馬杰 蔡萬春
摘要以重慶市為例,探析了農(nóng)村土地整治“先建后補”模式的主要具體實施辦法,并總結(jié)了2014年以來農(nóng)村土地整治“先建后補”模式取得的主要成效,最后提出了農(nóng)村土地整治“先建后補”模式未來需完善的地方,以期為農(nóng)村土地整治“以補代投、以補促建”的實施模式提供一定的借鑒。
關(guān)鍵詞土地整治;先建后補;模式;重慶市
中圖分類號F301.2文獻標識碼A文章編號0517-6611(2017)09-0203-02
Practice and Reflection on “Subsidy after Construction” of Land Consolidation Project in Chongqing
MA Jie,CAI Wanchun
(Chongqing Rural Land Arrangement Center,Chongqing 400015)
AbstractTaking Chongqing City as an example,the main specific implementation measures of “Subsidy after Construction” model in rural land remediation was analyzed,and the main achievements of “Subsidy after Construction” model in rural land remediation since 2014 were summarized.Finally,some suggestions on how to improve this method of land consolidation project in the future were put forward,in order to provide a reference for “Subsidy after Construction” of land consolidation project.
Key wordsLand regulation;Subsidy after Construction;Mode;Chongqing City
基金項目重慶市國土房管局2017年科技計劃項目(CQHT-KJ-2017004)。
作者簡介馬杰(1986—),男,四川岳池人,工程師,碩士,從事土地整治政策、預(yù)決算、規(guī)劃設(shè)計研究。
收稿日期2016-11-20
十八屆三中全會提出鼓勵工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè),扶持發(fā)展規(guī)?;?、專業(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營,允許財政項目資金補助投入[1-2]。2014年中央一號文件提出拓寬“三農(nóng)”投入資金渠道,充分發(fā)揮財政資金引導(dǎo)作用,通過貼息、獎勵、風(fēng)險補償、稅費減免等措施,帶動社會資金更多投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村[3-4]。國土資源部部署2014年十大工作任務(wù),提出鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民依據(jù)土地整治規(guī)劃開展高標準基本農(nóng)田建設(shè),探索實行“以補代投、以補促建”的實施方式[5]。近年來重慶市農(nóng)村土地整治工作雖緊緊圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、脫貧攻堅、新農(nóng)村建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,在夯實現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境、促進扶貧解困等方面發(fā)揮了積極作用,但同時也存在土地整治資金投入單一、社會參與度低、項目程序繁雜等問題,制約了農(nóng)村土地整治工作服務(wù)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實際效果[6]。在此背景下,2015年5月重慶市國土資源和房屋管理局與重慶市財政局在全市范圍內(nèi)開展了首批農(nóng)村土地整治“先建后補”項目試點,2016年進一步擴大了試點范圍?!跋冉ê笱a”試點的開展,不但有利于更好地發(fā)揮農(nóng)村土地整治項目綜合效益,而且有利于引導(dǎo)工商資本發(fā)展適度規(guī)模農(nóng)業(yè),對促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展具有積極作用。
