完善黨委“三重一大”決策程序制度

李鴻淵　陳保中

黨委“三重一大”決策制度（下文簡(jiǎn)稱“三重一大”制度）是決策科學(xué)理論與黨的議事決策基本制度相結(jié)合的重要成果。這一制度的貫徹落實(shí)對(duì)于規(guī)范黨委權(quán)力行使和加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)具有極其重要的意義。但從制度體系構(gòu)建、程序規(guī)范和監(jiān)督實(shí)施的有效性看，這一制度仍然存在不少亟待解決的問(wèn)題。必須不斷探索完善相應(yīng)的規(guī)則體系，使其在實(shí)踐中更好地發(fā)揮重要作用。

一、“三重一大”制度是黨委集體決策的重要制度保障

“三重一大”制度的價(jià)值，就在于以權(quán)力制約理念，從權(quán)力行使環(huán)節(jié)，通過(guò)集體決策方式規(guī)范權(quán)力行使。改革開(kāi)放以來(lái)，這一制度在實(shí)踐中不斷得到完善，對(duì)于推進(jìn)各級(jí)黨委集體決策、科學(xué)決策發(fā)揮了重要作用。

“三重一大”制度最早可以追溯到1980年2月黨的十一屆五中全會(huì)通過(guò)的《黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則》，這一準(zhǔn)則規(guī)定：“凡是涉及黨的路線、方針、政策的大事和重大任務(wù)的部署等，應(yīng)該根據(jù)情況分別提交黨的委員會(huì)、常委會(huì)或書(shū)記處、黨組集體討論決定?！边@一規(guī)定蘊(yùn)含了“三重一大”制度的核心要求，即集體決策。改革開(kāi)放之初的這一規(guī)定，對(duì)于促進(jìn)黨委權(quán)力的科學(xué)行使發(fā)揮了重要作用。

1994年9月，黨的十四屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個(gè)重大問(wèn)題的決定》完整提出了“三重一大”制度，即：“凡

屬重大決策、重要人事任免、重要建設(shè)項(xiàng)目安排和大額資金使用必須經(jīng)過(guò)集體討論，不準(zhǔn)個(gè)人和少數(shù)人專斷。”1996年10月，中紀(jì)委十四屆六中全會(huì)對(duì)此明確表述為：認(rèn)真貫徹民主集中制原則，凡屬重大決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目安排和大額度資金的使用，必須由領(lǐng)導(dǎo)班子集體作出決定。隨后，中央多次全會(huì)、中央紀(jì)委多次全會(huì)和一系列文件、規(guī)定，從加強(qiáng)黨的建設(shè)、堅(jiān)持民主集中制角度，強(qiáng)調(diào)認(rèn)真執(zhí)行“三重一大”制度，并進(jìn)一步提出了“規(guī)范民主決策程序，健全議事規(guī)則”的具體要求。“三重一大”制度逐步得到完善。

2005年1月，中共中央頒布的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》指出：“要認(rèn)真檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，監(jiān)督民主集中制及領(lǐng)導(dǎo)班子議事規(guī)則落實(shí)情況，凡屬重大決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目安排和大額度資金的使用，必須由領(lǐng)導(dǎo)班子集體作出決定?！敝链耍叭匾淮蟆敝贫乳_(kāi)始與黨風(fēng)廉政建設(shè)緊密結(jié)合了起來(lái)。

黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步提出了“三重一大”制度建設(shè)的新思路、新任務(wù)，強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)，監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?！?008年1月，十七屆中紀(jì)委二次全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要“完善三重一大集體決策制度，明確集體決定事項(xiàng)的范圍和程序，試行票決和程序記錄辦法。”2010年中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見(jiàn)》?！叭匾淮蟆敝贫葘?shí)施范圍不斷深入細(xì)化，凡是黨委決策權(quán)力的領(lǐng)域基本覆蓋。

黨的十八大報(bào)告提出，“要堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序，發(fā)揮思想庫(kù)作用，建立健全決策問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)制度?！秉h的十八屆三中全會(huì)重申：“完善黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)體制，堅(jiān)持民主集中制，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！秉h的十八屆四中全會(huì)則進(jìn)一步指出：“完善黨委依法決策機(jī)制，發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)黨的政策和國(guó)家法律的互聯(lián)互動(dòng)?！笔藢盟闹腥珪?huì)提出重大決策責(zé)任的終身追責(zé)制度，并將公眾參與、專家論證、合法性審查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、集體討論作為重大決策的法定程序，從而對(duì)黨委依法決策提出了新的、更高的要求。

