推進(jìn)人大財(cái)政預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督及著力點(diǎn)探討

廖云明

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，公眾對(duì)電子政務(wù)認(rèn)知、需求和期望的提高，也推動(dòng)了我國(guó)電子政務(wù)持續(xù)深化和快速發(fā)展。在這種形勢(shì)下，改善傳統(tǒng)監(jiān)督方式、方法和手段，開(kāi)展財(cái)政預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，并不斷改進(jìn)完善監(jiān)督效果，成為題中應(yīng)有之義。

目前，中國(guó)的電子政務(wù)正在朝集約、高效、安全、服務(wù)的方向發(fā)展，電子政務(wù)在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和法治政府、服務(wù)型政府建設(shè)中的作用得以進(jìn)一步發(fā)揮。

全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委、全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委、財(cái)政部7月4日至5日在廣州召開(kāi)座談會(huì)，部署落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。顯然，推進(jìn)財(cái)政預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，已成為信息化浪潮下人大監(jiān)督工作的新常態(tài)，推動(dòng)建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度。

筆者結(jié)合工作實(shí)際，就財(cái)政預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的內(nèi)容、問(wèn)題及對(duì)策等，略抒己見(jiàn)，僅供參考。

聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的必要性

人大財(cái)政預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的必要性主要基于三點(diǎn)：一是政策變化導(dǎo)致計(jì)劃和預(yù)算執(zhí)行偏離的監(jiān)督問(wèn)題。計(jì)劃和預(yù)算是“死的”，執(zhí)行卻是“動(dòng)態(tài)的”，人大監(jiān)督僅靠半年和年末兩次聽(tīng)取專題匯報(bào)，執(zhí)行中黨委政府新的決定已經(jīng)實(shí)施，項(xiàng)目啟動(dòng)了、支出實(shí)現(xiàn)了，就很難對(duì)這種政策性偏離程度進(jìn)行監(jiān)督，這需要聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督及時(shí)了解并發(fā)現(xiàn)政策變化情況。

二是計(jì)劃和預(yù)算與執(zhí)行本身動(dòng)態(tài)監(jiān)督問(wèn)題。年初計(jì)劃和預(yù)算經(jīng)人大批準(zhǔn)后，即具有法律約束性，理論上講必須完全依照?qǐng)?zhí)行。但由于主客觀原因，實(shí)際工作中，很難做到實(shí)際執(zhí)行與計(jì)劃和預(yù)算的一致性，這需要聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督才能及時(shí)掌握?qǐng)?zhí)行中的偏離情況。

三是對(duì)計(jì)劃和預(yù)算綜合性項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行情況的監(jiān)督。這類預(yù)算項(xiàng)目金額較大、執(zhí)行隨機(jī)性強(qiáng)，主要是年初預(yù)算編制較粗，未能落實(shí)到具體項(xiàng)目上的預(yù)算監(jiān)督問(wèn)題，如預(yù)備費(fèi)的使用問(wèn)題，一直都是人大監(jiān)督的盲區(qū)。實(shí)行人大聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，就能動(dòng)態(tài)掌握這類預(yù)算的使用情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)資金“使用方向”上的偏離。

實(shí)行人大財(cái)政預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督主要作用有三個(gè)方面：可以進(jìn)一步完善人大預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督手段；可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中的問(wèn)題，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效；能促進(jìn)財(cái)政部門(mén)特別是預(yù)算單位完善管理制度，強(qiáng)化預(yù)算約束，推進(jìn)公開(kāi)透明的預(yù)算制度建設(shè)。

聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的基本條件和問(wèn)題

人大財(cái)政預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)具備三個(gè)基本條件：一是實(shí)現(xiàn)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)網(wǎng)絡(luò)與財(cái)政等部門(mén)業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)的物理聯(lián)網(wǎng)。二是人大常委會(huì)機(jī)關(guān)辦公電腦必須安裝上相應(yīng)的業(yè)務(wù)查詢軟件以及查詢授權(quán)。三是人大常委會(huì)機(jī)關(guān)有熟悉財(cái)政預(yù)算等業(yè)務(wù)的工作人員。

目前來(lái)看，在“寬帶中國(guó)"戰(zhàn)略推動(dòng)下，各級(jí)政府部門(mén)之間橫向、縱向聯(lián)網(wǎng)都不是問(wèn)題，無(wú)論“內(nèi)外”網(wǎng)，基本上都是想通的。因此，第一個(gè)問(wèn)題解決了。

第二個(gè)問(wèn)題，目前財(cái)政預(yù)算等業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，基本上都是“網(wǎng)絡(luò)版”，且大多是基于“B/S”（瀏覽器/服務(wù)器）模式，即對(duì)用戶來(lái)講，只要你有了IP地址和授權(quán)用戶及密碼，你就可以對(duì)相應(yīng)的信息管理系統(tǒng)進(jìn)行授權(quán)操作。因此，聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督只需要取得業(yè)務(wù)部門(mén)相應(yīng)信息系統(tǒng)的授權(quán)即可實(shí)現(xiàn)信息查閱分析了。全國(guó)人大可以通過(guò)法律或者規(guī)定統(tǒng)一要求業(yè)務(wù)部門(mén)授權(quán)許可，以取得人大聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的法律授權(quán)。

