土地股份合作模式：“三權(quán)分置”中“落實(shí)集體所有權(quán)”的有效實(shí)現(xiàn)形式

劉曉玲 張璐

摘要：農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”是我國農(nóng)村土地制度改革的方向。目前，土地股份合作制被視為“三權(quán)分置”中“落實(shí)所有權(quán)”的有效路徑。穩(wěn)定的收益增長機(jī)制和完善的集體經(jīng)濟(jì)組織是土地股份合作制“落實(shí)所有權(quán)”的充要條件。以農(nóng)民集體的組織建設(shè)為載體，以集體土地的保值增值為目標(biāo)，以集體和成員權(quán)益的有效實(shí)現(xiàn)為歸宿，確保所有權(quán)的落實(shí)，保證農(nóng)村土地改革的方向不走偏。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地改革；三權(quán)分置；所有權(quán)

中圖分類號(hào)：F321.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1008-2921（2017）06-0097-04

一、土地股份合作前后所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的權(quán)利變化

所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分的權(quán)利。其中，收益權(quán)是所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)。只有當(dāng)這種經(jīng)濟(jì)利益得到實(shí)現(xiàn)后，所有權(quán)才是現(xiàn)實(shí)的。沒有收益，就沒有真正意義上的所有權(quán)。土地屬于農(nóng)民集體所有。只有農(nóng)民集體以土地所有權(quán)人的身份享受到土地收益時(shí)，農(nóng)民集體才真正稱得上是農(nóng)村土地所有權(quán)的主體。

（一）土地股份合作前：所有權(quán)的收益虛化

“分田到戶”后，收益的分配方式就是一般所說的“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”。其中“留足集體的”部分就是土地所有權(quán)人享有的收益突顯，其主要表現(xiàn)為農(nóng)民上交的村提留。村提留的計(jì)提依據(jù)是農(nóng)民的生產(chǎn)收入。在農(nóng)民依賴土地生產(chǎn)生活的情況下，農(nóng)民的生產(chǎn)收入主要就是來自土地的家庭經(jīng)營收入。因此，村提留是農(nóng)民集體作為土地所有人獲得的收益分配，是土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)。

但是，考慮到農(nóng)民的負(fù)擔(dān)過重，2006年全國相繼取消了農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”，同時(shí)還給予農(nóng)民直接補(bǔ)貼。雖然極大地減輕了農(nóng)民的種糧負(fù)擔(dān)，但村提留在性質(zhì)上是農(nóng)民集體對(duì)土地所有權(quán)享有收益的體現(xiàn)，嚴(yán)格來說不屬于農(nóng)民負(fù)擔(dān)的范疇。村提留的取消，實(shí)質(zhì)上讓村集體的土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上沒有了實(shí)現(xiàn)形式。正是因?yàn)槭找媸チ藢?shí)現(xiàn)形式，造成了農(nóng)民集體土地所有權(quán)的利益虛化。于是，集體土地所有權(quán)“虛置”成為了我國農(nóng)村中現(xiàn)實(shí)存在的一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。

而另一方面，不收費(fèi)、給補(bǔ)貼意味著土地所有權(quán)的收益被分散轉(zhuǎn)移到土地承包經(jīng)營人手中。不僅如此，特別是隨著土地流轉(zhuǎn)的流行和普及，政策上和法律上都明確規(guī)定，“流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳”。結(jié)果是，農(nóng)民集體的收益權(quán)往往僅在集體土地被征收時(shí)才能體現(xiàn)出來。而在大部分處分中，土地收益事實(shí)上被農(nóng)民獨(dú)享。于是，在實(shí)踐中，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制在許多農(nóng)村演變成了“分多統(tǒng)少”，甚至是“有分無統(tǒng)”，農(nóng)民集體只剩下一個(gè)存在于“觀念上”的名義空殼。

（二）土地股份合作后：所有權(quán)的收益落實(shí)

