林權(quán)管理中公證的必要性探討

潘雅妮 葉春盛 呂赟薇 鄭曉林 樓雄偉

摘要以浙江省龍泉市為研究區(qū)域，對(duì)該市2008—2016年林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記工作進(jìn)行研究，分析集體林權(quán)制度改革各階段措施及遺留問題。以村規(guī)民約與法律法規(guī)間的沖突為切入點(diǎn)，在林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)繼承登記工作中引入司法公證，司法部門的調(diào)查取證權(quán)能有效解決不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)材料只能進(jìn)行書面審查的掣肘，化解因重男輕女的思想而對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記工作的誤解，提高登記申請(qǐng)材料的真實(shí)性。

關(guān)鍵詞林權(quán)公證；林權(quán)登記；林權(quán)糾紛；林權(quán)抵押；林業(yè)信息化

中圖分類號(hào)F326.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)0517-6611（2017）32-0167-03

Discuss on the Necessity of Notarization in Forest Tenure Management

PAN Yani1，2，YE Chunsheng3，L Yunwei2， LOU Xiongwei1* et al

（1.School of Information Engineering， Zhejiang A&F University， Linan， Zhejiang 311300；2.Longquan Bureau of Land and Resouers， Longquan， Zhejiang 323700；3.Longnan Township Government， Longquan， Zhejiang 323700）

AbstractTaking the Longquan city of Zhejiang Province as the research area， the city's registration of forest ownership in 2008-2016 was studied， and the measures and problems left over in the various stages of the reform of the collective forest tenure system were analyzed. The conflict between the village regulations and laws and regulations as the starting point， in the forest right real estate registration work into judicial notary of inheritance. The Justice Department's investigation power constraints effectively solve the real estate registration agency for a written examination on the application materials only， due to resolve the patriarchal ideology of real estate registration misunderstanding， enhance the authenticity of registration application materials.

Key wordsNotarization of forest ownership；Registration of forest ownership；Disputes of forest ownership；Mortgage of forest right；Forestry informatization

龍泉市位于浙江省西南地區(qū)，林地面積達(dá)26.6萬(wàn)hm2，是一片“九山半水半分田”的“浙南林?！盵1]。自改革開放以來，龍泉市整體經(jīng)濟(jì)水平不斷提高，林木價(jià)值逐年增長(zhǎng)，全市林業(yè)經(jīng)濟(jì)收入占總收入比例達(dá)60%～70%。飛速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展改善了老百姓日常生活水平，也使得全市23萬(wàn)農(nóng)民的林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬繼承問題顯得更加突出。筆者分析了龍泉市林權(quán)管理中存在的問題，并提出了相應(yīng)的解決對(duì)策。

1龍泉市林權(quán)管理現(xiàn)狀

2008—2016年龍泉市累計(jì)辦理林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記4 456起，其中涉及繼承登記3 920起，占總量的87.9%。數(shù)據(jù)來自2008—2016年浙江省龍泉市林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記的調(diào)查。具體各年度明細(xì)見圖1。

龍泉市地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，農(nóng)村居民的法律意識(shí)普遍淡薄，他們?cè)谏暾?qǐng)辦理林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記時(shí)，對(duì)于惡意違法行為的認(rèn)知不足。受“嫁出去的女，潑出去的水”這一觀念的影響，女兒自出嫁后不再享有其父母遺產(chǎn)的繼承權(quán)，父母去世后，其財(cái)產(chǎn)只能由兒子繼承。這種繼承方式得到絕大部分村民和村規(guī)民約的認(rèn)可。但我國(guó)《民法》《繼承法》都明確規(guī)定出嫁的女兒有繼承父母遺產(chǎn)的權(quán)利[2]?？梢?，村規(guī)民約明顯與國(guó)家法律相違背[2]。該沖突給林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬繼承登記工作帶來阻力，不懂法的農(nóng)戶往往覺得女兒也可以繼承父母遺產(chǎn)是辦證人員故意刁難。因此，申請(qǐng)人故意隱瞞家庭其他林權(quán)權(quán)利人及其已故權(quán)利人的部分法定繼承人等事件時(shí)有發(fā)生。

