激活“單項(xiàng)表決”的現(xiàn)實(shí)意義

阿計(jì)

立法爭議頻繁發(fā)生，立法博弈日趨激烈，乃是近年來各級人大立法的顯著特征，這是體制轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型、深化改革的時(shí)代語境下，社會利益多元化的必然體現(xiàn)。由此帶來的突出問題是，一些立法案因個別條款存在重大分歧，或因久拖不決多年“難產(chǎn)”，甚至擱置過久而險(xiǎn)成“廢案”，或在激辯聲中勉強(qiáng)出臺，而爭議仍然經(jīng)久不息。

這樣的現(xiàn)實(shí)，折射了立法民主與立法效率之間的深刻矛盾。諸多立法爭議固然可以通過凝聚社會共識得以解決，但民意訴求紛繁、利益博弈糾結(jié)的社會生態(tài)，決定了不少立法分歧并不能完全消解。在此背景下，表決作為立法最后關(guān)口，就愈加突顯出程序民主的終極價(jià)值。

長期以來，對立法案進(jìn)行整體表決是人大立法一以貫之的方式，在意見較為一致的情形下，自然能充分發(fā)揮高效立法的優(yōu)勢。但一旦個別條款遭遇重大分歧，作為民意代表的表決者勢必陷入兩難境地，或顧全大局而被迫妥協(xié)，或堅(jiān)持異議而割愛全篇，其實(shí)質(zhì)都是遮蔽了真實(shí)民意的表達(dá)，拉低了立法民主的水準(zhǔn)。

現(xiàn)實(shí)中，無論是個別爭議性條款拖累整部立法案，還是一些立法案帶病出臺，都暴露了單純以整體表決方式?jīng)Q定立法案命運(yùn)的局限。

有效的策略是改革人大立法的表決制度，引入單項(xiàng)表決程序。當(dāng)立法案的重要條款發(fā)生較大爭議時(shí)，以逐一分項(xiàng)的方式，對其先予表決，并據(jù)此對爭議性條款作出取舍，再付諸整體表決。如此，既能提前解決立法分歧、保證立法博弈更為充分，又能最大程度尊重民意，使立法民主真正深入細(xì)節(jié)層面。

事實(shí)上，自1990年上海市人大率先規(guī)定單項(xiàng)表決機(jī)制后，截至2014年，已有14個省級人大和8個較大市人大在立法規(guī)則中設(shè)計(jì)了這一程序，此后這一數(shù)據(jù)還在持續(xù)增加。尤其是立法法2015年修改后正式確立了單項(xiàng)表決機(jī)制，成為全國人大常委會立法程序改革的一大亮點(diǎn)。但在現(xiàn)實(shí)中，除了2006年湖北省人大曾率先試水外，單項(xiàng)表決實(shí)踐幾成孤例，并未普遍運(yùn)用于各級人大立法。

兼具民主與效率價(jià)值的“單項(xiàng)表決”制度創(chuàng)新，為何幾乎處于休眠狀態(tài)？其中一個重要原因，恐怕源自傳統(tǒng)立法觀念的阻礙。

多年以來，“高票通過”、“意見統(tǒng)一”通常被視為立法成功的重要標(biāo)志，立法爭議往往傾向于通過內(nèi)部協(xié)調(diào)、溝通、解釋等方式予以解決，而不愿“冒險(xiǎn)”于公開票決程序。

另一個重要原因是，盡管在國家立法和不少地方立法領(lǐng)域，單項(xiàng)表決已經(jīng)確立為法定機(jī)制，卻缺乏細(xì)節(jié)性的制度安排，比如，如何定義“爭議較大”、“重要條款”等概念，以合理劃定適用單項(xiàng)表決的邊界？

再比如，對整部立法案具有核心意義的條款一旦被單項(xiàng)否決，究竟是刪除后繼續(xù)表決還是擱置留待再審？諸如此類的關(guān)鍵問題，都缺乏統(tǒng)一清晰的標(biāo)準(zhǔn)，這就難免使單項(xiàng)表項(xiàng)陷入難以啟動、無法操作的困境。

正因此，要使單項(xiàng)表決不再休眠于制度層面，就必須沖破傳統(tǒng)立法觀念的束縛，走出重“協(xié)調(diào)”輕民主、重“穩(wěn)妥”輕效率的認(rèn)識誤區(qū)。

同時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合考量人大會期、代表非專職性等客觀現(xiàn)實(shí)，針對單項(xiàng)表決程序的提出主體、啟動決定、議決規(guī)則、結(jié)果處理等基本環(huán)節(jié)，盡快設(shè)計(jì)出明晰具體的操作細(xì)則，以有效激活單項(xiàng)表決程序，使之真正成為彌補(bǔ)整體表決不足的現(xiàn)實(shí)路徑。