“三重一大”制度是民主集中制在全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程中取得的重大發(fā)展，是決策科學(xué)理論與黨的議事決策基本制度相結(jié)合的重要成果，更是推進(jìn)“三重一大”事項(xiàng)民主決策的剛性規(guī)定，這對(duì)加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子議事決策機(jī)制建設(shè)提出了更高的要求。

“三重一大”制度抓住了領(lǐng)導(dǎo)班子決策中貫徹民主集中制的主要關(guān)節(jié)點(diǎn)，揭示了黨委領(lǐng)導(dǎo)工作的內(nèi)在規(guī)律，實(shí)現(xiàn)了把黨的領(lǐng)導(dǎo)制度加以具體化的要求，融黨委決策的科學(xué)性、原則性、操作性于一體，為黨委堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)提供了基本制度支撐和保障。

二、“三重一大”制度實(shí)踐過(guò)程中的問(wèn)題

從制度實(shí)施和執(zhí)行看，黨政領(lǐng)導(dǎo)班子已基本建立“三重一大”制度，議事決策運(yùn)轉(zhuǎn)情況總體較好，在實(shí)際工作中取得一定成效。但從制度體系構(gòu)建和監(jiān)督實(shí)施有效性審視“三重一大”制度，仍然存在諸多不足，也存在不少亟需完善的環(huán)節(jié)，“集體討論走過(guò)場(chǎng)”的情況不在少數(shù)?？傮w而言，“三重一大”制度存在的主要問(wèn)題有：

1.制度的系統(tǒng)性還不夠強(qiáng)

“三重一大”制度是一個(gè)綜合性很強(qiáng)的制度，需要把它作為一個(gè)體系來(lái)看待。大部分單位盡管已建立“三重一大”制度，但單項(xiàng)制度較多、內(nèi)容交叉重復(fù)，彼此間缺乏銜接性、不成體系，缺少必要的配套措施加以保證。在集體決策前缺少調(diào)查論證機(jī)制，決策論證不夠充分，以致所做出的決策的可操作性有所欠缺，決策成本相對(duì)過(guò)高；少數(shù)單位在集體決策過(guò)程中缺少預(yù)決策、溝通機(jī)制和議事機(jī)制，信息分析不夠全面，決策程序欠規(guī)范，忽視對(duì)比和擇優(yōu)原則，可供決策的選擇性方案較少，以致所做出的政策缺少科學(xué)性；缺少執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制、評(píng)估反饋機(jī)制和決策責(zé)任追究機(jī)制，決策與責(zé)任相分離導(dǎo)致決策失誤較難得到追究。所有這些問(wèn)題，都需要通過(guò)制度完善方能得以逐步解決。

2.事項(xiàng)范圍有待進(jìn)一步明確

個(gè)別單位仍未按照上級(jí)黨委要求制定“三重一大”實(shí)施辦法或?qū)嵤┘?xì)則，而是以黨委會(huì)、局長(zhǎng)辦公會(huì)制度代替“三重一大”制度；一些單位的“三重一大”制度實(shí)施辦法，內(nèi)容還不夠具體，標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化，執(zhí)行比較隨意。大部分基層單位的“三重一大”制度尚未制定。從實(shí)際情況來(lái)看，目前部分單位對(duì)“三重一大”的概念認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，對(duì)其涉及的范圍、內(nèi)容界定不清楚，基本上按照各自的理解和判斷來(lái)操作，導(dǎo)致下屬單位對(duì)“三重一大”制度的執(zhí)行程度各異。有些對(duì)“大額度資金”沒(méi)有明確的界定，難免在認(rèn)定時(shí)出現(xiàn)較大的隨意性。

3.決策程序尚不夠規(guī)范

有些領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于個(gè)人說(shuō)了算，凌駕于集體之上，忽視決策的科學(xué)程序，完全按個(gè)人喜好，工作中隨意性強(qiáng)。這些現(xiàn)象背后的原因是沒(méi)有很好地貫徹執(zhí)行黨的民主集中制原則，沒(méi)有遵循集體領(lǐng)導(dǎo)決策的規(guī)律，再深層次原因，則是制度本身的剛性、規(guī)范性不夠。我們注意到，很多地方盡管建立了“三重一大”制度，但由于集體決策程序規(guī)定還不夠系統(tǒng)、規(guī)范、嚴(yán)格，在具體落實(shí)執(zhí)行過(guò)程中還不徹底，存在著有制度而不執(zhí)行或走形式、走過(guò)場(chǎng)的現(xiàn)象。