1農(nóng)村土地整治“先建后補”模式的主要做法
重慶市農(nóng)村土地整治“先建后補”是經(jīng)重慶市國土資源和房屋管理局審批同意,由實施項目的產(chǎn)業(yè)主、農(nóng)民聯(lián)戶或集體經(jīng)濟組織自主負責(zé)工程建設(shè),工程竣工后,由重慶市國土資源和房屋管理局和市財政局共同驗收合格,按一定比例給予資金補助的項目建設(shè)模式。兩年內(nèi)重慶市共開展3批項目立項審查,涉及10個區(qū)縣、27個項目,合計規(guī)模1 800 hm2,財政補助資金5 800萬元,預(yù)計解決農(nóng)戶就業(yè)1 000~2 000人,年均收入增長3 000元。
1.1建立“先建后補”補助標準為了規(guī)范先建后補項目規(guī)劃設(shè)計標準、補助標準,同時也為方便業(yè)主設(shè)計和主管部門管理,重慶市國土資源和房屋管理局與重慶市財政局制定了
《重慶市農(nóng)村土地整治項目“先建后補”標準工程目錄冊》。先建后補工程目錄冊建成后,一是為業(yè)主提供了標準工程建設(shè)內(nèi)容。業(yè)主根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求,在“先建后補”標準工程目錄冊中選取適合的確定了規(guī)格、標準的工程建設(shè)內(nèi)容。二是為主管部門進行竣工驗收和資金補助提供了依據(jù)。重慶市國土資源和房屋管理局會同重慶市財政局,按照目錄庫分部工程的建設(shè)規(guī)格、標準對選區(qū)的對應(yīng)工程的質(zhì)量進行驗收,同時核定工程數(shù)量,按照工程竣工驗收數(shù)量套算目錄冊審定的工程單價,按80%核定補助價款,下達竣工驗收意見和決算意見。
1.2制定“先建后補”管理程序一是建立專項資金。重慶市國土資源和房屋管理局與重慶市財政局商定年度“先建后補”資金量,從市級土地整治資金中安排,設(shè)立專項資金。二是“先建后補”項目由業(yè)主向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要向區(qū)縣政府請示同意項目按先建后補模式實施,也要向區(qū)縣國土部門函告項目預(yù)審,符合國土部門項目管理要求。三是“先建后補”項目由重慶市國土資源和房屋管理局組織市財政局共同對項目立項進行踏勘比選和規(guī)劃設(shè)計評審,同意立項的,由重慶市國土資源和房屋管理局下達入庫備案通知書,并將項目信息掛在國土公眾網(wǎng)上,告之相關(guān)部門和群眾哪些區(qū)域已使用國家資金進行補助。四是監(jiān)管實施的責(zé)任明確給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān),對于不按規(guī)劃設(shè)計建設(shè)的不允許變更,不給予補助。五是項目竣工后,市國土房管局負責(zé)竣工驗收認定工程數(shù)量和質(zhì)量,市財政局按照市國土資源和房屋管理局認定的工程量,依據(jù)“先建后補”工程目錄冊套算審定的單價計算工程施工費,最終按工程施工總費的80%確定補助金額。
1.3嚴格“先建后補”立項申請項目申報把握5項原則:一是項目選址必須在土地利用總體規(guī)劃基本農(nóng)田范圍內(nèi);二是農(nóng)民聯(lián)戶、家庭農(nóng)場或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自主實施農(nóng)村土地整治項目,聯(lián)合經(jīng)營土地約3.3 hm2及以上,農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社和專業(yè)大戶等產(chǎn)業(yè)主投資經(jīng)營的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目規(guī)?;鬓D(zhuǎn)經(jīng)營土地6.7 hm2以上;三是申報項目使用財政資金補助總額不超過400萬,規(guī)模投資不超過45 000元/hm2;四是申報“先建后補”工程內(nèi)容和投資不重復(fù);五是項目區(qū)群眾支持,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同意實施且具備組織實施能力。
1.4拓寬“先建后補”實施主體 “先建后補”屬于一種補貼性質(zhì),其政策設(shè)計的初衷就是要通過補貼的形式撬動、聚合、引導(dǎo)更多資金投入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、耕地保護當(dāng)中。“先建后補”試點進一步拓寬了全市農(nóng)村土地整治實施主體,農(nóng)民聯(lián)戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以及農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社和專業(yè)大戶均可結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展自主實施農(nóng)村土地整治。
