江蘇省耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)研究

朱正華 吳菊 王亞華

摘要 在了解相鄰省份耕地開墾費(fèi)、調(diào)查省內(nèi)部分市縣耕地開墾費(fèi)的征收與使用情況的基礎(chǔ)上，在蘇南、蘇中、蘇北分開發(fā)、復(fù)墾、整理類型選擇9個(gè)典型項(xiàng)目區(qū)，綜合測(cè)算出該地區(qū)單位面積新增耕地的綜合投資標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)考慮到耕地開墾費(fèi)的上繳比例、未來物價(jià)上漲及項(xiàng)目類型結(jié)構(gòu)變化帶來的影響，最終確定江蘇省的耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)為蘇南50元/m2，蘇中40元/m2，蘇北30元/m2。標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域差異的主要原因在于地區(qū)間各類型項(xiàng)目結(jié)構(gòu)以及各地區(qū)同類型項(xiàng)目難度的不同。

關(guān)鍵詞 耕地開墾費(fèi)；征收標(biāo)準(zhǔn)；占補(bǔ)平衡；土地整理；江蘇省

中圖分類號(hào) F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2017）28-0195-04

Abstract Based on the levy and use of cultivated land reclamation fees in neighboring provinces and some cities and counties， the nine typical projects areas including development， reclamation， consolidation of land were selected in the southern， central， northern of Jiangsu which the comprehensive investment standard of cultivated land per unit area was measured synthetically. Taking proportion of cultivated land fee， the price increase in the future and changes of the project type structure into consideration， the cultivated land fee was finally set at 50 yuan/m2， 40 yuan/m2， 30 yuan/m2 in the southern， central， northern of Jiangsu. The main reason for the inconsistency of the standard area was the difference between the various types of project structure and the difficulty of the same type of project in each region.

Key words Cultivated land reclamation fees；Levy standard；Requisitioncompensation balance；Land consolidation；Jiangsu Province

耕地開墾費(fèi)是指專項(xiàng)用于耕地開發(fā)、復(fù)墾、土地開發(fā)整理等補(bǔ)充耕地的資源性收費(fèi)[1-4]。這項(xiàng)費(fèi)用對(duì)于實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡目標(biāo)、保證耕地補(bǔ)償任務(wù)的完成起到十分重要的作用[5-7]。堅(jiān)守18億畝耕地紅線是我國(guó)保障糧食安全的戰(zhàn)略性舉措[8-9]，近年來隨著江蘇省社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，用地需求增加，建設(shè)占用加劇了耕地保護(hù)難度，如何平衡“一保吃飯，二保經(jīng)濟(jì)”問題[10-13]，成為眾學(xué)者研究熱點(diǎn)。有學(xué)者提出我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡工作重心偏向于追求耕地?cái)?shù)量的平衡，忽視了耕地質(zhì)量的要求（“占優(yōu)補(bǔ)劣”）、現(xiàn)有耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)不符合當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問題[14-17]，而其中耕地開墾費(fèi)又是有效提高補(bǔ)充耕地質(zhì)量的重要保障[14，18-19]。

目前，江蘇省耕地開墾費(fèi)實(shí)行的是2010年省政府頒布的標(biāo)準(zhǔn)，即蘇北地區(qū)為13元/m2，蘇中地區(qū)為17元/m2，蘇南地區(qū)為20元/m2 （蘇政辦發(fā)〔2011〕120號(hào)）。但是調(diào)研發(fā)現(xiàn)，江蘇省相鄰省份如浙江、安徽、上海等地耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)都均高于江蘇省，而江蘇省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，耕地后備資源的稀缺程度甚至更為嚴(yán)峻、耕地占補(bǔ)平衡難度更大[13-14]，現(xiàn)有的耕地開墾費(fèi)已不能滿足江蘇省各地耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目庫土地開發(fā)整理資金投入的需要。因此適當(dāng)提高江蘇省耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)是有必要的，這可以更好地促進(jìn)易地占補(bǔ)平衡、體現(xiàn)耕地后備資源的真實(shí)價(jià)值[20-23]，同時(shí)對(duì)實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡、提高耕地質(zhì)量、促進(jìn)耕地節(jié)約、集約利用具有較大的意義，也符合十八大有關(guān)自然資源價(jià)格改革的總體要求。

