天津市基層協(xié)商民主現(xiàn)狀與分析

張維真 李榮亮 白燕妮

黨的十八大報(bào)告中提出要“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”“積極開(kāi)展基層民主協(xié)商”。2015年2月9日，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》提出要“穩(wěn)步推進(jìn)基層協(xié)商”，認(rèn)為涉及人民切身利益的大量工作主要在基層，建立基層協(xié)商民主聯(lián)動(dòng)機(jī)制能夠解決人民群眾的切實(shí)困難，化解矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，這為基層協(xié)商民主提供了指導(dǎo)意見(jiàn)，充分表明黨中央對(duì)協(xié)商民主的高度重視和肯定，同時(shí)也為基層民主的未來(lái)發(fā)展指明了方向。

一、寶坻區(qū)實(shí)行基層協(xié)商民主的基本情況

寶坻區(qū)基層協(xié)商民主是在推行村務(wù)公開(kāi)民主管理基礎(chǔ)上進(jìn)行的有序民主，經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是調(diào)查論證階段。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上制定下發(fā)《關(guān)于實(shí)行農(nóng)村基層協(xié)商民主制度的意見(jiàn)（試行）》，對(duì)協(xié)商堅(jiān)持的原則、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序、協(xié)商形式及參加對(duì)象等作出明確規(guī)定，并成立了農(nóng)村基層協(xié)商民主制度領(lǐng)導(dǎo)小組。二是試點(diǎn)推行階段。2013年6月至10月在全區(qū)各街鎮(zhèn)先期開(kāi)展試點(diǎn)，取得了良好效果。三是全面推開(kāi)階段。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，全區(qū)普遍推開(kāi)，制定出臺(tái)了《關(guān)于推行農(nóng)村基層協(xié)商民主制度的意見(jiàn)》，對(duì)相關(guān)程序和環(huán)節(jié)進(jìn)一步規(guī)范，提高了可操作性和實(shí)用性。出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步完善村級(jí)重大事務(wù)“六步?jīng)Q策法”的通知》，進(jìn)一步規(guī)范了基層協(xié)商的程序。

1.協(xié)商內(nèi)容。一是村級(jí)重大事務(wù)。包括村民自治章程、村規(guī)民約的制定和修改；本村發(fā)展規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃的編制和調(diào)整；村年度工作計(jì)劃及資金預(yù)算安排；撤村建居；土地調(diào)整、流轉(zhuǎn)、承包經(jīng)營(yíng)，征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配；村集體資金、資產(chǎn)、資源的管理、使用和處置；村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案；本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設(shè)承包方案；各類(lèi)社會(huì)保障資金和政策落實(shí)；本村享受誤工補(bǔ)貼的人員及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；涉及群眾利益和群眾關(guān)注的其他重大事項(xiàng)。二是村級(jí)一般性事務(wù)。包括各類(lèi)先進(jìn)的推薦、低保戶(hù)申請(qǐng)、困難戶(hù)村級(jí)補(bǔ)助、矛盾糾紛調(diào)處、上級(jí)布置的一般性工作任務(wù)以及其他需要通過(guò)民主協(xié)商進(jìn)行決定的事項(xiàng)。

2.協(xié)商形式。一是村級(jí)重大事務(wù)“六步?jīng)Q策法”。即：村黨組織召開(kāi)全體黨員會(huì)和村民代表會(huì)征求意見(jiàn)形成議案；村“兩委”聯(lián)席會(huì)議討論通過(guò)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對(duì)議案的內(nèi)容及過(guò)程進(jìn)行審查；村民會(huì)議、戶(hù)代表或者村民代表會(huì)議討論表決通過(guò)；限時(shí)在村務(wù)公開(kāi)欄公開(kāi)；整個(gè)決策過(guò)程由村民代表負(fù)責(zé)監(jiān)督，在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下由村委會(huì)組織實(shí)施?！傲?jīng)Q策法”實(shí)現(xiàn)了決策民主科學(xué)化、程序化和制度化，為基層協(xié)商民主有序進(jìn)行提供了切實(shí)可操作的方法指導(dǎo)。二是“一站三中心”工作模式。即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街設(shè)立經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)、社會(huì)事務(wù)服務(wù)、群眾來(lái)信來(lái)訪(fǎng)接待“三個(gè)中心”，在村級(jí)設(shè)立便民服務(wù)站；“一村一站一助理”模式進(jìn)一步延伸了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的工作觸角?！耙徽救行摹薄耙淮逡徽疽恢怼钡纳鐣?huì)治理模式形成了“鎮(zhèn)村一體、上下聯(lián)動(dòng)”的工作格局，干部和群眾密切聯(lián)系，既服務(wù)了群眾，又教育了干部，緩解了干群矛盾，加深了干部和群眾之間的感情，走出了有特色的群眾路線(xiàn)模式。

