上海市農(nóng)村居民點(diǎn)整治現(xiàn)狀及發(fā)展變遷

郭淑紅

摘要分析了上海市農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)狀：上海農(nóng)村建設(shè)用地總量規(guī)模大，人均建設(shè)用地面積大，居民點(diǎn)布局分散，土地使用效率低下，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配套水平低，村莊總體發(fā)展滯后于城鎮(zhèn)化進(jìn)程，不均衡和不協(xié)調(diào)現(xiàn)象比較突出。近30年上海市農(nóng)村居民點(diǎn)整治變遷分為遷村并點(diǎn)、鎮(zhèn)區(qū)集中、多元化3個階段，對各整治模式進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞現(xiàn)狀；農(nóng)村居民點(diǎn)；整治模式；上海市

中圖分類號F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號0517-6611（2017）20-0179-03

AbstractThe present state of rural residential land in Shanghai were analyzed：Large total rural construction land scale in Shanghai， large per capita construction land area， scattered layout of residential area， low land use efficiency， low level of public services and infrastructure supporting； overall development lags behind the village urbanization， uneven and not harmonious phenomenon more prominently. Nearly 30 years of rural residential areas in Shanghai were divided into village relocation and point，the town focused，diversfied three stages，and the remediation mode were analyzed.

Key wordsCurrent situation；Rural residential areas； Remediation mode；Shanghai

農(nóng)村居民點(diǎn)是鄉(xiāng)村聚落主要形態(tài)和重要人文景觀，其空間分布以及格局是農(nóng)村各種社會經(jīng)濟(jì)活動在自然、社會、經(jīng)濟(jì)等區(qū)域綜合環(huán)境影響下的反映，是人與環(huán)境之間最密切的時空單元，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷演化與變遷[1-2]。大量進(jìn)城又難以落戶成為市民的農(nóng)民工返鄉(xiāng)再度興起新房建設(shè)熱潮，這樣建新但不同步拆舊，或者“一戶多宅”導(dǎo)致農(nóng)村居民點(diǎn)“外擴(kuò)內(nèi)空”“人減房增”等現(xiàn)象，且這種現(xiàn)象隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展日益嚴(yán)重，農(nóng)村居民點(diǎn)空間格局發(fā)生巨大變化，進(jìn)而也激化了當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給緊張與農(nóng)村大量土地資源閑置浪費(fèi)的尖銳矛盾，一定程度上阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程[3-5]。國外相關(guān)研究主要從農(nóng)村居民點(diǎn)的區(qū)位環(huán)境特征、分布形態(tài)及其影響因素、優(yōu)化方式等方面研究其空間格局特征及布局優(yōu)化[6-8]。

上海農(nóng)村建設(shè)用地（主要是農(nóng)村宅基地和集體工業(yè)倉儲用地）總量大，人均建設(shè)用地面積大，農(nóng)村居民點(diǎn)布局不具規(guī)模，較為零星，農(nóng)村土地使用效率較低，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配套水平低。加上一戶多宅等歷史遺留問題，根據(jù)調(diào)研，近四成的農(nóng)村村民戶存在違章搭建現(xiàn)象，即使在已經(jīng)登記的部分中，幾乎半數(shù)村民戶的住宅超過了現(xiàn)行滬府發(fā)〔2007〕71 號文件等規(guī)定的建筑占地面積或者宅基地面積上限。筆者概述了上海市農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)狀，結(jié)合農(nóng)村居民點(diǎn)整治內(nèi)涵，分析了近30年來上海市農(nóng)村居民點(diǎn)整治的發(fā)展變遷。

1上海市農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)狀

1.1郊區(qū)人口構(gòu)成

上海郊區(qū)人戶分離、老齡化和空心化越來越嚴(yán)重，多數(shù)鎮(zhèn)的外來人口已經(jīng)突破戶籍人口，嘉定區(qū)安亭鎮(zhèn)聯(lián)西村的外來人口甚至超過戶籍人口的10倍。人戶分離現(xiàn)象突出，戶在人不在的比例高達(dá)50%。郊區(qū)城鎮(zhèn)化人口老齡化趨勢加劇，村莊空心化現(xiàn)象明顯。常住人口文化素質(zhì)不高、流動性較大，地域性特征明顯，社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，當(dāng)?shù)厣鐣伟草^為混亂。