1 研究原則和技術(shù)路線

1.1 研究原則

耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，應(yīng)嚴(yán)格遵循合法性、科學(xué)性、合理性的原則，按照相關(guān)政策法規(guī)的要求，結(jié)合目前土地整治工作的實(shí)際情況，以及滿足今后一段時(shí)期使用的適應(yīng)性，在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，廣泛調(diào)研，充分考慮土地整治的工程成本、耕地資源價(jià)值、提高耕地質(zhì)量的投入，確保調(diào)整后征收標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、合理性。

1.2 技術(shù)路線

以研究耕地開墾費(fèi)投資項(xiàng)目為重點(diǎn)，在充分收集江蘇省內(nèi)具有代表性的地區(qū)耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目及近年省以上耕地開墾費(fèi)投資土地整理項(xiàng)目、相鄰省份耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)、省內(nèi)易地補(bǔ)充耕地指標(biāo)的現(xiàn)行交易情況等資料的基礎(chǔ)上，采用調(diào)查研究、典型分析、綜合比較分析等方法，測(cè)算目前江蘇省各地區(qū)耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目的新增耕地單位面積實(shí)際投入，綜合考慮耕地開墾費(fèi)的有關(guān)政策及耕地占補(bǔ)平衡工作發(fā)展的形勢(shì)，提出調(diào)整后的耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。研究技術(shù)路線見圖1。

1.3 數(shù)據(jù)來源

采用2010年以來江蘇省已竣工或在建的土地整治項(xiàng)目的工程設(shè)計(jì)、預(yù)算、材料價(jià)格資料，以及有關(guān)工程施工、預(yù)（決）算資料進(jìn)行典型地區(qū)單位面積新增耕地投資標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算及修正。

2 耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算

耕地開墾費(fèi)是專項(xiàng)資金，主要用于耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目以完成地方的耕地占補(bǔ)平衡的任務(wù)。因此，各地區(qū)的耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)滿足該地區(qū)一定時(shí)期內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目實(shí)際投入的需要。

2.1 調(diào)研分析

2.1.1 相鄰省份耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)情況。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，浙江省把全省分為4類地區(qū)，非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，分別按20、28、32和36元/m2征收；安徽省對(duì)非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用一般耕地的，耕地開墾費(fèi)的征收等別按行政區(qū)劃分為5等，征收標(biāo)準(zhǔn)分別為24、20、16、14和12元/m2。上海市耕地開墾費(fèi)則按37.5元/m2的標(biāo)準(zhǔn)征收。

2.1.2 2010、2013年省耕地開墾費(fèi)投資土地整理項(xiàng)目情況。

2010、2013年江蘇省批復(fù)的省以上耕地開墾費(fèi)投資土地整理項(xiàng)目分別為31和11個(gè)，總投資分別為58 846萬和32 262萬元，可新增耕地分別有1 809.27和518.6 hm2，新增耕地單位投資為34.70和62.21元/m2（表1）。

由表1可知，2013年批復(fù)的省耕開費(fèi)投資土地整治項(xiàng)目新增耕地單位面積平均投資為62.21元/m2，較2010年的34.70元/m2上漲了79%。一方面是由于物價(jià)上漲，使得工程成本增加；另一方面是因?yàn)閲?guó)家對(duì)土地整治耕地質(zhì)量的要求越來越高，為提高耕地質(zhì)量、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，必須加大土地開發(fā)整理投入。

2013年申報(bào)的省耕開費(fèi)投資土地整治項(xiàng)目新增耕地比例要求為5%以上，與2010年的要求相同，但與2010年相比，2013年蘇南、蘇中、蘇北申報(bào)耕開費(fèi)投資土地整治項(xiàng)目的數(shù)量及規(guī)模均明顯下降，蘇南地區(qū)更是未申報(bào)項(xiàng)目。并且從項(xiàng)目的地域分布來看，仍維持著蘇南地區(qū)申報(bào)的項(xiàng)目數(shù)量及規(guī)模小于蘇中地區(qū)，而蘇中地區(qū)小于蘇北地區(qū)的態(tài)勢(shì)。這也反映了江蘇省各地耕地后備資源地區(qū)的差異性，以及各地后備資源均逐漸匱乏的實(shí)際情況。