此外還有根據(jù)協(xié)商內(nèi)容的需要進(jìn)行的懇談式、走訪(fǎng)式民主協(xié)商，在重大事項(xiàng)上要求通過(guò)民主議事會(huì)的形式進(jìn)行民主協(xié)商。

3.協(xié)商主體。包括“兩委”會(huì)成員、村級(jí)事務(wù)助理、黨員代表、村民代表、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員、與協(xié)商事項(xiàng)相關(guān)的利益群體代表或個(gè)人、各級(jí)人大代表和政協(xié)委員、威望較高的群眾、街鎮(zhèn)及區(qū)直職能部門(mén)相關(guān)人員、普通村民。

4.主要做法。主要從三個(gè)方面加強(qiáng)建設(shè)。一是完善組織機(jī)構(gòu)，健全各項(xiàng)功能。區(qū)里成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，由區(qū)委書(shū)記任組長(zhǎng)，區(qū)紀(jì)檢委、組織部、人大等相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng)，下設(shè)辦公室，區(qū)委常委、區(qū)紀(jì)委書(shū)記任辦公室主任，有紀(jì)檢委、組織部等16個(gè)成員單位，在街道也有相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)小組。二是加強(qiáng)宣傳力度，凝聚認(rèn)同共識(shí)。利用廣播、公示欄等宣傳農(nóng)村基層協(xié)商民主制度，提高街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)重視程度，擴(kuò)大村民和村干部的認(rèn)同度。三是進(jìn)行過(guò)程監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題解決問(wèn)題。全區(qū)成立了12個(gè)檢查組，深入所包街鎮(zhèn)落實(shí)制度落實(shí)情況，對(duì)存在問(wèn)題及時(shí)糾正。

5.取得的成效。一是提升了決策水平，促進(jìn)了決策的科學(xué)化、民主化。基層協(xié)商民主是一種過(guò)程民主，不僅使公民具有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，提升了公民的自主意識(shí)，而且在議事過(guò)程中程序公開(kāi)，防止了暗箱操作，協(xié)商結(jié)果及時(shí)公開(kāi)回應(yīng)，從而促進(jìn)基層決策的科學(xué)化、民主化。二是增強(qiáng)了社會(huì)動(dòng)員能力，利于團(tuán)結(jié)穩(wěn)定?；鶎訁f(xié)商民主以現(xiàn)實(shí)中利益多元化為前提，通過(guò)村民公共事務(wù)中的利益協(xié)調(diào)與整合，達(dá)到各方利益的平衡，使每個(gè)村民從政治參與、經(jīng)濟(jì)利益等方面有獲得感。寶坻區(qū)推行的農(nóng)村基層協(xié)商民主制度最突出的特點(diǎn)，在于把“六步?jīng)Q策法”表決過(guò)程中的協(xié)商環(huán)節(jié)前移。協(xié)商在前，決策在后，把問(wèn)題解決在表決前。問(wèn)題的提前解決，既滿(mǎn)足了村民的利益訴求，又提升了干部解決問(wèn)題的能力，因此緩解了干群之間的矛盾。三是實(shí)現(xiàn)了權(quán)利和權(quán)力的統(tǒng)一。作為國(guó)家的公民，每個(gè)公民都有參政議政的權(quán)利，而基層協(xié)商民主是直接參政議政和間接參政議政的結(jié)合，使公民的權(quán)利和權(quán)力得到了統(tǒng)一。四是提高了村民自治建設(shè)的整體水平?；鶎訁f(xié)商民主培養(yǎng)了健康民主發(fā)展所需要的寬容、妥協(xié)、包容、尊重的品質(zhì)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的有序發(fā)展提供了政治保障。

