關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織建設(shè)的幾個問題

席文啟

中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》，以及與之相關(guān)的法律的修訂，在實際上把主席團常態(tài)化了。如果把文件精神和法律含義用足，似乎可以逐漸采取一些更為積極的措施，進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織建設(shè)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作做得更好。

在我們國家人民代表大會體系當(dāng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為國家最基層的權(quán)力機關(guān)，一個距離老百姓最近的民意機構(gòu)，它會有怎樣的未來走向，值得反復(fù)思考、不斷研究完善。

2015年6月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）的出臺，以及與之相關(guān)的法律的修訂，是新形勢下黨中央加強人大工作特別是縣鄉(xiāng)人大工作、推進社會主義民主法治建設(shè)的重要舉措，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)完善發(fā)展提供了根本遵循和保障。

《若干意見》和修訂后的法律對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的規(guī)定

《若干意見》提出：“明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會期間的職權(quán)和活動方式。規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團或主席、副主席在閉會期間，可以組織代表聽取和審議政府專項工作報告，對法律法規(guī)實施情況進行檢查，聯(lián)系和組織代表開展活動，聽取和反映代表、群眾的意見建議；開會時，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會報告工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席，應(yīng)當(dāng)將代表的審議意見和群眾對政府的意見交由有關(guān)方面研究處理，有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)及時反饋研究處理情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團成員不擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職務(wù)?！?/p>

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)專職主席1人，提名為縣級人大代表人選；有條件的地方，可以配備專職副主席。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席應(yīng)當(dāng)把主要精力放在人大工作上。明確人員協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席開展工作。”

根據(jù)《若干意見》修訂后的地方人大組織法，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會期間的職權(quán)和活動方式。新法規(guī)定：“主席團在本級人民代表大會閉會期間，每年選擇若干關(guān)系本地區(qū)群眾切身利益和社會普遍關(guān)注的問題，有計劃地安排代表聽取和討論本級人民政府的專項工作報告，對法律、法規(guī)實施情況進行檢查，開展視察、調(diào)研等活動；聽取和反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。主席團在閉會期間的工作，向本級人民代表大會報告。”

同時，在修訂后的法律中多處規(guī)定，主席、副主席在閉會期間根據(jù)主席團的安排組織代表開展各種活動，這也符合人大實行集體決定問題集體負責(zé)的制度本意。

這里的說法，實際上就是要明確主席團在鄉(xiāng)級人大具有某種常態(tài)地位。這個規(guī)定對于那些已經(jīng)在經(jīng)常性地開展工作的主席團來說，是頒發(fā)了一個明確的身份證。對修訂后的法律對于主席團閉會期間的職權(quán)和活動方式的規(guī)定，應(yīng)該怎么理解？筆者覺得，可以把主席團在閉會期間的職權(quán)和定位概括為以下幾項。

一是召開會議權(quán)。即可以根據(jù)需要召集會議，研究需要研究的問題。

二是組織代表活動和安排監(jiān)督事項權(quán)。即主席團在閉會期間有權(quán)安排的事項集中在兩大類上，包括組織代表活動和組織代表開展監(jiān)督工作。

三是主席工作安排權(quán)。即主席團有權(quán)安排主席的工作，或者說主席應(yīng)該根據(jù)主席團的授權(quán)或交辦來開展自己的工作，而不能個人說了算。

四是主席團對代表大會負責(zé)，其在閉會期間的工作情況應(yīng)該向代表大會報告，同時也暗含了每年度的工作計劃也應(yīng)該在年初的代表大會上報告，經(jīng)由大會批準(zhǔn)授權(quán)開展閉會期間的工作。需要注意的是，法律并沒有賦予主席團重大事項決定權(quán)和人事任免權(quán)，甚至也沒有準(zhǔn)許它單獨行使監(jiān)督權(quán)，而是要組織代表開展監(jiān)督。

常態(tài)化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團如何進一步加強組織建設(shè)