在個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)班子中，主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為自己是單位“一把手”，大事小事自己說(shuō)了算，自己“拍板”；有的單位在“三重一大”決策上，行政主要領(lǐng)導(dǎo)和黨委主要領(lǐng)導(dǎo)相互只通通氣；有的單位領(lǐng)導(dǎo)身兼兩職，黨政大權(quán)集于一身，獨(dú)斷專行；有的副職參與“三重一大”決策時(shí)，以主要領(lǐng)導(dǎo)意志為轉(zhuǎn)移，往往人云亦云，“跟

著舉手”。

4.監(jiān)督和責(zé)任追究不力

在“三重一大”決策過(guò)程中缺少有效的監(jiān)督，往往出現(xiàn)“上級(jí)不想監(jiān)督，下級(jí)不敢監(jiān)督”的狀況。決策后若在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)資產(chǎn)流失、用人不當(dāng)?shù)葐?wèn)題得不到及時(shí)的糾正，責(zé)任人得不到及時(shí)的追究；有的單位沒(méi)有健全相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，沒(méi)有紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等內(nèi)控體系和監(jiān)督部門的人員參與，導(dǎo)致實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督不到位，出現(xiàn)決策被亂執(zhí)行、不執(zhí)行或擅自改變集體決定等問(wèn)題。對(duì)班子議事決策情況的監(jiān)督，除巡視、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、黨風(fēng)廉政責(zé)任制檢查等形式外，其他的監(jiān)督形式仍停留于同級(jí)紀(jì)（工）委監(jiān)督、向黨員群眾進(jìn)行公示等傳統(tǒng)形式，“三重一大”制度執(zhí)行在一定程度上仍依靠領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人的自律。

三、不斷完善“三重一大”規(guī)則體系

從黨的歷史經(jīng)驗(yàn)看，領(lǐng)導(dǎo)制度規(guī)范和制約著領(lǐng)導(dǎo)行為，在一定意義上，甚至比領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的素質(zhì)還要重要。同時(shí)，制度本身是否科學(xué)，決定了制度實(shí)施的成效?！叭匾淮蟆敝贫仁菍?shí)踐性極強(qiáng)的制度體系，制度體系不完善，相應(yīng)的制度就可能被束之高閣，無(wú)法正常發(fā)揮作用。因此，必須不斷增強(qiáng)基于實(shí)踐性基礎(chǔ)上的制度科學(xué)性。

1.逐步建立和完善相應(yīng)的配套制度，增強(qiáng)制度的科學(xué)性

各地方、各部門要根據(jù)中央規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)、本部門、本單位實(shí)際明確“三重一大”的事項(xiàng)范圍，盡可能量化細(xì)化“三重一大”事項(xiàng)內(nèi)容，將“重”細(xì)化分解，將“大”量化分檔，盡量減少自由裁量的空間，修訂和出臺(tái)針對(duì)性強(qiáng)、操作性強(qiáng)、有效管用的細(xì)則規(guī)定。

其中，比較重要的是決策事項(xiàng)報(bào)告制度。應(yīng)該通過(guò)制度，要求提前把議題方案印發(fā)與會(huì)成員，讓參加表決的人員了解情況，做到“有

備而決”。建立決策事項(xiàng)信息反饋制度。由決策事項(xiàng)負(fù)責(zé)人及時(shí)向有關(guān)會(huì)議反饋重大事項(xiàng)的進(jìn)展情況，以便及時(shí)抓好監(jiān)督落實(shí)和糾正落實(shí)過(guò)程中可能出現(xiàn)的偏差。決策事項(xiàng)民主評(píng)議制度。每年列出一些經(jīng)過(guò)集體決策的重大事項(xiàng)，將其落實(shí)情況公開(kāi)通報(bào)，進(jìn)行民主評(píng)議。全程監(jiān)督制度。根據(jù)“三重一大”事項(xiàng)的性質(zhì)，請(qǐng)紀(jì)檢、審計(jì)等部門參與，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。檔案記錄制度?！叭匾淮蟆笔马?xiàng)民主表決后，嚴(yán)格履行提議人、表決結(jié)果、參與表決人員簽字手續(xù)，并存檔備案。

