適度控制總量 著力優(yōu)化結(jié)構(gòu)

龐鐳 賈立超

近年來，天津搶抓五大戰(zhàn)略機(jī)遇，全面深化改革開放，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展走在全國前列，城市競爭力和吸引力不斷增強(qiáng)，帶動(dòng)外來人口規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，對改善全市人口結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級對勞動(dòng)力素質(zhì)提出了更高要求，人口發(fā)展由規(guī)模調(diào)控為主轉(zhuǎn)向規(guī)模與結(jié)構(gòu)調(diào)控并重?？紤]到人口政策的時(shí)滯性，應(yīng)提早動(dòng)手、超前謀劃，在適度控制人口總量的同時(shí)，著力優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，吸引更多高層次人才來天津創(chuàng)業(yè)發(fā)展。借鑒“北上廣深”等國內(nèi)大城市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，我們就如何促進(jìn)人口健康發(fā)展進(jìn)行了研究思考，力求為相關(guān)政策制定提供參考依據(jù)。

一、“虹吸效應(yīng)”明顯，天津外來人口領(lǐng)先增長

基于信息流通較快、就業(yè)機(jī)會(huì)較多、收入水平較高等原因，經(jīng)濟(jì)達(dá)到一定規(guī)模的大城市往往會(huì)形成“虹吸效應(yīng)”，吸引大量外來人口集聚。為此，我們選取2015年經(jīng)濟(jì)總量居前的上海、北京、廣州、深圳、天津五個(gè)城市，對其外來人口發(fā)展趨勢進(jìn)行比較分析。數(shù)據(jù)顯示，近年來天津外來人口集聚態(tài)勢顯著，增量、增速在五個(gè)城市中均保持領(lǐng)先。

1.總量擴(kuò)張明顯。2015年，北京外來人口823萬人，比2010年增加118萬人，占常住人口增量的56.5%；上海外來人口982萬人，增加84萬人，增量占比為75%；廣州外來人口496萬人，增加31萬人，增量占比為39.4%；天津外來人口500萬人，增加200萬人，增量占比為80.6%；深圳外來人口783萬人，累計(jì)減少3萬人，同期常住人口累計(jì)增加101萬人?！笆濉睍r(shí)期，京津滬外來人口成為常住人口增量的主體，占比普遍超過50%，其中天津外來人口的增量規(guī)模和占比均居首位；廣州、深圳外來人口增量偏小或總量下降，而常住人口增量相對較大，主要是受產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、落戶政策顯效、戶籍生育高峰等因素的影響。

人口紅線施壓超大城市。目前五個(gè)城市均已明確2020年常住人口控制目標(biāo)，其中，上海為2500萬人以內(nèi)，北京為2300萬人以內(nèi)，廣州為1550萬人以內(nèi)，深圳為1480萬人以內(nèi)，天津?yàn)?800萬人以內(nèi)，與2015年常住人口總量相比，增長空間分別為84.73萬人、129.5萬人、199.89萬人、342.11萬人和253.05萬人。從當(dāng)前人口密度和未來增長空間看，天津人口負(fù)荷相對較小，城市容量仍具擴(kuò)充潛力，為“十三五”期間人口調(diào)控留有一定的回旋余地。

2.增速穩(wěn)中趨緩。2011年-2015年，北京外來人口年均增長3.1%，快于常住人口年均增速1.1個(gè)百分點(diǎn)；上海為1.8%，快于常住人口0.8個(gè)百分點(diǎn)；廣州為1.3%，快于常住人口0.1個(gè)百分點(diǎn)；天津?yàn)?0.8%，快于常住人口7.2個(gè)百分點(diǎn)；深圳外來人口年均下降0.1%，同期常住人口年均增長1.9%。近年來，天津經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展始終走在全國前列，尤其是隨著濱海新區(qū)開發(fā)開放、京津冀協(xié)同發(fā)展、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)等機(jī)遇紅利逐步釋放，對外來人口的吸引力不斷增強(qiáng)，外來人口增速遠(yuǎn)高于其他城市。

人口疏解政策初步顯效。為貫徹落實(shí)國家關(guān)于嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模的要求，有效治理交通擁堵、環(huán)境污染等“大城市病”，部分城市通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)社會(huì)治理等措施，不斷加大人口疏解力度；同時(shí)，受經(jīng)濟(jì)下行、房價(jià)高企等因素影響，一線城市部分外來人口生活壓力加大，主動(dòng)向二、三線城市遷移?；谏鲜鲈?，近年來五個(gè)城市外來人口增勢減弱甚至出現(xiàn)下降。2015年，北京外來人口僅增長0.5%，首次低于常住人口增幅（0.9%）；上海外來人口和常住人口數(shù)均首次下降，降幅分別為1.4%和0.5%。2011年-2015年，天津外來人口分別增加45萬人、48萬人、48萬人、35萬人和24萬人，自2014年開始顯著回落，人口增量下滑明顯；廣州、深圳外來人口先降后增，總體變動(dòng)不大。