2.1.3 省內(nèi)易地補(bǔ)充耕地指標(biāo)的現(xiàn)行交易情況。

易地補(bǔ)充耕地指標(biāo)的現(xiàn)行交易價(jià)格在一定程度上反映了耕地開發(fā)成本和耕地資源的稀缺程度。實(shí)地調(diào)研表明，2013年蘇南蘇北易地交易補(bǔ)充耕地指標(biāo)的實(shí)際交易價(jià)格已經(jīng)由2010年的不足22.5元/m2提高到了75.0元/m2，2014年3月江蘇省補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易平臺(tái)正式啟動(dòng)，截至2015年5月，共完成了3期交易活動(dòng)，總交易面積為2 313.34萬m2，交易均價(jià)達(dá)106.9元/m2，遠(yuǎn)高于目前江蘇省實(shí)行的耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，上漲幅度達(dá)到了375%，目前還有加快上漲的趨勢(shì)，究其原因，其中有一部分資金就是資源價(jià)值的體現(xiàn)。

2.2 標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算

2.2.1 典型項(xiàng)目選取。

選擇項(xiàng)目時(shí)主要考慮區(qū)域、項(xiàng)目類型、項(xiàng)目規(guī)模及投資等因素。

①區(qū)域選擇時(shí)，依照蘇南、蘇中、蘇北的地區(qū)劃分，并在各地區(qū)中選擇耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目規(guī)模較大、具有代表性的市縣作為典型市縣，并盡量覆蓋《江蘇省土地開發(fā)整理工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》所確定的一級(jí)工程類型區(qū)。②項(xiàng)目類型選擇時(shí)主要按照土地整理（Z）、復(fù)墾（F）和開發(fā)（K）3種類型中選擇有代表性的地區(qū)項(xiàng)目作為典型項(xiàng)目。③選擇項(xiàng)目規(guī)模及投資時(shí)主要考慮所選擇的項(xiàng)目規(guī)模及投資在該地區(qū)該類型的項(xiàng)目中處于中等水平。根據(jù)以上因素，在蘇南、蘇中、蘇北3個(gè)地區(qū)分別選擇2013年土地整理、復(fù)墾、開發(fā)各1個(gè)，共9個(gè)項(xiàng)目（表2）作為典型項(xiàng)目進(jìn)行投資標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算。

2.2.2 典型項(xiàng)目投資測(cè)算。

根據(jù)對(duì)各典型項(xiàng)目投資進(jìn)行測(cè)算，得出各地區(qū)各類型的新增耕地單位面積投資標(biāo)準(zhǔn)，其結(jié)果匯總見表3。

2.2.3 權(quán)重確定。

以江蘇各地申報(bào)的2013年度占補(bǔ)平衡項(xiàng)目庫（所有項(xiàng)目）為依據(jù)，統(tǒng)計(jì)出蘇南、蘇中、蘇北各地分土地開發(fā)、復(fù)墾和整理3種類型項(xiàng)目新增耕地面積情況，并將各地各類型耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目的新增耕地面積占該地區(qū)耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目新增耕地總面積的比例作為該類項(xiàng)目在該地區(qū)的新增耕地面積權(quán)重（表4）。

2.2.4 綜合投資標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算。

根據(jù)測(cè)算出的各地各類型項(xiàng)目的投資標(biāo)準(zhǔn)及新增耕地面積權(quán)重，測(cè)算出2013 年蘇南、蘇中、蘇北單位面積新增耕地的綜合投資標(biāo)準(zhǔn)（表5）。計(jì)算公式如下：

P=K×Wk+F×Wf+Z×Wz（1）

式中，P 表示單位面積新增耕地綜合投資標(biāo)準(zhǔn)；K、F、Z分別表示開發(fā)、復(fù)墾、整理項(xiàng)目新增耕地單位面積投資標(biāo)準(zhǔn)；Wk、Wf、Wz分別表示開發(fā)、復(fù)墾、整理項(xiàng)目新增耕地面積權(quán)重。