新中國(guó)成立至計(jì)劃生育國(guó)策實(shí)施前，一對(duì)夫妻基本上育有2個(gè)以上子女。如今，“三定”時(shí)參加分山的人口由于老齡化、患病等各種原因死亡的，那么，在尊重村規(guī)民約的前提下根據(jù)法律法規(guī)妥善處理林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)繼承登記，不給當(dāng)事人之間帶來矛盾，不影響林權(quán)的穩(wěn)定就是林業(yè)建設(shè)需要解決的突出問題[3]。如何在遺產(chǎn)繼承登記過程中對(duì)各類問題進(jìn)行事前預(yù)防、事中監(jiān)管、事后補(bǔ)救[4]，確保每一個(gè)人的合法權(quán)益得到保障就是林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)今后亟待完善的工作。

當(dāng)然，林權(quán)權(quán)屬登記制度還存在不健全的地方，這不僅可能是其歷史發(fā)展過程中就已經(jīng)存在的，是制度在創(chuàng)制的方式方法上出現(xiàn)的問題，同時(shí)也可能是由于現(xiàn)實(shí)環(huán)境和社會(huì)背景發(fā)生了變化，使傳統(tǒng)法律制度與其所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系出現(xiàn)差異和不協(xié)調(diào) [5]。林業(yè)部門歷經(jīng)36年不間斷的完善林權(quán)管理方案，解決了大部分歷史遺留問題。但仍有部分歷史遺留問題等待解決。

2林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)歷史遺留問題及登記工作存在的問題

2.1林權(quán)共有人不明確

林權(quán)是以“戶”為主體，龍泉市各村集體在“三定”時(shí)制作的山林清冊(cè)上標(biāo)注了“人口”及“分山人口”數(shù)額，如“人口”5，“分山人口”6，表示該戶當(dāng)年共有5人，其中1人多分了1個(gè)勞力，但沒有制作花名冊(cè)。龍泉市集體林權(quán)制度改革的前3個(gè)階段都未對(duì)該問題進(jìn)行完善，直至2007年之后登記機(jī)構(gòu)才開始受理完善。受行政權(quán)限限制，目前登記機(jī)構(gòu)只能根據(jù)申請(qǐng)人舉證來確定該戶林權(quán)共有人。龍泉市集體林權(quán)制度改革4個(gè)階段見表1[1]。

2.2戶籍信息缺失

龍泉市公安部門從2000年開始對(duì)戶籍進(jìn)行信息化管理，將全市人口戶籍信息錄入單機(jī)版戶籍系統(tǒng)，2005年正式全市聯(lián)網(wǎng)。由于農(nóng)村人口情況錯(cuò)綜復(fù)雜，農(nóng)村青壯年常年在外務(wù)工者居多，且戶籍信息采集工作量大，基層警力不足等客觀困難，公安部門自戶籍信息化建設(shè)開展以來，只能選擇錄入2000年在世及之后出生的人口戶籍信息。也就是說，龍泉市參加林業(yè)“三定”后至2000年之前死亡的分山人口電子戶籍信息基本缺失。

2015年國(guó)家公安部聲明不再出具的18類證明中包含死亡證明，對(duì)于公安系統(tǒng)無(wú)戶籍信息的已故人員，不動(dòng)產(chǎn)登記中心難以通過申請(qǐng)人提交的書面材料判斷林權(quán)共有人及利害關(guān)系人的死亡時(shí)間是否真實(shí)。

2.3村委公章管理不嚴(yán)格

部分村委領(lǐng)導(dǎo)管理公章不嚴(yán)格，空白紙張往往都可以蓋出公章來，這使得林權(quán)共有人證明及已故權(quán)利人的親屬關(guān)系證明等材料的真實(shí)性大打折扣。

2.4不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)只有審查權(quán)，沒有調(diào)查取證權(quán)