《若干意見》和新的法律規(guī)定意義何在呢？筆者覺得，就是在實際上把主席團常態(tài)化了。之所以用常態(tài)化這個概念，而不是常設(shè)化這個概念，是因為法律仍然沒有賦予它鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會常設(shè)機關(guān)的地位和職權(quán)，包括重大事項決定權(quán)和人事任免權(quán)，也包括獨立行使監(jiān)督權(quán)，而這些才是人大常設(shè)機關(guān)的典型特征。由于沒有這些授權(quán)，因而還不能稱其為常設(shè)化，只能稱其為常態(tài)化。

在實際上把主席團常態(tài)化了。這個已經(jīng)常態(tài)化的主席團應(yīng)該怎樣進一步加強組織建設(shè)？如果把文件精神和法律含義用足，似乎可以逐漸采取一些更為積極的措施。

一是適當(dāng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的人數(shù)，可以達到11—15人。這樣，黨委書記、專職副書記、人大主席、人大副主席、基層人大代表都可以進入。主席團的人數(shù)有較大增加，既是為了增強主席團的代表性，容納各個方面的代表；也是為了增加主席團履職的力量，以便開展經(jīng)常化的工作。這一方面是常態(tài)化后主席團工作的需要，也是逐步向著形成一個常設(shè)機關(guān)的方向邁步?，F(xiàn)在只規(guī)定主席團可以組織代表開展監(jiān)督，比如聽取政府專項報告等，而不能自己獨立地開展監(jiān)督，其重要原因之一就是主席團成員數(shù)量過少。同時，主席團也還有一個為了適應(yīng)新形勢下工作需要而進行擴容的問題。比如，為了加強代表資格審查工作的需要，主席團中還應(yīng)該包括紀(jì)檢方面、組織方面的負責(zé)干部等。當(dāng)然，這些人員要進入主席團必須首先當(dāng)選代表。

二是其中基層代表應(yīng)該不少于三分之一。現(xiàn)在5—9人或者7—11人的主席團，除了安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)之外，名額所剩無幾，沒有幾個基層群眾代表可以進入。這與人大作為民意機關(guān)的性質(zhì)不相吻合，也與我們強調(diào)密切聯(lián)系群眾的要求不相吻合。主席團中更多地吸收一些普通群眾身份的人大代表，也應(yīng)該是最基層一級人大的顯著特色。我們的縣級人大常委會之所以要增加員額，恐怕也有這方面的原因；而這又可以作為我們增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)主席團員額的重要參考依據(jù)。

三是在人大主席實行專職化之外，有條件的還可以配專職副主席。同時要求主席、副主席要以主要精力甚至專門精力從事人大工作。在這個基礎(chǔ)上，甚至還可以再向前走走。比如，小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席可以設(shè)置一正一副；大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主席就不妨設(shè)置一正兩副，現(xiàn)在也已經(jīng)有這種先例。如，山東已經(jīng)有不少市縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)了主席為一正一副甚至是一正兩副的配置。不要擔(dān)心人大主席多了沒有事情可干，只要黨委放手讓他們干，他們有的是事情該干能干可以干。

四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立專門辦公室，配備專職工作人員，有條件的比較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以建立類似于綜合辦公室那樣的機構(gòu)，人員可以配置到3—5人。主席團常態(tài)化了，主席團的工作常態(tài)化了，主席、副主席的職數(shù)增加了，事情多起來了，相應(yīng)地，與之相匹配的工作人員的數(shù)量也應(yīng)該增加?，F(xiàn)在已經(jīng)有配置2—3個專職工作人員的情況，而且還是感覺忙不過來。當(dāng)然，可能有人會覺得，編制不好解決。這當(dāng)然是一個問題，但是，中國的事情關(guān)鍵在黨，只要地方黨委支持，這個問題也不是不能解決的。人大的同志應(yīng)該讓黨委認(rèn)識到，把老百姓的事情辦好，依靠人大來做是有優(yōu)勢的。在這方面已經(jīng)有了不少的經(jīng)驗。這也是人民代表大會制度的優(yōu)勢，是制度化、法律化了的群眾路線的優(yōu)勢。

在這幾個方面的組織建設(shè)進一步加強了，我們就會把《若干意見》的精神落實得更好，把加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)的事情做得更好。

（作者單位：北京市人民代表大會制度理論研究會）