、按少數(shù)服從多數(shù)原則作出決定，不允許用其他形式取代黨委及其常委會(huì)（或黨組）的領(lǐng)導(dǎo)。與此同時(shí)，還要反對(duì)和防止以集體決策名義集體違規(guī)或名為集體負(fù)責(zé)、實(shí)際上無人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。其次，是關(guān)于個(gè)人分工負(fù)責(zé)的規(guī)定，重在反對(duì)各自為政，“不準(zhǔn)把分管工作、分管領(lǐng)域和地方當(dāng)作‘私人領(lǐng)地”。再次，是對(duì)班子主要負(fù)責(zé)同志的要求。在研究討論問題時(shí)，班子負(fù)責(zé)人是班子中平等的一員，充分發(fā)揚(yáng)民主，嚴(yán)格按程序決策、按規(guī)矩辦事，注意聽取不同意見，正確對(duì)待少數(shù)人意見，不能搞“一言堂”甚至“家長制”。在日常工作中，班子負(fù)責(zé)人負(fù)有支持班子成員在職責(zé)范圍內(nèi)獨(dú)立負(fù)責(zé)開展工作的責(zé)任。最后，是對(duì)班子成員的要求?！邦I(lǐng)導(dǎo)班子成員必須堅(jiān)決執(zhí)行黨組織的決定，如有不同意見，可以保留或向上一級(jí)黨組織提出，但在上級(jí)或本級(jí)黨組織改變決定以前，除執(zhí)行決定會(huì)立即引起嚴(yán)重后果等緊急情況外，必須無條件執(zhí)行已作出的決定?！?/p>

四、強(qiáng)化黨內(nèi)制約與監(jiān)督

黨內(nèi)權(quán)力制約與監(jiān)督，是黨內(nèi)民主的重要組成部分。沒有科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，沒有有效的權(quán)力制約與監(jiān)督，就沒有黨內(nèi)民主。全面從嚴(yán)治黨之“嚴(yán)”，最主要的就是“嚴(yán)”在對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督上。

《準(zhǔn)則》強(qiáng)調(diào)，“必須加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，黨內(nèi)不允許有不受制約的權(quán)力，也不允許有不受監(jiān)督的特殊黨員。”這一規(guī)定，無疑適用于從中央組織到基層組織的各個(gè)級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)干部。為了確保黨內(nèi)不出現(xiàn)“不受制約的權(quán)力”，《準(zhǔn)則》提出了很多具有創(chuàng)新性的舉措。在黨內(nèi)“實(shí)行權(quán)力清單制度，公開權(quán)力運(yùn)行過程和結(jié)果，健全不當(dāng)用權(quán)問責(zé)機(jī)制”，要求劃清黨內(nèi)權(quán)力界限，消除暗箱操作行為，確保權(quán)力行使不越界。相應(yīng)地是領(lǐng)導(dǎo)干部“按規(guī)則正確行使”權(quán)力，“不該由自己行使的權(quán)力決不能行使”。“堅(jiān)持授權(quán)者要負(fù)責(zé)監(jiān)督”，加大“授權(quán)者”特別是上級(jí)組織的責(zé)任，是防止權(quán)力失控和濫用的重要途徑。黨內(nèi)監(jiān)督“必須依法依紀(jì)進(jìn)行”“任何組織和個(gè)人不得自行決定或受指使對(duì)黨員、干部采取非法調(diào)查手段”，是黨內(nèi)監(jiān)督正常進(jìn)行的基本保障。黨內(nèi)紀(jì)律和國家法律，既是黨員和公民行為的基本規(guī)范，也是政黨和國家政治文明程度的基本體現(xiàn)?！胺欠ㄕ{(diào)查”，本身就是濫用權(quán)力，必然導(dǎo)致黨內(nèi)萬馬齊喑、黨內(nèi)民主萎縮的局面。

《條例》關(guān)于黨內(nèi)權(quán)力制約和監(jiān)督的亮點(diǎn)，除前述對(duì)中央組織和中央領(lǐng)導(dǎo)層組成人員的制約和監(jiān)督外，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。一是針對(duì)同級(jí)監(jiān)督薄弱的現(xiàn)實(shí)，提出同級(jí)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委特別是常委會(huì)委員等的監(jiān)督問題。這之所以有可能，是因?yàn)榧o(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的改革和落實(shí)，執(zhí)紀(jì)審查工作以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主，紀(jì)委可以直接向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告同級(jí)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)干部的問題，且至少每半年向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告一次工作，每年向上級(jí)紀(jì)委進(jìn)行述職。二是規(guī)定了派駐紀(jì)檢組的監(jiān)督責(zé)任。對(duì)于派駐紀(jì)檢組的工作，規(guī)定“對(duì)能發(fā)現(xiàn)的問題沒有發(fā)現(xiàn)是失職，發(fā)現(xiàn)問題不報(bào)告、不處置是瀆職，都必須嚴(yán)肅問責(zé)?！比羌o(jì)律檢查機(jī)關(guān)的自身監(jiān)督問題?！案骷?jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)必須加強(qiáng)自身建設(shè)，健全內(nèi)控機(jī)制，自覺接受黨內(nèi)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督，確保權(quán)力受到嚴(yán)格約束?！彼氖且?guī)定“黨組織主要負(fù)責(zé)人個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)在黨內(nèi)一定范圍公開”，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部述責(zé)述廉報(bào)告“在一定范圍內(nèi)公開”。這在一定程度上改變了領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要負(fù)責(zé)人個(gè)人事項(xiàng)、廉潔狀況只能由組織掌握的現(xiàn)狀，讓“一定范圍內(nèi)”的黨員來監(jiān)督主要負(fù)責(zé)人，是黨內(nèi)權(quán)力制約和監(jiān)督制度建設(shè)的新突破。

總之，全面從嚴(yán)治黨，首先要體現(xiàn)在全面落實(shí)黨章黨規(guī)上?！稖?zhǔn)則》和《條例》中關(guān)于健全黨內(nèi)民主的新思路，必須得到不折不扣的落實(shí)。不折不扣地落實(shí)，意味著必須細(xì)化一些原則性的規(guī)定。例如，《準(zhǔn)則》要求，“制定高級(jí)干部貫徹落實(shí)本準(zhǔn)則的實(shí)施意見，指導(dǎo)和督促高級(jí)干部在遵守和執(zhí)行黨內(nèi)生活準(zhǔn)則上作全黨表率?！痹偃?，“實(shí)行權(quán)力清單制度”中的“權(quán)力清單”“黨組織主要負(fù)責(zé)人個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)在黨內(nèi)一定范圍內(nèi)公開”中的“有關(guān)個(gè)人事項(xiàng)”的具體內(nèi)容和“一定范圍內(nèi)”的“一定范圍”，都需要進(jìn)一步作出詳細(xì)規(guī)定。唯有如此，提高黨內(nèi)民主質(zhì)量、促進(jìn)黨內(nèi)民主發(fā)展，才不致于淪為空洞的口號(hào)，才能取得切切實(shí)實(shí)的進(jìn)展。

作者系中共中央黨校馬克思主義學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

責(zé)任編輯：雙艷珍