土地股份合作以后，所有權(quán)的代理人具體落實(shí)到重新組織化的農(nóng)民集體，即土地股份合作社。土地股份合作社是通過集體股與個(gè)體股的設(shè)置來體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體對(duì)收益的分配權(quán)。就實(shí)踐樣態(tài)來說，土地股份合作社主要有兩種形式：一是“內(nèi)股外租”型，農(nóng)民單純以土地入股；二是“作價(jià)入股”型，承包地與其它集體資產(chǎn)統(tǒng)一入股或折股量化。無論是前者，還是后者，土地股份合作的收益來源主要是兩個(gè)方面：經(jīng)營性收益和政策性收益。其中，經(jīng)營性收益包括土地規(guī)?；N植以及加工、銷售等經(jīng)營環(huán)節(jié)的增量收益。政策性收益主要是地方財(cái)政對(duì)土地流轉(zhuǎn)按照以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式給予的累進(jìn)獎(jiǎng)勵(lì)。

首先，對(duì)于農(nóng)民集體而言。集體股就是農(nóng)民集體的收益，它是全體社員（入股農(nóng)民）共有但又不具體分割給社員的整體利益，主要用于合作社的擴(kuò)大再生產(chǎn)。在“內(nèi)股外租”型模式中，土地股份合作社本質(zhì)上是一個(gè)流轉(zhuǎn)中介。因?yàn)楹献魃绫旧聿⒉回?fù)責(zé)具體的生產(chǎn)經(jīng)營，而是引入外部經(jīng)營者或者轉(zhuǎn)租給內(nèi)部農(nóng)民。因此，在此種模式中，集體股的股利主要是經(jīng)營者流入經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民流出經(jīng)營權(quán)之間的價(jià)格差，以及并按一定比例分享流轉(zhuǎn)經(jīng)營者所獲財(cái)政補(bǔ)貼資金。在“作價(jià)入股”型模式中，土地股份合作社本身參與到經(jīng)營開發(fā)當(dāng)中去。與前者相比，這時(shí)集體股的股利就是除去分配給農(nóng)民收益部分后的利潤盈余。

其次，對(duì)于單個(gè)農(nóng)民而言。集體利益不可能脫離集體成員的個(gè)人利益而空洞抽象地存在。入股農(nóng)民的收益分配采取以“保底收益+按股分紅”的方式。保底收益就是流出經(jīng)營權(quán)的土地租金，價(jià)格為幾百元/畝/年不等；按股分紅則按土地經(jīng)營權(quán)入股比例進(jìn)行分配，以一畝為一股作標(biāo)準(zhǔn)，這體現(xiàn)的就是集體成員獲得了集體土地經(jīng)營收益的分配權(quán)。這是入股農(nóng)民的最基本收益方式。另外，對(duì)于那些入股后想繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民而言，在獲得基本收益的基礎(chǔ)上，還享有土地流轉(zhuǎn)和到合作社務(wù)工的優(yōu)先權(quán)，以及由此獲得經(jīng)營性收益和工資性收益。

因此，土地股份合作通過提留出農(nóng)民集體的部分以及分配給農(nóng)民，或者說通過集體股與個(gè)體股的分設(shè)，從而使集體及其成員在集體經(jīng)濟(jì)中所有權(quán)有效實(shí)現(xiàn)。

二、土地股份合作中確保“落實(shí)集體所有權(quán)”的條件分析

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”中，土地股份合作模式是“落實(shí)所有權(quán)”的一種體制創(chuàng)新，其創(chuàng)新就是突出在經(jīng)營上的“統(tǒng)營”。故而絕大多數(shù)的土地股份合作模式都是整村開展，有的地區(qū)甚至是整鎮(zhèn)推廣。分散的農(nóng)民能否形成“統(tǒng)”的意愿，分散的承包地能否形成“統(tǒng)”的效果，是土地股份合作制“落實(shí)所有權(quán)”的充要條件。