1.2土地利用效率低下

從總量上看，上海市目前農(nóng)村居民點(diǎn)面積已接近550 km2，農(nóng)村居民人均宅基地面積180 m2，遠(yuǎn)超合理水平；從區(qū)縣來看，以浦東新區(qū)農(nóng)村宅基地面積最多，寶山區(qū)最少，并且各區(qū)縣都有一定比例的空閑宅基地；從區(qū)縣人均宅基地面積來看，各區(qū)農(nóng)村居民人均宅基地面積均在110 m2以上，其中浦東、金山、崇明和青浦4區(qū)縣農(nóng)村居民人均宅基地面積均在200 m2。另外，通過調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，由于上海市農(nóng)民住宅建設(shè)過程中缺乏必要規(guī)劃，以農(nóng)民自建為主，因此布局極為散亂，同時，由于農(nóng)民建房不得打破村界隊(duì)界的規(guī)定，更進(jìn)一步加劇了農(nóng)居點(diǎn)的散亂。

1.3無系統(tǒng)規(guī)劃

目前上海市農(nóng)村居民點(diǎn)多為農(nóng)民自建，由于1984年之前上海對農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)并無規(guī)劃，因此，布局極為散亂，且多數(shù)農(nóng)戶均建有配套房，既增加了宅基地的面積，同時也影響了鄉(xiāng)村美觀，使其從整體上顯得破敗。同時，農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散，增大了公共基礎(chǔ)設(shè)施的建造成本，上海市絕大多數(shù)未經(jīng)整理的農(nóng)村地區(qū)缺乏污水處理設(shè)施，污水往往直接排入河道，破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。通過對上海市農(nóng)村的實(shí)地調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，對污染嚴(yán)重的工業(yè)用地進(jìn)行減量化，遷出污染性企業(yè)的需求較高；另外，多數(shù)農(nóng)村居民點(diǎn)缺乏公共娛樂空間，部分郊區(qū)縣道路基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，總體上生活與生態(tài)條件較差。

2農(nóng)村居民點(diǎn)整治內(nèi)涵

農(nóng)村居民點(diǎn)整治是基于對農(nóng)村區(qū)域的發(fā)展現(xiàn)狀和以當(dāng)?shù)剞r(nóng)民為代表的各種利益群體的現(xiàn)實(shí)需求，通過以改造建設(shè)為核心的綜合性措施的干預(yù)，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)社會、經(jīng)濟(jì)以及文化水平的整體提升。

當(dāng)前涉及農(nóng)村宅基地管理的法規(guī)主要有《土地管理法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》，現(xiàn)有的法律法規(guī)限制了宅基地的流轉(zhuǎn)，但為宅基地的有償退出做出了引導(dǎo)。《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）規(guī)定：“加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》明確把農(nóng)村宅基地使用權(quán)定義為“物權(quán)”，中共十七屆三中全會《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出“依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”，就是要保障農(nóng)戶宅基地依法取得、使用和收益的權(quán)利。

3上海農(nóng)村居民點(diǎn)整治的發(fā)展變遷

3.1遷村并點(diǎn)階段

20世紀(jì)80年代末期，上海市開始實(shí)施新的農(nóng)民新村居民點(diǎn)建設(shè)模式和“遷村并點(diǎn)”的自然村歸并模式，前者即在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)集中布置新建農(nóng)村居民點(diǎn)，通過化零為整的建房模式，達(dá)到土地資源的優(yōu)化布局；后者則是向現(xiàn)有行政村靠攏，逐步搬遷合并分散的自然村落。

3.2鎮(zhèn)區(qū)集中階段

1997年上海市提出“三個集中”戰(zhàn)略，明確了“促進(jìn)農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中”。1999年上海市制定面向新世紀(jì)發(fā)展的《上海城市總體規(guī)劃（1999-2020）》，規(guī)劃突破了主要發(fā)展上海市中心城區(qū)的范圍，第一次把郊區(qū)納入城市總體規(guī)劃的范疇，形成多軸、多層、多核的城市空間布局結(jié)構(gòu)，對新城、中心鎮(zhèn)、一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)適當(dāng)合并，合理歸并自然村為中心村，把加快郊區(qū)農(nóng)村發(fā)展放在更加突出的位置。期間，上海市郊區(qū)進(jìn)行了大量村鎮(zhèn)集中建房的實(shí)踐，如松江區(qū)小昆山模式、嘉定區(qū)外岡模式等村鎮(zhèn)集中住宅建設(shè)。

