世界三大城市產業(yè)轉型路徑帶來哪些啟示

郭巍 許偉

產業(yè)轉型升級是城市經濟發(fā)展到一定階段都會面臨的共同問題。一方面，中國主要城市重要統(tǒng)計指標（如人均GDP、三產比重、常住人口數等）持續(xù)攀升；另一方面，中國正在深度參與全球經濟治理，亟需更多中心城市提高國際化水平。

一、國內主要城市產業(yè)發(fā)展面臨的機遇與挑戰(zhàn)

新常態(tài)下主要城市經濟增長模式亟待轉型。截至2015年末，國內主要城市人均GDP均處于世界銀行劃分的中等偏上收入國家（或地區(qū)）水平，同時三產比重基本都超過二產。與此同時，除北京、上海和廣州將建設世界城市列入發(fā)展規(guī)劃外，當前杭州、蘇州、大連和廈門等“新一線”城市也在城市規(guī)劃中相繼提出建設具有國際影響力的國際城市的目標。要想實現上述目標，城市經濟順利轉型是關鍵。

現有產業(yè)結構使得主要城市環(huán)境承載力的約束逐漸凸顯。近年來，隨著各大城市人口持續(xù)增加、城市規(guī)模不斷擴張，空氣、淡水、土地等自然資源變得愈發(fā)稀缺，嚴重限制了社會經濟水平的健康提高。城市制造業(yè)內高低端行業(yè)參差不齊，“兩高一資”行業(yè)長期存在是造成首都大氣污染的重要原因。要想徹底改善空氣質量，完成既定減排目標，必須改變長期形成的能源消費結構和產業(yè)結構。

區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略為中心城市產業(yè)轉型創(chuàng)造了條件。中心城市在發(fā)展的過程中通常會發(fā)揮輻射帶動作用，通過協(xié)同效應影響腹地經濟，從而延伸產業(yè)鏈。一旦中心城市面臨轉型發(fā)展，周邊地區(qū)又能很好地發(fā)揮支撐作用，承接產業(yè)轉移。珠三角、長三角和京津冀是中國經濟實力最強、分工協(xié)作水平最高的三大城市群，北上廣深四個一線城市就分布于此。可以預見，未來以城市群為依托、以協(xié)同發(fā)展為目標，國內有望形成更多的區(qū)域發(fā)展增長極，推動中心城市完成產業(yè)轉型。

二、世界城市產業(yè)轉型升級的實踐和經驗

1.倫敦：

第一階段：金融改革推動倫敦進入了“服務經濟”時代。20世紀50年代初，倫敦制造業(yè)吸納就業(yè)人數高達140余萬，產值約占英國GDP的40%，當地既有鋼鐵和重型機械等資本密集型工業(yè)，也有印刷和家具制造等勞動密集型產業(yè)。隨著城市土地價格上漲、國際競爭加劇、石油價格高漲等不利因素的出現，20世紀60年代起倫敦城里的工業(yè)企業(yè)向城外轉移，導致制造業(yè)工人大量失業(yè)。1961年-1981年期間，當地制造業(yè)人數減少約2/3，產值年均下降約10%。在傳統(tǒng)部門衰退的同時，電子機械、制藥、車輛制造和耐用消費品業(yè)等高附加值的部門卻發(fā)展良好。

同期服務業(yè)基本維持在260萬人的就業(yè)規(guī)模，只是產業(yè)內部有所調整。之后隨著撒切爾內閣在倫敦啟動金融改革，對內放松管制，對外開放金融服務業(yè)，帶動當地基于金融和生產者服務的經濟進入了快速發(fā)展的新階段，也為倫敦成為全球金融中心奠定了堅實基礎。到20世紀80年代末，倫敦成功步入了“服務經濟”的時代。