1.5嚴把“先建后補”項目三關(guān)“先建后補”項目主要嚴格把控項目前期審查關(guān)、立項關(guān)和驗收關(guān)。在前期審查環(huán)節(jié),主要審查項目區(qū)土地是否達到流轉(zhuǎn)土地面積標準;是否發(fā)展規(guī)?;N、養(yǎng)殖業(yè);擬申請補助的工程設(shè)施是否已修建。在立項環(huán)節(jié),主要審查項目是否符合土地利用總體規(guī)劃;是否征得鎮(zhèn)、村、社及項目區(qū)群眾認可;項目需建設(shè)的工程是否屬于重復(fù)投資。在驗收環(huán)節(jié),主要核實項目建設(shè)是否按照申報審查的規(guī)劃設(shè)計施工,逐一檢查工程質(zhì)量、核實工程量,對未按規(guī)劃設(shè)計要求組織施工的項目不予驗收,對未按時完成建設(shè)任務(wù)或建設(shè)不達標的項目扣減或取消項目補助資金。
1.6明確“先建后補”監(jiān)管責(zé)任“先建后補”試點項目明確由所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為責(zé)任主體負責(zé)項目監(jiān)管。其工作內(nèi)容是:督促項目業(yè)主保質(zhì)、保量、按期完成工程建設(shè),抓好項目工程施工安全,開展矛盾糾紛的協(xié)調(diào)處理。重慶市農(nóng)村土地整治中心負責(zé)“先建后補”項目巡查、監(jiān)督指導(dǎo)。區(qū)(縣)國土部門指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好項目監(jiān)管工作。
2農(nóng)村土地整治“先建后補”模式的主要成效
2.1探索了農(nóng)村土地整治支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效實現(xiàn)路徑重慶市農(nóng)村土地整治“先建后補”項目除了將農(nóng)民群眾和農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營組織等產(chǎn)業(yè)主實實在在地發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)作為立項條件外,最主要是通過簡化項目管理程序,讓農(nóng)村土地整治進展更好地與產(chǎn)業(yè)發(fā)展進展銜接且更快實施,不讓產(chǎn)業(yè)苦等、閑等。重慶市專門制定的《農(nóng)村土地整治先建后補工程目錄冊》不僅有規(guī)范規(guī)劃設(shè)計的工程建設(shè)內(nèi)容,最主要的是有經(jīng)市財政局審定的對應(yīng)工程單價(一年更新一次),為報市財政局審定單價、下達預(yù)算提供了方便,同時也便于辦理項目決算,即市財政局按市國土房管局驗收認定的工程量套算目錄冊中的對應(yīng)單價便可確定補助金額。一般市級項目需要1年才能開工建設(shè),先建后補項目從申請到立項最長3個月,立項后即可實施。
2.2引導(dǎo)工商資本發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟鑒于農(nóng)業(yè)投資長、見效慢、風(fēng)險大的特點,重慶市農(nóng)村土地整治先建后補改革突破了限于支持農(nóng)戶或集體經(jīng)濟組織的界限,果斷地提出了現(xiàn)階段主要通過支持工商資本到農(nóng)村發(fā)展的改革路徑,充分促進國有資金與工商資本的融合,更大地發(fā)揮國有資金效益。以合川區(qū)官渡鎮(zhèn)方碑村土地整治項目為例,若按傳統(tǒng)土地整治模式包裝項目,該項目工程施工費680萬元,間接費(前期工作經(jīng)費等)約120萬元,總投資800萬元;“先建后補”只按規(guī)模平均投資45 000元/hm2(實施規(guī)模112 hm2)納入“先建后補”范圍的498萬元的80%給予補助,即使用國家資金399萬元,節(jié)約國家資金401萬元。
