農(nóng)民市民化與城鎮(zhèn)化關(guān)系研究

何露露 袁遠(yuǎn)剛 李聰聰

摘 要：城鎮(zhèn)化的過程就是農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民的過程，城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵就在于農(nóng)民工的市民化。農(nóng)民工關(guān)系到“四農(nóng)一村”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)民工、城中村）、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的建設(shè)。堅(jiān)持“以人為本、道法自然”的城鎮(zhèn)化就是要從體制機(jī)制層面深入解決在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民的融入問題。本文以貴州省為例，著重探討我國(guó)推進(jìn)農(nóng)民工市民化、提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，是未來城市健康發(fā)展、經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、社會(huì)和諧穩(wěn)定需遵循的規(guī)律。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化 農(nóng)民工 市民化 貴州省

中圖分類號(hào)：F299.21 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2017）08（a）-149-02

1 城鎮(zhèn)化認(rèn)識(shí)、核心與任務(wù)

黨中央國(guó)務(wù)院歷來重視農(nóng)民工市民化、提高戶籍城鎮(zhèn)化率的工作。2013年12月中共中央城市工作會(huì)議要求“要緊緊圍繞提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，穩(wěn)步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平”。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》將“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。黨的十八屆五次全會(huì)提出“戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高”是全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的目標(biāo)要求。中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上習(xí)近平總書記進(jìn)一步指出“要推進(jìn)農(nóng)民工市民化，加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率”?！耙訌?qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的戰(zhàn)略研究，統(tǒng)籌推進(jìn)土地、財(cái)政、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等領(lǐng)域配套改革?！敝泄操F州省委第十一屆六次全會(huì)明確將“加快推進(jìn)戶籍人口城鎮(zhèn)化”作為我省“十三五”推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重點(diǎn)任務(wù)之一。

1.1 城鎮(zhèn)化是體現(xiàn)“以人文本”的核心所在

改革開放以來，截止2014年我國(guó)城鎮(zhèn)化高速發(fā)展催生了約2.7億從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的人口（貴州省約690萬(wàn)），為推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了源源不斷的勞動(dòng)力；由于社會(huì)保障體系與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不盡完善，農(nóng)民工未能享受到城市市民待遇，難以融入城市社會(huì)，形成城市“二元結(jié)構(gòu)”，導(dǎo)致“半城市化”現(xiàn)象[1]。推進(jìn)農(nóng)民工市民化、提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率是我們黨“立黨為公、執(zhí)政為民”在城鎮(zhèn)化推進(jìn)進(jìn)程中一心為民的具體體現(xiàn)，是堅(jiān)持“以人為本”、全體人民共享社會(huì)發(fā)展成果的核心所在。

1.2 城鎮(zhèn)化是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的首要任務(wù)

我國(guó)城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%提高到2015年的56.1%，城市年均增長(zhǎng)人口1700萬(wàn)人，增長(zhǎng)人口中大部分是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口[2]。在中央城市工作會(huì)議上，習(xí)總書記進(jìn)一步明確，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，最重要的就是把能落戶的常住人口，有序?qū)崿F(xiàn)市民化。因此，推進(jìn)農(nóng)民工市民化、提高戶籍城鎮(zhèn)化率是我國(guó)在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)鍵所在[3]。

2 城鎮(zhèn)化狀況與特征

2.1 貴州省城鎮(zhèn)常住人口與城鎮(zhèn)戶籍人口基本狀況

2014年貴州省城鎮(zhèn)常住人口為1403.55萬(wàn)人，非農(nóng)戶籍人口為709.22萬(wàn)人，表明本省尚有694.33萬(wàn)人城鎮(zhèn)常住人口未實(shí)現(xiàn)戶籍化。根據(jù)2013年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，貴州省總流動(dòng)人口857.8萬(wàn)，占全國(guó)2.69億的3.75%，其中貴州籍788.8萬(wàn)，外省籍流入69萬(wàn)，占本省常住人口未實(shí)現(xiàn)戶籍轉(zhuǎn)變的9.94%。貴州籍流向省外的557.6萬(wàn)，貴州籍省內(nèi)流動(dòng)跨縣流動(dòng)人口177.6萬(wàn)、縣域流動(dòng)人口52.7萬(wàn)共計(jì)230.3萬(wàn)，占貴州省常住人口未實(shí)現(xiàn)戶籍轉(zhuǎn)變的33.17%（見圖1、圖2）。分析可知，提高戶籍城鎮(zhèn)化率的重點(diǎn)是有效解決流動(dòng)人口實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)戶籍化方面。