即不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)只能對(duì)申請(qǐng)人提交的紙質(zhì)申請(qǐng)材料進(jìn)行書面審核，并據(jù)此作出是否進(jìn)行登記的決定[6]。但若不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)越權(quán)就申請(qǐng)登記的事項(xiàng)進(jìn)行事實(shí)調(diào)查取證，然后審核自己調(diào)查取證的結(jié)果并以此結(jié)果進(jìn)行登記，這等于登記機(jī)構(gòu)自己既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判。

筆者以浙江省龍泉市的案例來分析目前林權(quán)權(quán)屬不動(dòng)產(chǎn)登記存在的問題及應(yīng)對(duì)方法存在的缺陷。

2010年龍泉市尚未實(shí)行林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)遺產(chǎn)繼承公證時(shí)，某村曾經(jīng)出現(xiàn)過掌管村委會(huì)公章的干部朱某聯(lián)合他人偽造林權(quán)證戶主李某的死亡時(shí)間，偽造自己兒子朱小某與李某的收養(yǎng)協(xié)議，惡意隱瞞李某還有一個(gè)出嫁他村的養(yǎng)女——李小某的事實(shí)，將李某名下的山林全部過戶到朱小某名下。2013年李小某回村尋找養(yǎng)父李某林權(quán)證時(shí)發(fā)現(xiàn)此事，通過書面形式向林權(quán)管理中心提出異議，經(jīng)過工作人員到實(shí)地多方詢問核查，確認(rèn)朱小某惡意隱瞞、騙取他人林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)的事實(shí)。李小某考慮到與朱小某系同村，通過司法途徑強(qiáng)制收回李某的林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)對(duì)朱小某的工作、生活會(huì)有極大影響，決定接受林業(yè)部門的幫助讓朱小某主動(dòng)歸還林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)。林業(yè)部門聯(lián)合林權(quán)權(quán)屬所在地人民政府工作人員上門游說，對(duì)朱某及朱小某詳細(xì)告知若不主動(dòng)交還李某山林權(quán)屬，將在法律上、道德上產(chǎn)生何種惡果。經(jīng)過幾個(gè)月的多方協(xié)調(diào)，朱某與朱小某最終主動(dòng)交出林權(quán)證進(jìn)行作廢，將林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)歸還李某的法定繼承人——李小某。鑒于朱某與朱小某能認(rèn)識(shí)到自己的錯(cuò)誤，李小某決定不追究朱某與朱小某的法律責(zé)任。

3目前實(shí)行的方法及其存在的問題

3.1材料領(lǐng)取時(shí)工作人員初步判斷

目前，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)通過與申請(qǐng)人交談初步判斷其家庭成員關(guān)系，采取詢問申請(qǐng)人的方式分辨申請(qǐng)人的言語(yǔ)是否有漏洞，觀察其肢體語(yǔ)言及神態(tài)是否協(xié)調(diào)來判斷其是否存在故意隱瞞、虛報(bào)、造假等行為，依據(jù)檔案局出具的原戶主1983、1990和2006年的山林清冊(cè)復(fù)印件、林地所有權(quán)人所在的村委會(huì)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道出具的林權(quán)共有人證明或親屬關(guān)系證明判斷其當(dāng)初確權(quán)分山到戶的人口數(shù)及第一順序繼承人，確定林權(quán)權(quán)利人及已故權(quán)利人的所有法定繼承人[7]，最終判斷出哪些繼承人需做放棄繼承權(quán)公證。

該方法雖然能排除一部分想要隱瞞的申請(qǐng)人，但大部分情況下工作人員在登記時(shí)無(wú)法憑借該方法甄別申請(qǐng)人是否存在欺騙行為。

3.2公示粘貼

由于龍泉市林權(quán)登記工作客觀條件有限，難以親自到林地權(quán)屬所在地進(jìn)行公示粘貼，只能通過申請(qǐng)人自行粘貼到各自行政村公開欄進(jìn)行為期30 d的林權(quán)登記公示。申請(qǐng)人需拍2張公示粘貼照片交至不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)以證明自己確實(shí)將公示進(jìn)行粘貼并尋找2位村民及村長(zhǎng)簽章確認(rèn)。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依靠群眾反饋的意見進(jìn)行判斷申請(qǐng)登記的山場(chǎng)有無(wú)糾紛和隱瞞。該方法主要依靠申請(qǐng)人的自覺，存在很大的漏洞，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)難以全面掌握其真實(shí)性。9年間龍泉市通過村民監(jiān)督成功發(fā)現(xiàn)13起隱瞞共有人事件，5起山林四至錯(cuò)填（數(shù)據(jù)來自浙江省龍泉市林權(quán)管理中心）。