第二階段：創(chuàng)意產業(yè)豐富了倫敦“服務經濟”的內涵。20世紀90年代初，英國政府在全球范圍內最早提出發(fā)展創(chuàng)意產業(yè)，頒布《英國創(chuàng)意產業(yè)路徑文件》詳細詮釋了創(chuàng)意產業(yè)的概念。政府還設立“創(chuàng)意優(yōu)勢基金”，鼓勵社會資本支持倫敦創(chuàng)意產業(yè)中有才華的企業(yè)家。統(tǒng)計顯示，從1997年至今，創(chuàng)意產業(yè)是倫敦產值年均增長最快的部門，已成長為產值僅次于金融服務業(yè)的第二大產業(yè)部門，就業(yè)人數已超過金融服務業(yè)，使倫敦享有了世界“創(chuàng)意之都”的美譽。目前倫敦產業(yè)結構中，三產占比超過90%。其中就業(yè)人數最多的三個產業(yè)分別是批發(fā)零售業(yè)、科研和創(chuàng)新產業(yè)、健康和社會工作部門。

倫敦產業(yè)轉型經歷時間較長，付出成本不菲，有許多值得借鑒之處，如歷屆倫敦政府都非常重視科學規(guī)劃城市發(fā)展。早在1850年，女皇伊麗莎白一世就發(fā)表旨在控制大城市急劇發(fā)展的成文規(guī)劃；二戰(zhàn)結束后，為應對城市人口外遷的趨勢，在對倫敦的規(guī)劃中創(chuàng)造性地提出在郊區(qū)建立衛(wèi)星城的主張，引發(fā)很多國家大城市的效仿。

2.紐約：

第一階段：貿易繁榮帶動制造業(yè)崛起。紐約是美國早期開展農產品對外貿易的重要窗口。19世紀前期，紐約貢獻了全美進口總額的一半和出口總額的1/3；1860年，不論是按照貨物貿易進出口數量，還是按照金額統(tǒng)計，紐約均在全美各州中排名第一，徹底奠定了其貿易中心的地位。繁榮的對外貿易加上便利的交通運輸推動紐約本土制造業(yè)在19世紀初逐漸興起，1860年紐約制造業(yè)產值已攀升至全美第一，成為國內制造業(yè)中心。直到二戰(zhàn)結束時，紐約制造業(yè)的就業(yè)人數仍在持續(xù)增長，但其占當地勞動力的比重卻在1880年達到37.6%的峰值后就開始不斷下滑。

第二階段：服務業(yè)主導推動城市產業(yè)轉型。20世紀50年代初，紐約產業(yè)結構中服務業(yè)的產值超過制造業(yè)，再次成為城市主導產業(yè)。而制造業(yè)在內外部各種條件共同作用下，已進入了全面衰退的時期。與此同時，紐約生產性服務業(yè)獲得了較快的發(fā)展，尤其是以銀行、咨詢、設計、廣告等為代表的新興服務業(yè)逐步取代了傳統(tǒng)服務業(yè)成為第三產業(yè)的主體。

統(tǒng)計顯示，1965年，紐約制造業(yè)貢獻了當地約1/4的就業(yè)人數。1988年該數值下降至10%左右，2000年時進一步降低至6.6%。期間還發(fā)生了工業(yè)公司總部大規(guī)模外遷現象，如在《財富》雜志所列的美國最大的500家工業(yè)公司中，1965年時有128家總部駐在紐約，1976年后降低為90家，1988年僅剩下48家。但當地同期生產性服務業(yè)就業(yè)人數卻從95萬增至203萬，占就業(yè)人口的比重從25%升至62%，其中，新興服務業(yè)所占比例上升至37%。產業(yè)結構的轉型帶動了當地居民收入水平的提高，如果以紐約人均收入對比全美平均水平作為評判標準，轉型初期的1970年該比例約為115%，到轉型完成后的2000年該比重已經提高至168%。

當前紐約產業(yè)結構中，制造業(yè)比重不高，但仍保留服裝業(yè)、印刷業(yè)和食品業(yè)等典型都市型產業(yè)。其中，服裝業(yè)約占制造業(yè)增加值和就業(yè)人數的1/3，主要以生產高端品牌服裝織造為主，它對紐約保持全球時尚服裝業(yè)的領先地位發(fā)揮了重要作用；第三產業(yè)比重超過90%，其中，房地產業(yè)占比約25%，金融業(yè)占比超過20%，科學研究和技術服務業(yè)占比超過10%，構成了比重最大的三個行業(yè)。文化創(chuàng)意產業(yè)盡管占比不高，但近年來增幅顯著，新增就業(yè)崗位較多，對相關產業(yè)拉動效應也非常明顯。