第三個(gè)問(wèn)題，看似簡(jiǎn)單其實(shí)很復(fù)雜，主要人大常委會(huì)工作人員熟悉財(cái)政預(yù)算等部門(mén)具體業(yè)務(wù)的不多，加上業(yè)務(wù)部門(mén)內(nèi)部的各類信息系統(tǒng)建設(shè)不統(tǒng)一、不規(guī)范，信息系統(tǒng)多而復(fù)雜，目前即使聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)以后，一般人員很難熟練地查詢不同的信息系統(tǒng)并取得有用的分析數(shù)據(jù)。

所以，就目前研究人大聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的實(shí)際問(wèn)題來(lái)講，主要是兩個(gè)問(wèn)題需要解決：得到業(yè)務(wù)部門(mén)信息查詢授權(quán)，提升人大機(jī)關(guān)工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。

推進(jìn)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的對(duì)策建議

提高認(rèn)識(shí)。從前面的分析來(lái)看，人大聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督既是信息化發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是改進(jìn)完善人大監(jiān)督的有效途徑。面臨的主要問(wèn)題是人們對(duì)人大監(jiān)督的理念、思路以及方式、方法需要轉(zhuǎn)變的問(wèn)題，不是客觀條件不支持的問(wèn)題，現(xiàn)成的條件基本具備。人員素質(zhì)也是短期問(wèn)題，只要自上而下，認(rèn)識(shí)到位了，解決人大常委會(huì)工作人員適應(yīng)信息化要求的問(wèn)題就不是問(wèn)題。

加強(qiáng)培訓(xùn)。人大機(jī)關(guān)由于歷史原因，人員普遍老化，信息技術(shù)水平比較低，難于適應(yīng)信息化的要求。因此，一方面加強(qiáng)干部職工信息技術(shù)和重點(diǎn)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。另一方面，要從人員來(lái)源上做出戰(zhàn)略調(diào)整，要從業(yè)務(wù)部門(mén)、專業(yè)崗位選拔年輕干部充實(shí)到財(cái)經(jīng)委、預(yù)算工委等業(yè)務(wù)要求較高的委室。

完善制度。全國(guó)人大、省市人大，要從立法制度上建立和完善人大聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督制度，并跟蹤、檢查、督促逐級(jí)落實(shí)到位。

協(xié)調(diào)推進(jìn)。聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督不僅是形式先進(jìn)，更要發(fā)揮實(shí)效。隨著依法治國(guó)理念的逐漸形成，人大的監(jiān)督作用愈發(fā)重要，監(jiān)督的手段必須創(chuàng)新，人員素質(zhì)必須提高。同時(shí)，部門(mén)內(nèi)部信息化不統(tǒng)一、不規(guī)范，也是制約人大聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的重大障礙。因此，需要協(xié)調(diào)推進(jìn)人大聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，要從內(nèi)部人員素質(zhì)提升、部門(mén)信息管理標(biāo)準(zhǔn)化、輿論宣傳引導(dǎo)等方面協(xié)同推進(jìn)。

財(cái)政預(yù)算監(jiān)督著力點(diǎn)

預(yù)算法明確“經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出”。政府預(yù)算是國(guó)家財(cái)政的核心，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，因此，人大對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督必然涉及國(guó)家治理的方方面面。

雖然有預(yù)算法和各省市出臺(tái)的預(yù)算監(jiān)督條例，都對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的預(yù)算管理職權(quán)、各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的預(yù)算管理職權(quán)、各級(jí)財(cái)政部門(mén)的預(yù)算管理職權(quán)以及各部門(mén)的預(yù)算管理職權(quán)做了明確的劃分和規(guī)范。但在實(shí)際工作中，人大和人大代表對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督依然面臨許多實(shí)質(zhì)性的操作問(wèn)題。

比如，省市及其以下各級(jí)政府預(yù)算編制提前一個(gè)月報(bào)送人大審查問(wèn)題、預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督問(wèn)題、半年后批準(zhǔn)上年決算問(wèn)題、政府派出機(jī)構(gòu)預(yù)算決算審查批準(zhǔn)問(wèn)題，以及人大代表提出的議案重點(diǎn)等等，大多是有明確規(guī)定和要求的但無(wú)法落實(shí)的重大事項(xiàng)，或者與政府活動(dòng)及其職能切合度不高的、涉及范圍小的事項(xiàng)。

筆者以為，人大和人大代表履行法定的政府預(yù)算監(jiān)督職責(zé)，除了必須依照預(yù)算法和有關(guān)預(yù)算監(jiān)督條例實(shí)施程序性監(jiān)督外，在實(shí)踐中還要堅(jiān)持監(jiān)督與服務(wù)并重的理念，要?jiǎng)?chuàng)新政府預(yù)算監(jiān)督方法，圍繞改革工作重點(diǎn)、財(cái)政管理難點(diǎn)、社會(huì)民生熱點(diǎn)，查找監(jiān)督工作的突破點(diǎn)，不斷拓展政府預(yù)算監(jiān)督的思路，強(qiáng)化人大對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督作用。