3.比重逐步提升。2015年，北京外來人口占常住人口的比重為37.9%，比2010年提高2個(gè)百分點(diǎn)；上海為40.7%，提高1.7個(gè)百分點(diǎn)；廣州為36.7%，提高0.1個(gè)百分點(diǎn)；天津?yàn)?2.3%，提高9.2個(gè)百分點(diǎn)；深圳為68.8%，下降7個(gè)百分點(diǎn)。從總體水平看，深圳外來人口比重接近70%，為第一梯隊(duì)；上海、北京、廣州保持在40%左右，為第二梯隊(duì)；天津約為1/3，為第三梯隊(duì)。從變化趨勢看，天津外來人口比重提升幅度最大，人口擴(kuò)張期的“虹吸效應(yīng)”充分顯現(xiàn)。

4.集聚效應(yīng)持續(xù)。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)集聚程度與人口集聚程度會(huì)逐漸趨于一致。借鑒現(xiàn)有研究成果，以地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）占全國比重反映經(jīng)濟(jì)集聚度，以常住人口占全國比重反映人口集聚度，以二者的比值衡量一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)與人口匹配度，據(jù)此可對未來人口流向作出大致判斷。匹配度高于1，即經(jīng)濟(jì)集聚度高于人口集聚度，意味著該地區(qū)單位人口能夠創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、獲得更多的勞動(dòng)報(bào)酬，從而將吸引外來人口流入、提高當(dāng)?shù)厝丝诩鄱?，最終使經(jīng)濟(jì)集聚度與人口集聚度趨于一致，反之亦然。2015年五個(gè)城市經(jīng)濟(jì)與人口匹配度均大于2，其中天津?yàn)?.14，表明經(jīng)濟(jì)集聚度遠(yuǎn)高于人口集聚度，從理論上看人口吸納潛力仍將繼續(xù)釋放。

基于以上數(shù)據(jù)分析，我們可以得出結(jié)論：天津作為國內(nèi)超大城市之一，盡管人口負(fù)荷小于“北上廣深”等城市，且外來人口增勢有所減弱，但領(lǐng)先增長態(tài)勢明顯，人口總量穩(wěn)步擴(kuò)大，集聚效應(yīng)依然持續(xù)。隨著時(shí)間的推移，資源環(huán)境約束不斷強(qiáng)化，交通住房壓力日益加大，公共服務(wù)能力漸趨飽和，人口增長空間逐步收窄。統(tǒng)籌考慮國家要求和天津?qū)嶋H，未來應(yīng)采取有效措施，適度控制人口總量，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

二、正視發(fā)展短板，人口結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)艱巨

外來人口的大量涌入，擴(kuò)大了市場需求，增強(qiáng)了城市活力，為天津發(fā)展提供了充足的勞動(dòng)力資源。但與“北上廣深”等城市相比，天津人口結(jié)構(gòu)不盡合理，發(fā)展質(zhì)量有待提高。從比較中找差距，從差距中抓重點(diǎn)，有利于明確進(jìn)一步完善人口政策的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和合理路徑。

1.年齡結(jié)構(gòu)：勞動(dòng)力供給基本充足。人口紅利期依然持續(xù)。根據(jù)人口統(tǒng)計(jì)學(xué)理論，人口負(fù)擔(dān)系數(shù)（總撫養(yǎng)比）小于或等于50%的時(shí)期，被稱為人口機(jī)會(huì)窗口期，也稱人口紅利期。人口負(fù)擔(dān)系數(shù)為少年人口（0-14歲）、老年人口（65歲及以上）之和與勞動(dòng)年齡人口（15-64歲）的百分比，勞動(dòng)年齡人口占總?cè)丝诒戎卦酱螅丝谪?fù)擔(dān)系數(shù)越小，則人口紅利越明顯。據(jù)此測算，2015年五個(gè)城市人口負(fù)擔(dān)系數(shù)普遍低于30%，均處于人口紅利期，其中天津勞動(dòng)年齡人口占常住人口的比重為80.6%，人口負(fù)擔(dān)系數(shù)為24.1%。從戶籍人口看，天津勞動(dòng)年齡人口占比為73.2%，人口負(fù)擔(dān)系數(shù)為36.7%，與常住人口相比“一低一高”，表明外來人口流入彌補(bǔ)了戶籍勞動(dòng)年齡人口的不足，保證了勞動(dòng)資源供給，減輕了人口撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造了有利的人口條件。