二、寶坻區(qū)實(shí)行基層協(xié)商民主的經(jīng)驗(yàn)及啟示

當(dāng)前天津市普遍實(shí)行了村（居）務(wù)公開(kāi)制度和村（居）民議事制度，這些制度雖然對(duì)于基層改革發(fā)展穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用，但是，現(xiàn)行制度還有需要改進(jìn)和完善的方面。比如，民主決策議題征集方面，主要面向村（居）民代表，征集范圍不夠廣，未能充分反映群眾的意愿；在決策程序方面，存在事前缺少論證、缺少協(xié)商等問(wèn)題，造成決策失誤，引發(fā)矛盾，影響穩(wěn)定。而寶坻區(qū)實(shí)行基層協(xié)商民主，被評(píng)為了2014年全國(guó)創(chuàng)新社會(huì)治理優(yōu)秀案例之一，凸顯了其做法的可行性，值得在天津市基層全面推廣。

1.天津推行基層協(xié)商民主的必要性。第一，基層協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式。它以存在多元的協(xié)商主體為前提，強(qiáng)調(diào)通過(guò)意見(jiàn)、利益的有效溝通、協(xié)調(diào)與整合，達(dá)成統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)整體的發(fā)展和多方的共贏?；鶎訁f(xié)商民主是通過(guò)協(xié)商的方式來(lái)調(diào)節(jié)利益和秩序的方式，這種方式不局限于政治生活，而且存在于經(jīng)濟(jì)和其他各個(gè)生活領(lǐng)域中，可以說(shuō)是一種跨領(lǐng)域的民主協(xié)商?；鶎訁f(xié)商民主在理論和實(shí)踐上都為在民主法治框架下實(shí)現(xiàn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)各階層的多元參與的有機(jī)統(tǒng)一提供了可能，是黨和人民在社會(huì)主義民主形式方面的偉大創(chuàng)造，是對(duì)馬克思主義民主理論的豐富和發(fā)展。第二，基層協(xié)商民主是符合我國(guó)國(guó)情的重要民主形式。隨著進(jìn)一步全面深化改革，我國(guó)經(jīng)濟(jì)加速轉(zhuǎn)型，社會(huì)結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)了不同的變化，在經(jīng)濟(jì)上公有制為主體、多種經(jīng)濟(jì)成分并存，分配方式上按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會(huì)的發(fā)展造成了利益主體的訴求多樣化，人民的價(jià)值取向和行為方式更加趨于多元化，迫切需要在基層通過(guò)自由而平等的對(duì)話(huà)、溝通、協(xié)商、交流、審議、合作等形式凝聚智慧、凝聚人心、消除矛盾?；鶎訁f(xié)商民主正是對(duì)我國(guó)當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期群眾利益表達(dá)的回應(yīng)，它拓寬了民眾參與的渠道，有利于促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展，成為民眾有序參與的一種良好形式。第三，不斷增長(zhǎng)的基層民主訴求倒逼政府進(jìn)行基層協(xié)商民主建設(shè)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展在滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求的同時(shí)，又帶來(lái)了新的矛盾和需求。農(nóng)民失地、工人失業(yè)等現(xiàn)象導(dǎo)致社會(huì)矛盾突出；伴隨主體意識(shí)、自我意識(shí)、權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，對(duì)反腐敗、工資改革等經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，民眾關(guān)心度比較高，紛紛通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、廣播等媒體表達(dá)自己的觀點(diǎn)和意見(jiàn)。這一方面反映了民眾民主意識(shí)的提高，另一方面也要求政府創(chuàng)新執(zhí)政方式，積極探索適合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的執(zhí)政之路。基層協(xié)商民主正是以其包容性、對(duì)話(huà)性、協(xié)商性、公開(kāi)性等特點(diǎn)滿(mǎn)足了政府和民眾的需求，有助于解決矛盾。