3.東京：

第一，制造業(yè)：技術創(chuàng)新促進制造業(yè)保持競爭力。從產業(yè)結構來看，東京制造業(yè)內部經歷了幾次重要更替：20世紀60年代，由于國內勞動力成本上升和國際原材料價格波動，都市產業(yè)和加工組裝類輕工業(yè)成為新的投資重點；70年代，兩次石油危機爆發(fā)導致能源價格上漲，這促使政府加快推動鋼鐵和化工等高能耗產業(yè)的外遷；80年代，為彌補日元匯率上升對出口貿易的不利影響，東京政府大力扶持電氣機械和運輸機械行業(yè)通過技術創(chuàng)新提高產品附加值；90年代，化工產業(yè)技術研發(fā)成功應用于醫(yī)藥領域，實現了高附加值產品的規(guī)?；a，帶動化工和食品行業(yè)等資源型產業(yè)重新崛起。

日本政府從20世紀50年代后期開始制定三大都市圈發(fā)展規(guī)劃，每10年修訂一次。每版首都城市圈發(fā)展規(guī)劃都會對東京國土資源利用、產業(yè)結構布局和勞動力調整等方面提出前瞻性安排。依靠科學的城市規(guī)劃，目前東京中心城區(qū)保留了高技術制造業(yè)大企業(yè)或企業(yè)總部，而將小規(guī)模企業(yè)分布在城區(qū)外圍，依靠便捷的客運交通和發(fā)達的信息網絡將東京與周邊地區(qū)聯(lián)系起來。通過產業(yè)鏈的協(xié)作分工，大企業(yè)和中小企業(yè)各自在擅長的制作技術和加工技能等環(huán)節(jié)實現專業(yè)化生產，并通過持續(xù)創(chuàng)新有效保障了東京制造業(yè)的中心地位。

第二，服務業(yè)：制度改革推動生產性服務業(yè)發(fā)展。20世紀70年代中期開始，以金融業(yè)和信息業(yè)為代表的生產性服務業(yè)向東京集中。到20世紀80年代末，東京集中了日本國內約一半的信息、研發(fā)、廣告業(yè)就業(yè)人員，當地銀行儲蓄和貸款總數占全日本的36%和46%，東京的外國銀行企業(yè)數高達全日本的99%。為了刺激經濟增長，進一步推動生產性服務業(yè)的發(fā)展，日本政府從20世紀80年代中后期起相繼推動了通信、電力和金融等壟斷行業(yè)的民營化進程，到90年代末，東京的服務業(yè)吸納了當地約2/3的就業(yè)人員，而且作為東京最大的產業(yè)部門創(chuàng)造了超過80%的產值規(guī)模。

進入21世紀后，日本政府不斷加大對文化創(chuàng)意產業(yè)的支持力度。當前東京從事文化創(chuàng)意產業(yè)的人員占總就業(yè)人口的15%，其中，動漫產業(yè)是文化創(chuàng)意產業(yè)中發(fā)展最好的部門。每年3月，東京會舉辦國際動漫展覽會，目前已成為全球規(guī)模最大的動畫主題創(chuàng)意展覽會，吸引了數百家全球企業(yè)參展。

4.國際金融危機后世界城市發(fā)展的新趨勢

第一，新興經濟體城市的排名上升較快。當今全球化背景下，國家間的競爭歸根到底是城市間的競爭。金融危機后，隨著國際貿易體系和規(guī)則逐漸從傳統(tǒng)單極主導向多元化過渡，東亞、南亞和南美等新興經濟體在世界經濟中的影響力與日俱增，來自上述地區(qū)的城市比重也迅速提高。在GaWC公布的2014年世界城市前20名里，亞洲（8個）和南美洲（2個）貢獻一半的份額，涵蓋了北京、上海、香港、孟買、迪拜和圣保羅等重要城市。