2.3解決農(nóng)村勞動力就業(yè),增加農(nóng)民收益通過引導(dǎo)有實力的、技術(shù)的、市場的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織在農(nóng)村發(fā)展起來,能促進農(nóng)戶就地就業(yè)、創(chuàng)收增收,為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造條件。以墊江縣白家鎮(zhèn)湖濱村四社“先建后補”項目為例,全社333 hm2土地全部流轉(zhuǎn)給白家鎮(zhèn)濱江合作社,合作社按照每年田200 kg、土100 kg的水稻標準提前1年支付租金。同時,合作社有整治資金投入幫助改造耕地,減輕了財政負擔(dān)。該項目合作社聘請本社60個農(nóng)民打工,讓留守村民繼續(xù)有地可種。流轉(zhuǎn)前,該社農(nóng)民平均收入只有1 200元/a,流轉(zhuǎn)后,結(jié)合流轉(zhuǎn)補償收入與打工收入,該社農(nóng)民平均收入增加到4 000元/a。
2.4整治效果良好,帶動相關(guān)部門投入重慶市農(nóng)村土地整治“先建后補”項目投資不超過45 000元/hm2,超過部分不納入補助范圍,由產(chǎn)業(yè)主自行投資建設(shè),既減少了國家資金的投入,又保障了農(nóng)村生產(chǎn)、生活和土地有效利用,實現(xiàn)國家資金與社會資金共贏的局面。以墊江縣白家鎮(zhèn)湖濱村四社“先建后補”項目為例,國土部門實施土地整治項目總投資125萬元,完成土地整治33.3 hm2,建成蓄水池1個、沉沙凼8口、積糞坑12口、排水溝1 500 m、田間道路3 100 m、生產(chǎn)便道3 800 m、引水管道1 604 m,維修山坪塘2口,新增耕地5.56 hm2。同時,合作社也投入了近百萬的人力和財力用于建設(shè)。項目區(qū)效果顯現(xiàn)后,電力和水利等部門也主動配套了變電站和提灌站等,土地整治的帶動和整合效果十分明顯。
2.5調(diào)動了農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的積極性“先建后補”政策將項目的規(guī)劃、實施、管理交付于農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織,讓農(nóng)民群眾充分認識到自己是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體,從“要我發(fā)展”的思維轉(zhuǎn)化為“我要發(fā)展”,主動參與項目的規(guī)劃設(shè)計、投入、建設(shè)和監(jiān)督中來,推行農(nóng)戶監(jiān)理代表制,更能激發(fā)農(nóng)民自身的積極性和主動性。
3農(nóng)村土地整治“先建后補”模式的未來之路
3.1完善相關(guān)政策頂層設(shè)計目前,重慶市隨著土地整治“先建后補”開展了一定探索,但僅靠市級主管部門制定規(guī)章制度不足以保障其穩(wěn)定發(fā)展,需中央管理部門層面出臺統(tǒng)一的政策方針,為各省市指明發(fā)展方向,并且要同傳統(tǒng)資金管理方式區(qū)別開來,在2種管理方式并存的情況下,2條線都要明確各自的制度與規(guī)范,做到不混淆、不模糊,繼續(xù)探索盤活財政資金、頂層設(shè)計等方面內(nèi)容,使“先建后補”的優(yōu)勢得到充分應(yīng)用與發(fā)揮。
3.2進一步豐富土地整治資金的管理模式一是豐富資金使用范圍:將新農(nóng)村建設(shè)中部分有利于耕地保護、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、改善農(nóng)民生產(chǎn)條件、提高農(nóng)民生活水平的工程內(nèi)容納入投資范圍。二是完善資金使用方式:通過“以獎代補”“先建后補”等多種形式促進新農(nóng)村建設(shè)涉及的工程項目建設(shè),切實保障資金使用效率和效果。三是調(diào)整資金使用方向:耕地保護基金的投入使用著重以提高耕地質(zhì)量和解決制約當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾增收致富的突出問題。
3.3開展項目后評價農(nóng)村土地整治“先建后補”項目竣工驗收后應(yīng)開展后評價工作,對項目從立項決策到竣工驗收,全過程、各階段工作及其變化的成因、效益、作用、影響和可持續(xù)性進行全面的跟蹤、調(diào)查、分析和評價。開展項目后評價是判斷項目目標是否完成、項目主要效益指標是否實現(xiàn)、項目管理是否規(guī)范有序、業(yè)主單位或?qū)嵤﹩挝皇欠裼胸澑虿宦穆?、不盡責(zé)等行為的重要手段。對客觀評價項目、發(fā)現(xiàn)問題、推進整改等方面有積極作用,有利于提高“先建后補”項目的立項決策、工程實施、項目管理水平,為合理利用資金、發(fā)揮資金效益、促進制度建立完善提供科學(xué)依據(jù)。
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