2.2.5 征收標(biāo)準(zhǔn)確定。

利用公式（1）測(cè)算出江蘇省各地區(qū)單位面積新增耕地的綜合投資標(biāo)準(zhǔn)，但考慮到辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)時(shí)，向省國(guó)土資源廳繳納一定比例的耕地開墾費(fèi)，上繳比例由現(xiàn)有的20%降到10%，使省集中的耕開費(fèi)在征收標(biāo)準(zhǔn)變化后不發(fā)生大變化。同時(shí)考慮到未來物價(jià)上漲

及項(xiàng)目類型結(jié)構(gòu)變化，預(yù)計(jì)耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目新增耕地單位投資在未來3～5年后增加40%，則平均加大系數(shù)取1.2，得出各地耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)：

耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)=單位面積新增耕地綜合投資標(biāo)準(zhǔn)÷0.9×1.2（2）

根據(jù)上述公式，可以得出各地耕地開墾費(fèi)計(jì)算結(jié)果，最后結(jié)果取整，確定耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)：蘇南地區(qū)為50元/m2，蘇中地區(qū)為40元/m2，蘇北地區(qū)為30元/m2（表6）。

2.3 結(jié)果分析

從時(shí)間的縱向比較來看，研究得出的耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)與2010年制定的耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)相比有較大的提高，主要是由于全省各地區(qū)物價(jià)上漲、項(xiàng)目實(shí)施難度增大、項(xiàng)目類型結(jié)構(gòu)發(fā)生變化等原因造成。從區(qū)域的橫向比較來看，研究得出的耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)中蘇南、蘇中、蘇北3個(gè)地區(qū)之間差異較大；但從同一項(xiàng)目類型看，土地整理項(xiàng)目的新增耕地單位面積投資相差并不明顯（圖2）。其主要原因在于地區(qū)間各類型項(xiàng)目新增耕地面積權(quán)重即結(jié)構(gòu)的不同以及各地區(qū)同類型項(xiàng)目工程量的不同即項(xiàng)目難度的差異。

如前所述，蘇南地區(qū)新增耕地主要來自土地整理及土地復(fù)墾項(xiàng)目（分別占31.82%和48.95%），蘇中地區(qū)新增耕地主要來自土地復(fù)墾項(xiàng)目（占74.33%），蘇北地區(qū)新增耕地主要來自土地復(fù)墾及土地開發(fā)項(xiàng)目（分別占54.43%和4218%）。由于土地開發(fā)的成本較低，土地復(fù)墾的成本較高，土地整理的成本最高，因此項(xiàng)目類型結(jié)構(gòu)不同造成了區(qū)域投資標(biāo)準(zhǔn)的差異。江蘇省耕地后備資源的匱乏程度上表現(xiàn)出明顯的區(qū)域性特征，即蘇南小于蘇中地區(qū)，而蘇中地區(qū)又小于蘇北地區(qū)。蘇南地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，較容易開發(fā)利用的耕地后備資源已開發(fā)利用完畢，剩下的耕地后備資源開發(fā)利用的難度較大，單位面積新增耕地所需投入較大；而蘇北則相反，蘇中地區(qū)的情況處于兩者之間。

3 結(jié)論與建議

借鑒相鄰省份的耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，參考江蘇省各地區(qū)土地開發(fā)整理的實(shí)際投入需求，通過分地區(qū)選取典型項(xiàng)目的投資標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，確定權(quán)重，最終得出江蘇省耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。江蘇省耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)由2010年的13～20元/m2提高到30～50元/m2：蘇北地區(qū)為30元/m2，蘇中地區(qū)為40元/m2，蘇南地區(qū)為50元/m2。適當(dāng)提高耕地開墾費(fèi)，一方面可以加大非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的成本，利用價(jià)格杠桿來限制占用耕地，從而達(dá)到促進(jìn)集約節(jié)約用地的目的，另一方面征收的耕地開墾費(fèi)可反哺項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目良性循環(huán)。

今后，耕地后備資源將日趨匱乏，占補(bǔ)平衡項(xiàng)目成本將進(jìn)一步增加，實(shí)施的難度不斷增大。而國(guó)家及江蘇省的各種有關(guān)政策，均要求耕地后備資源這一稀缺資源的真實(shí)價(jià)值能得到及時(shí)的體現(xiàn)，因此需要建立耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制來適應(yīng)耕地占補(bǔ)平衡工作發(fā)展的形勢(shì)。

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