3.3借鑒房產(chǎn)繼承公證

借鑒房產(chǎn)等不動(dòng)產(chǎn)的遺產(chǎn)繼承公證程序，可以在一定程度上降低惡意騙取山林權(quán)屬事件。林地林木承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是以家庭為單位的承包關(guān)系，與房產(chǎn)又有質(zhì)的區(qū)別，難以完全套用房產(chǎn)的繼承公證程序。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)只能在不斷摸索中探尋切合龍泉市實(shí)際情況的方法，努力做好方便廣大農(nóng)戶辦理林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)繼承的同時(shí)，保護(hù)好工作人員，確保林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記工作有法可依。

3.4結(jié)合電子平臺(tái)監(jiān)督管理

目前龍泉市林業(yè)部門正在積極開發(fā)《龍泉市林業(yè)信息集成系統(tǒng)》，一旦發(fā)現(xiàn)惡意騙取林權(quán)行為，如果已經(jīng)發(fā)證，則通過浙江省林權(quán)監(jiān)管平臺(tái)及龍泉市林業(yè)信息集成系統(tǒng)進(jìn)行電子封鎖，限制該該林權(quán)證的抵押貸款、采伐、林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等事項(xiàng)，保護(hù)相關(guān)工作人員在不知情的情況下不會(huì)犯錯(cuò)，同時(shí)迫使林農(nóng)主動(dòng)交出有問題的林權(quán)證。這是目前龍泉市結(jié)合司法公證，有效預(yù)防申請(qǐng)人隱瞞實(shí)際情況并騙取林權(quán)權(quán)屬等惡意行為。

3.5提高辦證人員法律意識(shí)

林權(quán)辦證人員不是專業(yè)的法律工作者，沒有相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)判斷林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)繼承中各個(gè)環(huán)節(jié)的合法性，因此加強(qiáng)工作人員的法律意識(shí)，提升辨別材料真假能力，提高整體工作質(zhì)量。結(jié)合龍泉市當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，加強(qiáng)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)與司法服務(wù)中心業(yè)務(wù)聯(lián)系，加強(qiáng)林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記中司法公證的介入，在事前預(yù)防林權(quán)權(quán)利人合法權(quán)益不被侵犯的同時(shí)，保護(hù)辦證人員的安全，降低辦證風(fēng)險(xiǎn)。

龍泉市林業(yè)局與龍泉市司法局曾于2010年聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于開展集體林權(quán)制度改革法律服務(wù)的通知》，意在促使公證力量的介入，為林權(quán)制度改革工作提供法律服務(wù)保障，借助公證機(jī)制的事前調(diào)查取證、預(yù)防糾紛的職能來保障林權(quán)權(quán)利人的合法權(quán)益不受侵害。

由于林權(quán)檔案信息不完善，這使得公證機(jī)關(guān)的實(shí)地調(diào)查取證工作難以得到全面、真實(shí)的情況，這將給公證機(jī)構(gòu)帶來極大風(fēng)險(xiǎn)。龍泉市不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)與司法局經(jīng)過深入調(diào)研，最后決定林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)采取“放棄繼承權(quán)公證”，該公證既能提高申請(qǐng)材料的真實(shí)有效性，又可在一定程度上預(yù)防并減少林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)繼承登記過程中家庭內(nèi)部矛盾的產(chǎn)生。