人口老齡化特征明顯。根據(jù)聯(lián)合國人口老齡化標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)國家或地區(qū)65歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎馗哂?%，即進(jìn)入老年型社會(huì)。2015年，上海、北京老年人口占常住人口的比重均超過10%，分別達(dá)到12.3%和10.3%；天津、廣州分別為9.6%和7.9%；深圳為3.3%。除深圳外，其他四個(gè)城市均已步入老齡化社會(huì)，其中按照戶籍人口計(jì)算，天津老年人口比重為14.3%，遠(yuǎn)高于常住人口，表明外來人口流入延緩了全市人口的老齡化進(jìn)程。

2.文化結(jié)構(gòu)：高學(xué)歷人口占比偏低。2015年，在北京6歲及以上常住人口中，具有大專及以上學(xué)歷人口比重為42.3%，其中具有研究生學(xué)歷人口比重為6.7%；上海分別為27.1%和2.7%；天津分別為23.9%和1.2%。廣州每萬人中具有大專及以上學(xué)歷人口達(dá)到2365人，深圳為2267人，天津?yàn)?217人。近年來，天津各級各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展，尤其是職業(yè)教育發(fā)展走在全國前列，受過高等教育人口的比重不斷上升。其中，海河教育園區(qū)外來人口占比達(dá)到57%，遠(yuǎn)高于全市平均水平，以來津求學(xué)為主的外來人口在一定程度上帶動(dòng)了全市人口文化素質(zhì)的提高。但與“北上廣深”等城市相比，我市高學(xué)歷人口占比偏低，仍有一定的提升空間。

3.就業(yè)結(jié)構(gòu)：高端服務(wù)業(yè)發(fā)育不足。從總體看，在五個(gè)城市社會(huì)從業(yè)人員中，服務(wù)業(yè)就業(yè)人口占比均超過50%，但在一些高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，天津就業(yè)人口占比偏低，高層次人才相對不足。2015年，在北京社會(huì)從業(yè)人員中，信息、金融、商務(wù)、科技等行業(yè)占比分別為5.9%、4.3%、4.7%和3.1%，合計(jì)達(dá)到18%；上海分別為3.4%、2.6%、9.6%和3.3%，合計(jì)達(dá)到18.9%；廣州分別為2.4%、1.4%、3.4%和2.2%，合計(jì)達(dá)到9.4%；深圳分別為3.8%、1.3%、6.5%和2.1%，合計(jì)達(dá)到13.7%；天津分別為1.7%、2.1%、4.8%和4.1%，合計(jì)達(dá)到12.7%，與北京、上海仍有較大差距。

4.收入結(jié)構(gòu)：高收入行業(yè)差距較大。從總體看，高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和公共服務(wù)業(yè)人均收入水平較高，年薪普遍超過10萬元，與北京、上海相比，天津相關(guān)行業(yè)收入水平相對偏低。2015年，天津金融業(yè)城鎮(zhèn)非私營單位從業(yè)人員平均工資為11.21萬元，僅相當(dāng)于北京、上海同行業(yè)的一半左右；商務(wù)、信息、科技等行業(yè)平均工資分別低于北京3.38萬元、2.52萬元和0.9萬元，分別低于上海7.04萬元、4.9萬元和3.56萬元；文化、衛(wèi)生、教育等行業(yè)平均工資分別低于北京4.29萬元、3.37萬元和1.36萬元，分別低于上海2.98萬元、1.16萬元和0.3萬元。高端產(chǎn)業(yè)發(fā)育不足、高收入行業(yè)差距更大，是影響天津高端人才集聚的重要因素。

5.區(qū)域結(jié)構(gòu)：外來人口非均衡分布。濱海新區(qū)開發(fā)開放提供了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，人口流動(dòng)較為活躍，成為外來人口的主要聚集區(qū)，2015年外來人口占常住人口的55.7%，占全市外來人口的33%，均居各區(qū)之首。環(huán)城四區(qū)位于“一軸兩帶”的交匯區(qū)域，依托產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和交通便利，人口吸納效應(yīng)充分顯現(xiàn)，外來人口占常住人口的41.1%，占全市外來人口的27.4%。受產(chǎn)業(yè)層級、人口密度、生活成本等因素限制，中心城區(qū)人口流入門檻相對較高，外來人口占常住人口的22.9%，占全市外來人口的22.4%。遠(yuǎn)郊五區(qū)外來人口占常住人口的20.1%，占全市外來人口的17.2%，比重總體低于其他三個(gè)區(qū)域；但其中武清區(qū)作為北京非首都功能轉(zhuǎn)移和人口疏解的重要區(qū)域，擁有特殊的區(qū)位優(yōu)勢，外來人口占常住人口的比重達(dá)到27.8%。