2.天津推行基層協(xié)商民主的可行性。第一，從理論方面看，天津市有良好的民主思想理論資源。近代嚴(yán)復(fù)、梁?jiǎn)⒊热嗽谔旖驅(qū)γ裰魉枷氲膫鞑ナ固旖蛉嗣駬碛辛肆己玫拿裰魉枷牖A(chǔ)。南開(kāi)大學(xué)當(dāng)代中國(guó)問(wèn)題研究院以中國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主的理論研究為重點(diǎn)，于2013年和2014年舉辦了兩次“協(xié)商民主理論與實(shí)踐國(guó)際研討會(huì)”，并正在著手進(jìn)行協(xié)商民主文庫(kù)的建設(shè)，為天津提供了豐富的協(xié)商民主理論研究資源。黨的十八大報(bào)告中，“協(xié)商民主”概念被首次提出并得到了系統(tǒng)論述，黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出要“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”，這不僅體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨在社會(huì)主義民主政治建設(shè)方面的制度創(chuàng)新，也說(shuō)明我國(guó)的協(xié)商民主理論研究已日趨成熟，與制度實(shí)踐形成了互動(dòng)。第二，從實(shí)踐方面看，基層協(xié)商民主在天津有著廣泛的群眾性和深厚的實(shí)踐基礎(chǔ)。發(fā)端于十幾年前浙江臺(tái)州的“民主懇談”就被專(zhuān)家譽(yù)為“基層實(shí)踐協(xié)商民主的典范”，是“中國(guó)基層民主政治新曙光”。當(dāng)前，天津市城市社區(qū)有1709個(gè)，村委會(huì)共有3200個(gè)。天津市委、市政府非常重視基層協(xié)商民主的實(shí)踐，多個(gè)社區(qū)和村委進(jìn)行了協(xié)商民主實(shí)踐創(chuàng)新，如河西區(qū)在社區(qū)開(kāi)展的“兩評(píng)三會(huì)一公開(kāi)”；寧河區(qū)制定了《寧河縣村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)管理規(guī)定》《寧河縣村民代表會(huì)議議事規(guī)定》等一系列基層協(xié)商民主制度，在決策方面實(shí)施“三會(huì)政策”，項(xiàng)目發(fā)包實(shí)施“一審兩會(huì)三公開(kāi)”程序；和平區(qū)實(shí)行基層協(xié)商民主“三四五六”工作方法；天津市在基層社區(qū)成立物業(yè)管理聯(lián)席會(huì)，并配備專(zhuān)門(mén)的物業(yè)管理員，進(jìn)行民主協(xié)商管理和調(diào)節(jié)物業(yè)管理事務(wù)；等等?？梢哉f(shuō)，天津市基層協(xié)商民主豐富多樣的實(shí)踐創(chuàng)新為天津市推行基層協(xié)商民主起到了良好示范作用。總之，基層協(xié)商民主在天津有著廣泛的群眾性和深厚的實(shí)踐基礎(chǔ)。

三、關(guān)于天津市推行基層協(xié)商民主的對(duì)策與建議

1.從政府決策方面看，建議出臺(tái)適應(yīng)天津發(fā)展的基層協(xié)商民主制度，由市主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)推動(dòng)，實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商民主的有序化。當(dāng)前，天津市各區(qū)在基層協(xié)商民主的實(shí)行過(guò)程中存在著不同的形式，其稱(chēng)謂不盡相同，做法也不一致，需要從市級(jí)層面準(zhǔn)確把握中央精神，結(jié)合天津?qū)嶋H情況，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。一是對(duì)基層協(xié)商民主的實(shí)施給予必要的指導(dǎo)；二是制定統(tǒng)一的規(guī)范性文件，建章立制，真正做到基層協(xié)商民主的實(shí)施有章可循，創(chuàng)新基層協(xié)商民主體制機(jī)制；三是加大宣傳力度，取得全市村（居）民對(duì)協(xié)商民主的認(rèn)同。因此，建議市委、市政府成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，由市主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，為基層協(xié)商民主工作提供良好的組織保障，推動(dòng)基層協(xié)商民主工作的順利有序進(jìn)行。

2.從民眾方面看，培育協(xié)商主體，擴(kuò)大參與范圍，提高協(xié)商質(zhì)量，發(fā)揮群眾路線(xiàn)作用。民眾廣泛有效的參與是協(xié)商民主最核心的內(nèi)容和落腳點(diǎn)。增強(qiáng)民眾基層協(xié)商民主的參與能力，提升民眾凝聚力，使其有意愿為推進(jìn)天津的民主化之路貢獻(xiàn)力量?；鶎訁f(xié)商民主要有廣泛性，提高參與質(zhì)量，做到數(shù)量擴(kuò)展和質(zhì)量提升相結(jié)合?；鶎訁f(xié)商民主既要注重參與的范圍，更要注重協(xié)商的質(zhì)量。發(fā)揮群眾路線(xiàn)作用，關(guān)鍵是看如何發(fā)揮基層群眾在村（居）治理中的積極性主動(dòng)性。對(duì)于不同意見(jiàn)要包容，尊重每個(gè)人發(fā)言的權(quán)利，“我不同意你的觀點(diǎn)，但是我誓死捍衛(wèi)你說(shuō)話(huà)的權(quán)利”。尊重每個(gè)個(gè)體的權(quán)利，強(qiáng)調(diào)協(xié)商主體的平等性。