2.2 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)流動(dòng)人口趨勢(shì)與特征

從全國(guó)范圍來看，農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)農(nóng)民工總量持續(xù)增長(zhǎng)，跨地域流動(dòng)的廣度和強(qiáng)度日益擴(kuò)大，組織形式和流動(dòng)方式也漸趨復(fù)雜[4]，并呈現(xiàn)出新特點(diǎn)和趨勢(shì)。

2.2.1 流動(dòng)家庭化

根據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)第六次普查中兩代戶、三代戶分別占所有農(nóng)民工家庭戶的38.52%、5.04%，一代戶中大部分農(nóng)民工是與配偶、兄弟姐妹等共同外出，獨(dú)立一人流動(dòng)戶只占家庭戶的26.76%，清晰表明農(nóng)民工家庭化流動(dòng)的特征。

2.2.2 流向多級(jí)化

貴州省流動(dòng)人口中，一是省內(nèi)流動(dòng)情況以貴陽(yáng)市、遵義市和六盤水市為主要流向地，從本省監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，本省九個(gè)市州中，總體流動(dòng)人口總量有所增加，2013年與2012年對(duì)比增加最多的是六盤水市（30.78%），其次是畢節(jié)市（15.45%）。相反，銅仁市、黔東南州和黔南州的流動(dòng)人口數(shù)量減少[6]。二是跨省域流向以長(zhǎng)三角、珠三角為主。除此以外，福建省和云南省等地是本省較為集中流向的省市。

2.2.3 訴求多元化

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城鎮(zhèn)基于“安全理性”和“經(jīng)濟(jì)理性”的動(dòng)因表現(xiàn)出不僅僅為了掙錢的目的，而是逐漸顯現(xiàn)出從“為了滿足生活需要”向“實(shí)現(xiàn)夢(mèng)想”和“追求幸福”的轉(zhuǎn)變，對(duì)自身合法權(quán)益的保障從“無知”向“不容侵犯”的過度。因此，新生代農(nóng)民工中訴求更具有多元化趨勢(shì)。

2.2.4 結(jié)構(gòu)年輕化

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2012年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，1980年以后出生的新生代農(nóng)民工超過1.25億人，占農(nóng)民工總量的46.6%，占監(jiān)測(cè)同期出生的農(nóng)村從業(yè)勞動(dòng)力的65.5%。國(guó)家計(jì)生委對(duì)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)調(diào)查顯示16～30歲的新生代城鎮(zhèn)農(nóng)民工比例為47%，國(guó)家第六次人口普查數(shù)據(jù)表明1980年以后出生的新生代流動(dòng)人口占全部流動(dòng)人口的53.6%。外出務(wù)工中40歲以上農(nóng)民工占比為18.2%，而就地就業(yè)農(nóng)民工中40歲以上占比卻為60.4%，表明外出務(wù)工農(nóng)民工中年齡偏大后回到戶籍地就業(yè)。新生代城鎮(zhèn)農(nóng)民工的規(guī)模增長(zhǎng)較快，且已經(jīng)成為城鎮(zhèn)農(nóng)民工的主體。

3 城鎮(zhèn)化機(jī)遇、問題與挑戰(zhàn)

3.1 城鎮(zhèn)化的機(jī)遇

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視農(nóng)民工問題，制定了一系列保障農(nóng)民工權(quán)益和改善就業(yè)生活環(huán)境的政策與措施。我省省委省政府歷來高度重視農(nóng)民工市民化和提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率工作，出臺(tái)了戶籍制度改革方案，將農(nóng)民工全部納入城鎮(zhèn)住房保障體系實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，從教育、衛(wèi)生及社會(huì)保障等方面進(jìn)一步加強(qiáng)保障力度，我省跨省域流動(dòng)外出呈現(xiàn)增長(zhǎng)放緩趨勢(shì)。當(dāng)前我省戶籍城鎮(zhèn)化提高面臨國(guó)家2020年全面小康的新機(jī)遇、全面實(shí)施攻堅(jiān)扶貧戰(zhàn)略的新機(jī)遇。但是我們也清醒認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口積極融入城鎮(zhèn)社會(huì)的強(qiáng)烈意愿與當(dāng)前制度及社會(huì)保障力度之間的差距仍然存在，充分認(rèn)知當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)民工市民化和提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率的問題與挑戰(zhàn)，有利于加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化，有利于提高戶籍城鎮(zhèn)化率，有利于提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量。當(dāng)前貴州省戶籍城鎮(zhèn)化提高面臨國(guó)家2020年全面小康的新機(jī)遇、全面實(shí)施攻堅(jiān)扶貧戰(zhàn)略的新機(jī)遇。