基于以上數(shù)據(jù)分析，我們可以得出結(jié)論：大量處于勞動(dòng)年齡的外來人口流入，延長了人口紅利期，延緩了老齡化進(jìn)程，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)提供了充足的人力資源。天津外來人口主要集中在加工制造、批發(fā)零售、建筑裝修等勞動(dòng)密集型行業(yè)，與“北上廣深”等城市相比，處于“微笑曲線”兩端的高收入行業(yè)發(fā)育不足，高層次人才需求缺口較大，人口結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，已難以滿足經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要，未來應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化，為推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和轉(zhuǎn)型升級提供智力支持。

三、堅(jiān)持問題導(dǎo)向，促進(jìn)天津人口健康發(fā)展

人口政策調(diào)整是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、交通容量、住房需求和社會(huì)治理等諸多方面，且政策效應(yīng)具有時(shí)滯性，從制定出臺(tái)到作用顯現(xiàn)需要一定的發(fā)酵期。在“大城市病”日益凸顯、高端人才相對緊缺的情況下，應(yīng)提早動(dòng)手、超前謀劃，針對人口發(fā)展中的突出問題精準(zhǔn)施策，適度控制總量，著力優(yōu)化結(jié)構(gòu)，促進(jìn)全市人口健康發(fā)展，進(jìn)而為助推天津經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供動(dòng)力和保障。

1.提早動(dòng)手謀劃，優(yōu)化調(diào)整人口發(fā)展政策。要抓住當(dāng)前天津發(fā)展的歷史性窗口期機(jī)遇，搶占先機(jī)、超前謀劃，在落戶管理、人才引進(jìn)等方面加強(qiáng)調(diào)查研究，借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善體制機(jī)制，通過政策導(dǎo)向引領(lǐng)全市人口健康發(fā)展。各有關(guān)部門要結(jié)合所屬領(lǐng)域，分工合作、密切配合，抓緊制定出臺(tái)控總量、提質(zhì)量、調(diào)結(jié)構(gòu)等政策措施，明確時(shí)間表、路線圖、責(zé)任人，穩(wěn)妥推進(jìn)、分步實(shí)施，確保人口流動(dòng)平穩(wěn)有序，不影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。要堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，強(qiáng)化政策效果評估分析，結(jié)合需求及時(shí)調(diào)整完善，不斷提高施策針對性和有效性，推動(dòng)政策效應(yīng)加速釋放，引導(dǎo)外來人口合理流動(dòng)。

2.適度控制總量，有效減輕城市載荷負(fù)擔(dān)。要對照常住人口控制目標(biāo)，以產(chǎn)業(yè)升級調(diào)整人口存量，以制度約束調(diào)控人口增量，在滿足人力資源剛性需求、保持城市自身發(fā)展活力的前提下，適度從嚴(yán)控制人口增長。要注重強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，運(yùn)用市場化、法治化手段推動(dòng)人口疏解，如適當(dāng)調(diào)整積分落戶指標(biāo)設(shè)計(jì)和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、適度限制外來人口小客車增量指標(biāo)競價(jià)資格、適時(shí)指導(dǎo)有關(guān)各區(qū)出臺(tái)本區(qū)域人口疏解計(jì)劃等。要規(guī)范住房就業(yè)管理，有序推進(jìn)“城中村”改造、群租房整治和違章建筑清除，加大對無證馬路攤販、違規(guī)運(yùn)營車輛等的治理力度，在切實(shí)改善城市環(huán)境和社會(huì)秩序的同時(shí)，有效緩解低端外來人口的增長速度。

3.著力優(yōu)化結(jié)構(gòu)，吸引更多創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才。要堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶動(dòng)就業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，壓縮限制一般性勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，推動(dòng)高端、高收入行業(yè)做大做強(qiáng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由依靠“人口紅利”轉(zhuǎn)向依靠“人力資本紅利”，引導(dǎo)低端產(chǎn)業(yè)過剩人口流出，吸引更多人才向高端產(chǎn)業(yè)集聚，加速外來人口“置換”進(jìn)程。要落實(shí)城市總體規(guī)劃，按照“雙城七輔、七組團(tuán)五十鎮(zhèn)”發(fā)展格局，促進(jìn)產(chǎn)城融合，均衡資源配置，提升非主城區(qū)域服務(wù)功能和宜居水平，優(yōu)化人口空間分布。要發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)等政策優(yōu)勢，進(jìn)一步完善激勵(lì)機(jī)制，以誠意十足的人才政策、便捷高效的引進(jìn)手續(xù)、優(yōu)質(zhì)寬松的發(fā)展環(huán)境和富有活力的創(chuàng)新生態(tài)，實(shí)現(xiàn)高端人才引得來、留得住、用得上。

（本文作者為龐鐳、賈立超、鄭禮、劉楊、戴穎）

作者單位：天津市人民政府辦公廳，天津市統(tǒng)計(jì)局

責(zé)任編輯：朱 健