圍繞改革工作重點(diǎn)，突出政府預(yù)算監(jiān)督創(chuàng)新性。

十八屆三中全會(huì)指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。國(guó)家每年圍繞經(jīng)濟(jì)體制改革要出臺(tái)深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)，涉及10多個(gè)方面，100多項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)分工，其中涉及財(cái)政經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容很多。每年初從中梳理出3-5條納入本級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)作為政府預(yù)算監(jiān)督的創(chuàng)新工作。

如，針對(duì)2017年可選擇：扎實(shí)有效去產(chǎn)能—政府預(yù)算落實(shí)補(bǔ)助的安排情況。多措并舉降成本—各級(jí)財(cái)政政策措施有哪些落實(shí)到了政府預(yù)算之中，以及執(zhí)行跟蹤。深化預(yù)算管理制度改革—可跟蹤財(cái)政推進(jìn)進(jìn)度及其存在的問(wèn)題。改革財(cái)政支農(nóng)投入機(jī)制—本級(jí)財(cái)政預(yù)算安排是如何落實(shí)的，以及執(zhí)行情況跟蹤等。改革和完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度—本級(jí)政府如何落實(shí)的，等等。各級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督委室可結(jié)合本地實(shí)際，有針對(duì)性地提出幾條重點(diǎn)監(jiān)督任務(wù)來(lái)，納入政府預(yù)算執(zhí)行情況調(diào)研報(bào)告，督促政府將這些重點(diǎn)工作兌現(xiàn)落到實(shí)處。

查找財(cái)政管理難點(diǎn)，突出政府預(yù)算監(jiān)督針對(duì)性。

財(cái)政管理涉及財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方面較多，加上各地財(cái)政經(jīng)濟(jì)情況不同，財(cái)政管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)也不同，可以結(jié)合各地人大政府預(yù)算監(jiān)督的實(shí)際情況，每年初對(duì)本地財(cái)政管理難點(diǎn)進(jìn)行梳理，有針對(duì)性篩選出3-5條可納入本級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)政府預(yù)算監(jiān)督的重點(diǎn)任務(wù)。

如，以筆者所在地區(qū)來(lái)講，當(dāng)前財(cái)政管理難點(diǎn)有：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算體制改革和管理薄弱，政府預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)決算和部門(mén)預(yù)決算信息公開(kāi)等問(wèn)題，可以納入本級(jí)人大對(duì)政府預(yù)算監(jiān)督的重點(diǎn)任務(wù)之中，要求政府在適當(dāng)時(shí)候?qū)τ嘘P(guān)分項(xiàng)工作的推進(jìn)情況進(jìn)行匯報(bào)，從而突出人大政府預(yù)算監(jiān)督解決問(wèn)題的針對(duì)性和有效性。

聚焦社會(huì)民生熱點(diǎn)，突出政府預(yù)算監(jiān)督時(shí)代性。

民生是指民眾的基本生存和生活狀態(tài)，以及民眾的基本發(fā)展機(jī)會(huì)、基本發(fā)展能力和基本權(quán)益保護(hù)的狀況等等，不同時(shí)期，不同地域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的狀況不同，反映的民生問(wèn)題也不同。人大代表作為反映人民群眾利益和意志的載體，更要聚焦和關(guān)注民生熱點(diǎn)，讓民眾共享改革開(kāi)放和發(fā)展的成果，真正體現(xiàn)財(cái)政的公共屬性，也是各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)履行政府預(yù)算監(jiān)督的根本要求。

涉及老百姓生產(chǎn)生活方方面面的民生問(wèn)題很多。如：環(huán)境保護(hù)、養(yǎng)老敬老、農(nóng)村人情消費(fèi)等，通過(guò)人大關(guān)注督促政府，加大政府環(huán)境保護(hù)投入力度，建立財(cái)政支持養(yǎng)老敬老扶持政策，倡導(dǎo)正確的人情構(gòu)建關(guān)系，建立鼓勵(lì)居民敬老、扶助弱勢(shì)、見(jiàn)義勇為、集體舉辦婚禮等方面的獎(jiǎng)勵(lì)基金等。因此，要善于聚焦熱點(diǎn)，要篩選出在政府服務(wù)范圍的、政府有能力解決的、社會(huì)關(guān)注度高的問(wèn)題，梳理出來(lái)督促政府通過(guò)財(cái)政、部門(mén)（單位）職能的履行，以及能力的實(shí)施切實(shí)加以解決。通過(guò)代表關(guān)注、人大聚焦熱點(diǎn)、政府落實(shí)任務(wù)等環(huán)節(jié)，確保社會(huì)民生熱點(diǎn)實(shí)事得以有效解決，從而體現(xiàn)人大政府預(yù)算監(jiān)督的時(shí)代性。