（一）穩(wěn)定的收益增長預(yù)期

農(nóng)民入股意愿的邏輯起點(diǎn)是預(yù)期入股后的收益要高于入股前，否則，其入股的意愿將不會(huì)高。事實(shí)上，土地股份合作社之所以都是采用“保底收益+按股分紅”的做法，就是為了吸引農(nóng)民入股以及實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的社會(huì)保障功能。

土地股份合作經(jīng)營中，入股農(nóng)民的狀況大致可以分為三類（見表1）：第一類是做“單純”的股東，第二類是既當(dāng)股東又當(dāng)新型職業(yè)農(nóng)民（租賃土地繼續(xù)種植），第三類是既當(dāng)股東又當(dāng)農(nóng)業(yè)工人（“返聘”到合作社）。第一類農(nóng)民一般而言已經(jīng)是或即將成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其家屬，后兩類農(nóng)民屬于入股后依然想繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民。

表1土地股份合作后農(nóng)民的不同處境情況表

第一類農(nóng)民第二類農(nóng)民第三類農(nóng)民土地股份合作后純股東既當(dāng)股東又當(dāng)

新型職業(yè)農(nóng)民既當(dāng)股東又當(dāng)

農(nóng)業(yè)工人在其他外部條件不變的前提下，相較而言，第一類農(nóng)民通過土地股份合作獲得的收益是最少的。如果這類農(nóng)民入股后的收益要高于入股前，也就意味著所有入股農(nóng)民的狀況都會(huì)好于入股前。而實(shí)際上，處于第一種情況的農(nóng)民將是絕大多數(shù)。因?yàn)橥恋毓煞莺献魇峭ㄟ^規(guī)模經(jīng)營來扭轉(zhuǎn)土地細(xì)碎化經(jīng)營無利微利的局面，這也就意味著要減少農(nóng)民。若要第一類農(nóng)民收入在入股后不減反增，那么增加的財(cái)產(chǎn)性收入（即“保底收益+按股分紅”）必然要大于或等于減少的家庭經(jīng)營性收入（見表2）。

表2土地股份合作后第一類農(nóng)民收入構(gòu)成

土地股份合作后家庭經(jīng)營性收入工資性收入財(cái)產(chǎn)性收入轉(zhuǎn)移性收入第一類農(nóng)民減少不變?cè)黾硬蛔兏鶕?jù)我國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第37條規(guī)定：“在彌補(bǔ)虧損、提取公積金后的當(dāng)年盈余，為農(nóng)民專業(yè)合作社的可分配盈余?！盵3]合作社只有有稅后可分配盈余，才可以向股東分配紅利。這就要求土地股份合作社必須有穩(wěn)定的盈利能力。否則，即使農(nóng)民入股了，一旦發(fā)現(xiàn)沒有穩(wěn)定的收益增長預(yù)期，也會(huì)要求“退股”。土地股份合作經(jīng)營的多年實(shí)踐充分證明，沒有獲得穩(wěn)定收益增長的合作社，都是失敗多于成功。但是，到底什么樣的經(jīng)營才能支撐起土地股份合作內(nèi)在要求的穩(wěn)定收益？這并沒有統(tǒng)一的答案。各地只能根據(jù)實(shí)際情況不斷探索和實(shí)踐。

（二）完善的治理結(jié)構(gòu)

土地股份合作“統(tǒng)營”的效果如何，就是看在集體土地的處分中有否體現(xiàn)集體意志。因?yàn)樯婕岸鄠€(gè)共有人，“統(tǒng)營”中的集體決策就是關(guān)鍵點(diǎn)。如果缺乏有效的集體共同決策機(jī)制，土地股份合作社的“統(tǒng)營”將失去基礎(chǔ)，或者只是表象的“統(tǒng)”。要在集體土地的處分中體現(xiàn)集體意志，那么合作社的治理結(jié)構(gòu)就必須是完善的。特別是社員大會(huì)的作用必須充分發(fā)揮出來。