3.3多元化階段

2000年后，上海市農(nóng)村居民點(diǎn)整治趨于規(guī)范和有序。2000年上海市發(fā)布《上海村鎮(zhèn)住宅建設(shè)試點(diǎn)工作實(shí)施意見》提出中心村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并確定1城6村第一批試點(diǎn)，對這些試點(diǎn)，通過建設(shè)中心村來引導(dǎo)農(nóng)民集中居住。2003年上海市出臺《關(guān)于鼓勵郊區(qū)村民參與集中統(tǒng)一建房的若干意見》，意見要求進(jìn)一步推進(jìn)中心村建設(shè)，6個試點(diǎn)中心村中有5個全面啟動，其中寶山、奉賢為宅基地置換，其余試點(diǎn)為宅基地征用。此外，郊區(qū)積極推進(jìn)村鎮(zhèn)的合并與重組，原有212個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為121個，3 000多個行政村歸并為1 991個。2003年，上海市出臺《關(guān)于鼓勵本市村民宅基地讓出給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)施細(xì)則（試行）》，推行宅基地有償置換，并在奉賢區(qū)試點(diǎn)。2004年上海市確定15個宅基地置換試點(diǎn)單位；2004年11月，上海市發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)“三個集中”加快上海郊區(qū)發(fā)展的規(guī)劃綱要》，綱要提出，要加快歸并農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)，設(shè)立居民新村，在新村規(guī)劃區(qū)外圍，不允許農(nóng)民個人自主建房。

2005年上?！?966”城鄉(xiāng)規(guī)劃體系框架完成，規(guī)劃中心村是農(nóng)村基本居住單元，對布局散亂的村落進(jìn)行適度歸并，并同步配置相應(yīng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施。2006年確定9個遠(yuǎn)郊試點(diǎn)地區(qū)，重點(diǎn)為改善居住環(huán)境，完善基礎(chǔ)設(shè)施。

2009年上海市規(guī)劃和國土資源管理局為規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地掛鉤試點(diǎn)工作，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，印發(fā)了《上海市城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)有關(guān)規(guī)定》的通知（滬規(guī)土資〔2009〕1084號），通知要求，在實(shí)施增減掛鉤的過程中，要尊重群眾意愿（要保障項(xiàng)目區(qū)群眾支持率達(dá)到85%以上），充分保障農(nóng)民的知情權(quán)和各個環(huán)節(jié)的參與權(quán)，從項(xiàng)目區(qū)選址、拆舊建新地塊置換、土地征收、安置補(bǔ)償?shù)葤煦^試點(diǎn)中重大事項(xiàng)均要建立公眾參與以及公眾監(jiān)督制度，做到項(xiàng)目實(shí)施過程中，切實(shí)保障農(nóng)民以及所在集體經(jīng)濟(jì)組織的各項(xiàng)合法權(quán)益。通過增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)聯(lián)動，以城帶鄉(xiāng)，優(yōu)化城鎮(zhèn)用地布局，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，通過建設(shè)集中居住社區(qū)等多種形式，改善農(nóng)民生活條件，結(jié)合土地整治，建設(shè)集中連片優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，進(jìn)而改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。2009年上海市人民政府印發(fā)了《關(guān)于本市開展小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點(diǎn)政策意見的通知》，通知中強(qiáng)調(diào)上海市多部門聯(lián)合，對包括上海市規(guī)劃和國土資源管理局、上海市發(fā)展改革委員會、上海市農(nóng)委等部門進(jìn)行了政策分工。

此外，2009年至今，上海市開展政府實(shí)施項(xiàng)目，對郊區(qū)縣農(nóng)村低收入戶危舊房、農(nóng)村橋梁和經(jīng)濟(jì)相對薄弱村村內(nèi)道路進(jìn)行整治改造，在“十三五”時期內(nèi)，將進(jìn)一步改善和提高農(nóng)村生產(chǎn)生活條件?！笆濉逼陂g內(nèi)，2009—2010年完成農(nóng)村低收入戶危舊房改造超過4 000戶，2012—2013年，已基本完成2 400余座農(nóng)村橋梁改造，經(jīng)濟(jì)薄弱村村內(nèi)道路改建已完成1/3。總體來看，目前上海農(nóng)村居民點(diǎn)整治主要有宅基地征用、宅基地置換、漸進(jìn)歸并及整治改造4種模式（表1）。