3.從民主協(xié)商方式上看，需要?jiǎng)?chuàng)新多樣化的協(xié)商形式。在用好傳統(tǒng)媒體的同時(shí)，要發(fā)揮新媒體的作用。運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，傳統(tǒng)媒體宣傳和新媒體宣傳相結(jié)合，提高信息傳播速度，加強(qiáng)協(xié)商效率。建立網(wǎng)絡(luò)交流平臺(tái)，讓民眾能夠更好地進(jìn)行討論和交流，網(wǎng)絡(luò)可以使交流和討論不受時(shí)間的限制。議題可以在網(wǎng)上提前公布，利于民眾提前了解即將要協(xié)商的內(nèi)容，以便能夠充分、有效協(xié)商，達(dá)成共識(shí)，解決問(wèn)題和矛盾。

4.從協(xié)商內(nèi)容上看，廣泛多層次是協(xié)商民主發(fā)展之勢(shì)。協(xié)商民主是一個(gè)對(duì)話(huà)、討論、協(xié)商、妥協(xié)的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中的程序是合法的，主體之間是平等的。當(dāng)前民主協(xié)商的內(nèi)容主要在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但協(xié)商的內(nèi)容不能僅僅局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，要向政治、社會(huì)、文化等多領(lǐng)域發(fā)展；協(xié)商民主不但要向村（居）基層發(fā)展，同時(shí)也要逐步推廣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。

5.從實(shí)施效果上看，要注重農(nóng)村基層協(xié)商民主的實(shí)效性，發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性，正確處理大多數(shù)人意見(jiàn)和少數(shù)人意見(jiàn)的關(guān)系。在處理議題的時(shí)候應(yīng)正確對(duì)待大多數(shù)人的意見(jiàn)，協(xié)商民主不等于大多數(shù)人的意見(jiàn)，在解決問(wèn)題的時(shí)候不能按照“票決制”的方式，僅僅運(yùn)用少數(shù)服從多數(shù)的原則來(lái)解決。在通常條件下，大多數(shù)人意見(jiàn)正確的可能性更大，但是，真理有時(shí)候也會(huì)掌握在少數(shù)人的手中，因此，在處理多數(shù)與少數(shù)問(wèn)題時(shí)，不能簡(jiǎn)單地以對(duì)與錯(cuò)、是與非來(lái)解決問(wèn)題。如果少數(shù)人的意見(jiàn)正確時(shí)，要聽(tīng)?。蝗绻贁?shù)人的意見(jiàn)錯(cuò)誤時(shí)，要給予否定；如果少數(shù)人的意見(jiàn)部分正確，則可以進(jìn)行補(bǔ)充或糾正，吸收其合理的成分。協(xié)商民主既要照顧到大多數(shù)人的利益，也要照顧到少數(shù)人的利益，贏得少數(shù)人的支持。因此，我們需要學(xué)習(xí)西方代議制民主和多數(shù)民主中的精要所在，也要汲取我國(guó)傳統(tǒng)政治中的民主思想，同時(shí)也要結(jié)合現(xiàn)實(shí)，發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性，完善適合我國(guó)社會(huì)發(fā)展的基層協(xié)商民主制度。

綜上所述，基層協(xié)商民主為基層民主探索出一條適合社會(huì)發(fā)展之路，通過(guò)對(duì)話(huà)的形式，發(fā)揮民眾直接參與的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)了人與社會(huì)、人與人的和諧發(fā)展，提升了民眾的權(quán)利意識(shí)、自我意識(shí)、參政議政意識(shí)，因此要用發(fā)展的眼光看待基層協(xié)商民主?；鶎訁f(xié)商民主既需要制度的穩(wěn)定性和連續(xù)性，也需要靈活性，要在實(shí)施的過(guò)程中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，通過(guò)調(diào)研等方式不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題和矛盾，不斷完善基層協(xié)商民主制度。

作者張維真系中共天津市委黨校哲學(xué)教研部主任、教授；李榮亮、白燕妮系中共天津市委黨校哲學(xué)教研部講師、博士

責(zé)任編輯：雙艷珍