從實(shí)踐上看，各地的土地股份合作社基本上都比照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》制定了章程，設(shè)置了“三會(huì)”，即社員大會(huì)（股東大會(huì)）、董事會(huì)（理事會(huì)）和監(jiān)事會(huì)等治理機(jī)構(gòu)。[4]社員大會(huì)由全體農(nóng)民股東組成，是合作社的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。社員大會(huì)實(shí)行的是全體社員“一人一票”的民主管理方式。這就意味著社員（入股農(nóng)戶）對(duì)合作社的重大事項(xiàng)有平等的知情權(quán)、發(fā)言權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)等民主管理權(quán)利。不僅如此，社員大會(huì)負(fù)責(zé)董事和監(jiān)事的選任和解除，并對(duì)合作社的經(jīng)營管理有廣泛的決定權(quán)。這意味著合作社一切重大的人事任免和重大的經(jīng)營決策一般都得社員大會(huì)的認(rèn)可和批準(zhǔn)。

而實(shí)際上要保證社員大會(huì)能夠堅(jiān)持民主決策并非易事。因?yàn)橛泻芨弑壤暮献魃缍际怯赊r(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人或農(nóng)村精英發(fā)起組織的，他們自然而然地成為了董事會(huì)或監(jiān)事會(huì)的高層管理人員。而這些經(jīng)濟(jì)能人或精英又往往兼任村黨支部或村委會(huì)的主要職務(wù)。“一人分飾多角”，結(jié)果是重大事項(xiàng)往往還是由少數(shù)村干部決定，農(nóng)民股東的表決權(quán)很難得到充分行使。合作社與基層政權(quán)組織“政社不分”，社員大會(huì)（股東大會(huì)）、董事會(huì)（理事會(huì)）和監(jiān)事會(huì)之間本應(yīng)具有的制衡作用蕩然無存。

因此，只有完善的治理結(jié)構(gòu)，才能避免基層政權(quán)組織干預(yù)合作社的自主決策，才能體現(xiàn)共同決策中的集體意志。這里的完善是指實(shí)踐中的完善，而非書面上的完善。只有這樣，土地股份合作社才能擔(dān)當(dāng)?shù)闷稹奥鋵?shí)農(nóng)地集體所有權(quán)”的重任。

三、土地股份合作對(duì)“落實(shí)集體所有權(quán)”的啟示

土地股份合作模式成功實(shí)現(xiàn)了“三權(quán)分置”中“落實(shí)所有權(quán)”的要求，做到了集體經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)體制的有機(jī)結(jié)合，更為接下來的探索實(shí)踐提供了有益的啟示。

（一）恢復(fù)和完善集體經(jīng)濟(jì)組織

土地股份合作的參與主體及利益主體主要有三方：農(nóng)民、土地股份合作社和具體經(jīng)營者。其中，“對(duì)落實(shí)所有權(quán)”起關(guān)鍵性作用的是土地股份合作社?！叭龣?quán)分置”中，利益主體也主要是三方：農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織和具體經(jīng)營者。因此，映射過來，集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)人必須得以恢復(fù)和完善，它是“落實(shí)所有權(quán)”的權(quán)利載體。

在“三權(quán)分置”的其他具體實(shí)現(xiàn)形式中，也可以借鑒土地股份合作社的治理結(jié)構(gòu)，在健全集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)的同時(shí)，建立董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。由成員大會(huì)選舉產(chǎn)生董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)對(duì)村民大會(huì)負(fù)責(zé)，并受其監(jiān)督。董事會(huì)（理事會(huì)）和監(jiān)事會(huì)要區(qū)別于村社組織（村委會(huì)），各司其職。董事會(huì)負(fù)責(zé)入股承包地的經(jīng)營，具體經(jīng)營形式則可依據(jù)具體情況來設(shè)定：在流轉(zhuǎn)對(duì)象、流轉(zhuǎn)規(guī)模、流轉(zhuǎn)方式上作出靈活的安排。監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)入股承包地的經(jīng)營情況進(jìn)行監(jiān)督，并采取措施防止和糾正“返荒”、破壞地力、違法改變土地用途等行為。