宅基地置換和漸進(jìn)歸并是上海市郊區(qū)2類典型的農(nóng)村居民點(diǎn)整治模式。宅基地置換模式的特點(diǎn)表現(xiàn)為整治對象的多元化和綜合化，整治的范圍大，增加耕地面積的潛力大。漸進(jìn)歸并模式的特點(diǎn)表現(xiàn)為整治對象的綜合化，項(xiàng)目的范圍較小，拆舊和建新都在一個村莊范圍內(nèi)進(jìn)行操作，如2011年以來奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)新葉村農(nóng)居點(diǎn)歸并則是采用這種模式。這2類農(nóng)村居民點(diǎn)整治模式存在較多差異。上海市農(nóng)委提出的宅基地置換模式，主要是在市農(nóng)委、市規(guī)土部門主導(dǎo)下開展的，資金籌集采用政府資金配套社會資金的方式；而漸進(jìn)歸并模式是以村集體為主導(dǎo)、政府支持通過資金支持開展的，資金籌集采用政府補(bǔ)大頭農(nóng)戶出小頭的方式。在嘉定區(qū)、寶山區(qū)、閔行區(qū)和浦東新區(qū)等近郊快速城市化地區(qū)，積極規(guī)范地推進(jìn)“城市化推進(jìn)型的農(nóng)村居民點(diǎn)整治”，采用宅基地置換的安置模式，注重居住向城鎮(zhèn)集中和農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化。在奉賢區(qū)、金山區(qū)等遠(yuǎn)郊農(nóng)業(yè)地區(qū)，穩(wěn)妥推進(jìn)“鄉(xiāng)村更新型的農(nóng)村居民點(diǎn)整治”，采用漸進(jìn)歸并的安置模式，注重建設(shè)農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)民和提升農(nóng)業(yè)的目標(biāo)。

在經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)、太湖流域水環(huán)境綜合整治區(qū)域以及自然與人文特色優(yōu)勢明顯的地區(qū)，積極開展原地改造型的村莊整治。村莊改造以保持村莊原有生態(tài)、自然特色為前提，以科學(xué)合理的村莊規(guī)劃為指導(dǎo)，展現(xiàn)農(nóng)村自然風(fēng)景和文化特色。

在規(guī)劃集中建設(shè)區(qū)內(nèi)及部分集中建設(shè)區(qū)外的農(nóng)村居民點(diǎn)整治運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，堅持項(xiàng)目封閉運(yùn)行、規(guī)范管理原則，安排增減掛鉤試點(diǎn)、拆舊建新規(guī)模、選址布局以及實(shí)施時序。在嚴(yán)格尊重農(nóng)民及集體經(jīng)濟(jì)組織的主體作用以及決策權(quán)前提下，通過農(nóng)村居民點(diǎn)整治騰出土地，在滿足項(xiàng)目區(qū)農(nóng)村發(fā)展用地后，節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑為城市建設(shè)用地的，亦必須納入掛鉤試點(diǎn)管理，并確保掛鉤所獲土地級差收益返還到所在村集體組織。

4結(jié)語

對于上海市而言，農(nóng)村居民點(diǎn)整治需要大量資金支持，因此，建立政府主導(dǎo)的農(nóng)村宅基地退出“資金庫”十分必要，而資金庫的來源可以是相關(guān)規(guī)費(fèi)、出讓金部分和宅基地退出本身指標(biāo)產(chǎn)生的收益。建立資金庫，實(shí)行專款專用，才能保障對農(nóng)村居民點(diǎn)整治的巨大資金需求。同時，通過農(nóng)村居民點(diǎn)整治，節(jié)余的用地指標(biāo)還可以建立“指標(biāo)庫”，即耕地指標(biāo)和新增建設(shè)用地指標(biāo)。它不同于新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)，也區(qū)別于增減掛鉤中先行借用的周轉(zhuǎn)指標(biāo)，主要是針對項(xiàng)目區(qū)實(shí)施中節(jié)余的建設(shè)用地，對這部分節(jié)余指標(biāo)，每個區(qū)可以結(jié)合各區(qū)特點(diǎn)進(jìn)行使用，像上海市遠(yuǎn)郊的奉賢區(qū)、松江區(qū)、金山區(qū)可以使用節(jié)余用地指標(biāo)發(fā)展觀光休閑農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)。

根據(jù)上海市各區(qū)縣自然和社會經(jīng)濟(jì)條件的差異性，后續(xù)可以從不同維度對上海市各區(qū)縣農(nóng)村居民點(diǎn)整治進(jìn)行類型劃分，結(jié)合上海市本輪在編的土地利用總體規(guī)劃，針對不同區(qū)域給出具體的村莊整治建設(shè)指引，為上海市農(nóng)村地區(qū)發(fā)展提供導(dǎo)向。

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