4解決措施

從“2.4”中的案例可以看出，由于登記機(jī)構(gòu)權(quán)力受限，無(wú)法通過紙質(zhì)材料合理審填出申請(qǐng)人在繼承登記中所提交材料的真實(shí)性，如是否存在隱瞞其他林權(quán)權(quán)利人，是否隱瞞已故林權(quán)權(quán)利人的法定繼承人等。因此，需要第三方機(jī)構(gòu)對(duì)林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)事實(shí)進(jìn)行調(diào)查取證，協(xié)助把關(guān)申請(qǐng)材料的真實(shí)性。目前，公證機(jī)構(gòu)所具備的特點(diǎn)是其他部門無(wú)可替代的。

4.1公證機(jī)構(gòu)具有震懾力

公證機(jī)構(gòu)作為國(guó)家的證明機(jī)構(gòu)，公證書是公證機(jī)構(gòu)出具的有特定法律效力的司法文書，是國(guó)家公權(quán)行使的一種特定形式，具有公信力，因此對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生一種威懾力。

4.2公證書具有強(qiáng)制執(zhí)行力

公證具有賦予強(qiáng)制執(zhí)行的效力，是指賦予具有強(qiáng)制執(zhí)行效力的文書，經(jīng)過公證機(jī)構(gòu)的證明，放棄遺產(chǎn)繼承的法定繼承人反悔時(shí)[8]，其他法定繼承人可以不在經(jīng)過訴訟程序，直接向有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行[9]?！睹袷略V訟法》第六十九條規(guī)定，經(jīng)過法定程序公證證明的法律事實(shí)和文書，人民法院應(yīng)當(dāng)作為認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)，但有相反證據(jù)足以推翻公證證明的除外[10]。

4.3公證人員法律意識(shí)完備

公證員是專業(yè)的法律工作者，可以在林權(quán)申請(qǐng)人申請(qǐng)遺產(chǎn)公證時(shí)，憑借其專業(yè)知識(shí)審查當(dāng)事人是否具有民事行為能力和民事權(quán)利能力，確定各方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，判定簽訂的協(xié)議是否是各方當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，調(diào)查核實(shí)有無(wú)欺詐行為，確保繼承行為公平公正。

明確林權(quán)繼承的有效性，是從程序上維護(hù)林權(quán)遺產(chǎn)繼承秩序，發(fā)揮公證在林權(quán)登記中的作用[11]。目前龍泉市“林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)放棄繼承權(quán)公證”已經(jīng)實(shí)行了5年，對(duì)于預(yù)防林權(quán)糾紛，減少并化解家庭內(nèi)部矛盾等問題已初見成效。因此，將公證預(yù)防糾紛、化解矛盾的職能優(yōu)勢(shì)“嫁接”入林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記工作中具有極大的可行性[12]。

5結(jié)論與討論

深化集體林權(quán)制度改革必須從源頭出發(fā)，登記機(jī)構(gòu)從自身切入尋求多部門協(xié)同為林農(nóng)提供更好的服務(wù)。

5.1加強(qiáng)工作人員法律法規(guī)知識(shí)，提高隊(duì)伍的服務(wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平

不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)可以通過不斷改善工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)方式方法，鑒于窗口服務(wù)的特殊性，因此在時(shí)間上采取分批次、定期與不定期相結(jié)合，使培訓(xùn)時(shí)間與培訓(xùn)業(yè)務(wù)靈活變通[13]。同時(shí)，結(jié)合法律法規(guī)制定簡(jiǎn)單易懂的林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記流程，尋找讓農(nóng)民可接受的更便捷、更人性化的方式辦理林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記。

5.2將林權(quán)公證作為林權(quán)登記前置條件

未來，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)可以在“放棄林權(quán)繼承權(quán)”的基礎(chǔ)上尋求街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)及各企事業(yè)單位的幫助，摸索“林權(quán)繼承公證”，為林權(quán)登記工作提供強(qiáng)有力的護(hù)盾，保障每位林權(quán)權(quán)利人的合法權(quán)益，維護(hù)林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)繼承登記工作長(zhǎng)期有序開展[14]。

45卷32期潘雅妮等林權(quán)管理中公證的必要性探討

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