第二，爭奪創(chuàng)新資源成為世界城市的普遍做法。金融危機后，全球出現了以“工業(yè)4.0”“工業(yè)互聯(lián)網”和“中國制造2025”戰(zhàn)略為代表的新一輪科技革命。世界城市憑借在科技、人才和制度等方面的先天優(yōu)勢，改變過去對全球經濟流量的爭奪，加快推動全球財富中心向全球科技創(chuàng)新中心的轉變，澳大利亞智庫2thinknow每年發(fā)布的全球創(chuàng)新城市名單反映了這種趨勢。2014年創(chuàng)新城市前20強里涵蓋了紐約、倫敦、東京、巴黎、香港和首爾等眾多知名的世界城市。相比之下，北京、上海、莫斯科和孟買等城市的排名相對靠后。

第三，世界城市的發(fā)展理念發(fā)生重要調整。本輪國際金融危機為世界城市調整發(fā)展理念提供了重要契機。2009年，《哥本哈根協(xié)議》的簽署標志著各國政府已經認識到片面追求經濟增長的負面影響。因此，“低碳城市、智慧城市、宜居城市”等概念能夠迅速深入人心，成為各大城市發(fā)展的新理念。

三、啟示：依靠創(chuàng)新、研判成本、踐行先進理念

1.有序引導產業(yè)轉移，依靠創(chuàng)新推動轉型。加快實施創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略，提高中心城市土地利用率，有序引導制造業(yè)企業(yè)和人口向周邊中小城市轉移是必然選擇。在這個過程中，應當發(fā)揮政府“看得見的手”和市場“看不見的手”兩種力量的共同作用。一方面，各地政府要深入落實創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略，為企業(yè)轉型創(chuàng)造良好的軟硬件環(huán)境，在高端人才引進、創(chuàng)新要素投入、技術專利申請、研發(fā)經費投融資、創(chuàng)新產品銷售等方面提供政策支持，以降低企業(yè)經營成本，鼓勵實體經濟的發(fā)展；另一方面，為了發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，還應當加快選擇性產業(yè)政策向功能性產業(yè)政策過渡，努力營造公平競爭的市場環(huán)境，加快供給側結構性改革。

2.科學研判轉型成本，保持經濟社會穩(wěn)定。當前國內主要城市產業(yè)轉型與中國經濟向“新常態(tài)”過渡形成了時間上的重疊，應當堅持底線思維，認識到經濟減速換擋是一個必經過程，期間要保證就業(yè)、收入和財政三條底線，堅持社會政策要托底，做到每年都有凈增就業(yè)崗位、居民實際收入增速高于全國平均水平，政府不出現嚴重的財政危機，確保整個經濟社會平穩(wěn)運行。同時，還應加快轉變政府職能，積極創(chuàng)新就業(yè)崗位，減少產業(yè)轉型給民眾生活帶來的負面影響。例如，全面認識分享經濟的內涵，提高城市管理水平，加快制定網約車的管理細則，鼓勵探索眾創(chuàng)、眾包、眾扶、眾籌等新模式。

3.統(tǒng)籌規(guī)劃轉型目標，踐行先進發(fā)展理念。黨的十八屆五中全會提出了“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念，集中反映了中國共產黨對經濟社會發(fā)展規(guī)律認識的深化。各地政府在規(guī)劃中長期目標時應當牢牢把握上述要義，制定轉型方向要具有前瞻性、合理性和可行性。一方面，要科學研判城市今后的發(fā)展速度和人口規(guī)模，加快推進軌道交通基礎設施建設，提早規(guī)劃周邊副中心或衛(wèi)星城的布局；另一方面，制定城市發(fā)展目標時要突出自身特色，避免照搬照抄、千城一面。尤其在產業(yè)規(guī)劃方面，應優(yōu)先考慮能輻射周邊城鎮(zhèn)、帶動腹地經濟共同繁榮、具有良好配套基礎、吸納就業(yè)能力強的優(yōu)勢產業(yè)，提高產品附加值，加快“中國智造”的發(fā)展。

作者單位：國務院發(fā)展研究中心辦公廳

國務院發(fā)展研究中心宏觀經濟研究部第一研究室主任、副研究員

責任編輯：雙艷珍