3.2 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)農(nóng)民工面臨的主要問題

政治邊緣化，由于沒有城鎮(zhèn)居民的身份，作為公民的選舉權(quán)與被選舉權(quán)和參加社會(huì)的管理權(quán)不能享受，同時(shí)由于不能回到戶籍地履行公民權(quán)，實(shí)際上處于邊緣化狀態(tài)；經(jīng)濟(jì)邊緣化，特定的政治地位產(chǎn)生了同工不同酬現(xiàn)象，同時(shí)伴隨著宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的周期性，農(nóng)民工承擔(dān)了周期性失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)；社會(huì)邊緣化，由于公共服務(wù)的缺位，社會(huì)保障和管理的缺失，農(nóng)民工住房、子女教育、公共衛(wèi)生以及法律援助和勞動(dòng)保護(hù)等方面存在于城鎮(zhèn)居民之間較大的差距；文化邊緣化，由于農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民在現(xiàn)實(shí)觀念和文化心理以及生活習(xí)慣等方面存在差異，難以融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，抱團(tuán)式外出打工產(chǎn)生的階層固化進(jìn)一步封閉了融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的窗口，使得農(nóng)民工游離于城鎮(zhèn)主流文化之外[6]。

3.3 解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工問題所面臨的挑戰(zhàn)

城鎮(zhèn)綜合承載能力與流動(dòng)人口需求之間矛盾的挑戰(zhàn)，中心城市對(duì)人口的聚集效應(yīng)突破綜合承載能力產(chǎn)生職住分離、擁堵等城市病，小城鎮(zhèn)因公共服務(wù)設(shè)施及體系不夠健全導(dǎo)致吸附能力不夠；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型升級(jí)要求與農(nóng)民工學(xué)歷及技能低的挑戰(zhàn)，據(jù)中國(guó)社科院發(fā)布資料顯示，我國(guó)農(nóng)民工受教育平均年限是9.6年，貴州省遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平；農(nóng)民工訴求與現(xiàn)有農(nóng)村福利政策突破難的挑戰(zhàn)，主要原因是農(nóng)民身份所擁有的宅基地及土地承包權(quán)。

4 結(jié)論與討論

4.1 強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)

抓緊研究起草戶籍人口城鎮(zhèn)化實(shí)施方案，重點(diǎn)圍繞目標(biāo)從國(guó)土、財(cái)政、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面統(tǒng)籌制定推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策措施。同時(shí)建議將戶籍城鎮(zhèn)化率納入目標(biāo)管理；注重突出農(nóng)業(yè)人口市民化的戰(zhàn)略地位，全力推進(jìn)解決農(nóng)民工市民化，提高戶籍城鎮(zhèn)化率制度建設(shè)，解決農(nóng)民工戶籍化后的問題；完善公共服務(wù)體系建設(shè)，促進(jìn)跨區(qū)域勞務(wù)協(xié)作機(jī)制，營(yíng)造農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移落戶城鎮(zhèn)發(fā)展的良好環(huán)境。

4.2 優(yōu)先解決存量

積極引導(dǎo)公共服務(wù)覆蓋到位并實(shí)現(xiàn)“就近就地城鎮(zhèn)化”農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的戶籍轉(zhuǎn)變，加快宅基地及農(nóng)民承包地的土地確權(quán)，積極引導(dǎo)省域戶籍農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)戶籍化，吸納各類院校學(xué)生遷移入戶。

4.3 有序引導(dǎo)增量

推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整引導(dǎo)增量，隨著本省山地特色新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，原有農(nóng)村屬性需要同步調(diào)整，為本省戶籍城鎮(zhèn)化率提升創(chuàng)造條件。實(shí)施生態(tài)移民戰(zhàn)略引導(dǎo)增量，大力宣傳戶改提高城鎮(zhèn)人口比例，按自愿原則，從舉家外出鄉(xiāng)村人口逐步延伸，在確保其原有合法權(quán)益不變的前提下，建議由轄區(qū)派出所統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)屬性集體戶口登記。外省流入人員，嚴(yán)格執(zhí)行戶籍制度改革實(shí)施意見，應(yīng)落盡落。

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作者簡(jiǎn)介：何露露（1988-），男，河南尉氏人，碩士研究生，主要從事貴州省新型城鎮(zhèn)化方面的研究。

通訊作者：袁遠(yuǎn)剛（1965-），男，貴州甕安縣人，高級(jí)工程師，主要從事貴州省新型城鎮(zhèn)化方面的研究。