2.明確規(guī)定“三重一大”制度的程序，增強(qiáng)制度的操作性

明確規(guī)定“三重一大”決策的形式，可以根據(jù)本單位實(shí)際研究確定本單位“三重一大”決策的具體形式。主要應(yīng)通過(guò)以下幾種形式進(jìn)行決策：實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的單位，“三重一大”決策采用黨委（黨組）會(huì)集體決策的形式。實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的單位，“三重一大”決策采用黨委（黨組）會(huì)、行政首長(zhǎng)辦公會(huì)或黨政聯(lián)席會(huì)集體決策的形式。采用黨政聯(lián)席會(huì)決策，要根據(jù)決策事項(xiàng)，按黨政工作職責(zé)，分別由黨委（組） 書(shū)記、行政首長(zhǎng)主持會(huì)議。

從決策的流程看，需認(rèn)真落實(shí)集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，建立和完善“三重一大”決策程序。屬于重要干部任免事項(xiàng)，嚴(yán)格執(zhí)行《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和領(lǐng)導(dǎo)干部任免相關(guān)規(guī)定和程序。

其他“三重一大”事項(xiàng)在決策前一般應(yīng)經(jīng)過(guò)如下程序：提出議題、深入調(diào)研和論證、充分聽(tīng)取意見(jiàn)、形成基本共識(shí)、提交會(huì)議集體決策。為保證決策的民主、科學(xué)、有效，對(duì)會(huì)議決策的幾個(gè)主要環(huán)節(jié)也要做出明確規(guī)定，包括：議題的確定；會(huì)議的召開(kāi)；議事與決定；決定的執(zhí)行和反饋。

3.強(qiáng)化對(duì)“三重一大”的監(jiān)督力度，增強(qiáng)制度的有效性

加強(qiáng)對(duì)“三重一大”事項(xiàng)實(shí)施情況的評(píng)估檢查，要求在“三重一大”事項(xiàng)實(shí)施后，要組織有關(guān)部門、專家和職工代表等，通過(guò)全面檢查、抽樣檢查和跟蹤調(diào)查等方式對(duì)實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正存在的問(wèn)題，減少?zèng)Q策失誤造成的損失。暢通干部群眾參與對(duì)

“三重一大”事項(xiàng)實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)的渠道，充分發(fā)揮干部群眾社會(huì)監(jiān)督的重要作用，把干部群眾高興不高興、滿意不滿意作為檢驗(yàn)“三重一大”事項(xiàng)集體決策成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。

按照“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，建立健全“三重一大”事項(xiàng)集體決策責(zé)任追究制度，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)力和決策責(zé)任的統(tǒng)一。對(duì)于依法應(yīng)當(dāng)決策而不進(jìn)行決策、玩忽職守、貽誤工作的，超越法定權(quán)限進(jìn)行決策的，未經(jīng)充分聽(tīng)取意見(jiàn)或進(jìn)行科學(xué)論證而決策造成損失的，違反集體決策規(guī)定、以個(gè)人決定代替集體決策造成損失的，集體決策失誤造成重大損失的，要依照有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。明確議事決策的責(zé)任主體、責(zé)任分工和責(zé)任內(nèi)容，防止臨時(shí)動(dòng)議和隨意盲目決策。

特別需要強(qiáng)調(diào)的是，我們要努力營(yíng)造制度運(yùn)行的政治生態(tài)環(huán)境，增強(qiáng)制度的適應(yīng)性。在黨政機(jī)關(guān)推進(jìn)“三重一大”集體決策制度，離不開(kāi)培育公開(kāi)透明的政治生態(tài)，就是要健全制度規(guī)范，逐步形成符合時(shí)代要求、具有部門特點(diǎn)的黨委決策制度體系。

公開(kāi)透明是“三重一大”制度有效性運(yùn)行必備的政治生態(tài)。可借助政務(wù)公開(kāi)、黨務(wù)公開(kāi)，廣集民智，充分運(yùn)用政務(wù)公開(kāi)、黨務(wù)公開(kāi)等載體及時(shí)公開(kāi)重大事項(xiàng)的決策過(guò)程和決策結(jié)果等，并切實(shí)加強(qiáng)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)行“三重一大”事項(xiàng)等方面的監(jiān)督，變過(guò)去的“事后監(jiān)督”為“事前、事中、事后的全程監(jiān)督”，從而減少重大事項(xiàng)決策的隨意性和盲目性，杜絕主要領(lǐng)導(dǎo)等個(gè)人權(quán)威在決策中的超常發(fā)揮，增強(qiáng)班子成員的廉政意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和民主決策意識(shí)，避免暗箱操作、不規(guī)范操作。

（作者單位：中共上海市松江區(qū)委黨校，中共上海市委黨校）

（責(zé)任編輯 矯海霞）