（二）落實(shí)農(nóng)民集體的土地收益權(quán)

土地股份合作之所以被視為“落實(shí)所有權(quán)”的有效形式，正是因?yàn)樗鋵?shí)農(nóng)民集體的土地收益權(quán)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，收益權(quán)是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的核心。因?yàn)椤叭藗儞碛心澄?，往往是為了獲取物上的某種經(jīng)濟(jì)利益來滿足自已的需要，只有當(dāng)這種經(jīng)濟(jì)利益得到實(shí)現(xiàn)后，所有權(quán)才是現(xiàn)實(shí)的”。[5]映射到“三權(quán)分置”中，落實(shí)農(nóng)民集體的土地收益權(quán)就是“落實(shí)集體土地所有權(quán)”的核心內(nèi)容。

我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制定安排存在“重承包農(nóng)戶或土地經(jīng)營主體個(gè)人收益，輕集體收益”的偏向，因此，矯正集體、成員、實(shí)際利用者之間農(nóng)村土地收益分配的失衡，是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的核心主線。在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革中，要探索建立公平與效率并存的價(jià)值取向，構(gòu)建集體、成員、實(shí)際利用者之間公平合理的農(nóng)村土地收益分配關(guān)系。

（三）建立健全民主議事機(jī)制

在傳統(tǒng)的流轉(zhuǎn)方式中，農(nóng)民自行決定承包地是否要流轉(zhuǎn)、以怎樣的方式流轉(zhuǎn)、以什么樣的條件流轉(zhuǎn)，只需要向發(fā)包方備案。事實(shí)上，農(nóng)民集體在集體土地的處分中變成了局外人或旁觀者。土地股份合作與其它流轉(zhuǎn)方式相比，最大的區(qū)別就是將農(nóng)民重新組織起來共同行使集體土地的處分權(quán)能。映射到“三權(quán)分置”中，建立健全民主議事機(jī)制是“落實(shí)集體土地所有權(quán)”的制度保障。

要通過建立健全民主議事機(jī)制，確保由農(nóng)民集體根據(jù)集體成員的民主意志來決定“三權(quán)分置”的具體方式。通過“一人一票”的民主議事方式，落實(shí)所有權(quán)人的處分權(quán)能。各地政府在制定“三權(quán)分置”下位實(shí)施意見或?qū)嵤┺k法時(shí)，可以明確賦予農(nóng)民集體對(duì)“放活土地經(jīng)營權(quán)”的決策權(quán)。同時(shí)，要切實(shí)落實(shí)集體成員的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使最終的處分結(jié)果是集體意志的體現(xiàn)。

總之，在實(shí)行“三權(quán)分置”中，要以農(nóng)民集體的組織建設(shè)為載體，以集體土地的保值增值為目標(biāo)，以集體和成員權(quán)益的有效實(shí)現(xiàn)為歸宿，才能確保所有權(quán)的落實(shí)，才能保證我國農(nóng)村土地改革的方向不走偏。

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Land Share Cooperation Mode：The Effective Form of

“Implementing Collective Ownership” in “Three power split ”

Liu Xiaoling1，Zhang Lu2

（CPC Xiangtan Municipal Party School，Xiangtan 411100，Hunan，China）

Abstract：The ownership right，contract right and management right of rural land ownership are divided into three parts，which is the direction of rural land system reform in our country.At present，the land share cooperative system is regarded as the“effective way” in the “implementation of ownership” in three separate rights of rural land.Stable income growth mechanism and perfect collective economic organization are the necessary and sufficient conditions of clarifying the ownership in land stock cooperative system.We should take the collective organization of farmers as the carrier，the value of collective land as the goal，and the realization of collective and members rights and interests in order to ensure the implementation of ownership and to ensure the direction of rural land reform.

Key words：rural land reform，three power split，ownership

責(zé)任編輯：高蘭芳（留下期）2017年11月