公益類科研院所推進章程建設(shè)的對策研究

韋青松

【摘 要】文章探討了公益類科研院所章程的價值功能，從章程缺乏理念認同、章程法律地位不明確、章程制定程序缺失等方面分析公益類科研院所章程建設(shè)的困境和問題，并對如何加快公益類科研院所章程建設(shè)提出了相關(guān)對策建議。

【關(guān)鍵詞】公益；科研院所；章程；建設(shè)；對策

【中圖分類號】G322.2 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2017）08-0011-04

公益類科研院所是創(chuàng)新體系的重要組成部分，是提供社會科技類公共物品的主體，是以政府財政投入為主的公益性社會組織。公益類科研院所大部分是按照《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的有關(guān)規(guī)定設(shè)立的事業(yè)單位。根據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細則》的要求，申請事業(yè)單位法人設(shè)立登記時，應當向登記管理機關(guān)提交“事業(yè)單位章程草案”。作為事業(yè)單位的公益類科研院所，章程是其設(shè)立的法定要件，章程在彰顯公益類科研院所的獨立法人地位、明確治理結(jié)構(gòu)、承載文化精神等方面具有重要的作用。因此，研究探討公益類科研院所推進章程建設(shè)的路徑措施對完善公益類科研院所法人治理結(jié)構(gòu)，提高公益類科研院所自主權(quán)，以及促進公益類科研院所創(chuàng)新發(fā)展具有重要的意義。

1 公益類科研院所章程的價值功能

1.1 章程是公益類科研院所設(shè)立的法定要件和自身運行的根本性準則

公益類科研院所作為事業(yè)單位法人，按照《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細則》第三十七條規(guī)定“申請事業(yè)單位法人設(shè)立登記，應當向登記管理機構(gòu)提供下列文件：（一）事業(yè)單位法人設(shè)立（備案）登記申請書……（三）事業(yè)單位章程草案”。從以上法律規(guī)定可以看出，在全面依法治國的新形勢下，制定并按照章程規(guī)范辦事是法律對公益類科研院所的基本要求。

章程作為公益類科研院所按照法律規(guī)定和嚴格程序制定的規(guī)范性文件，從內(nèi)容上看，其規(guī)定了公益類科研院所的職責使命、領(lǐng)導體制、組織管理、資產(chǎn)與財務管理等根據(jù)性事項；從地位上看，章程是將國家對公益類科研院所的法律規(guī)定具體化的重要體現(xiàn)，也是公益類科研院所內(nèi)部制度制定的重要依據(jù)，因此章程具有承上啟下的重要地位；從效力上看，雖然公益類科研院所不具備立法權(quán)，但章程作為公益類科研院所的行為規(guī)范，由于其規(guī)定了公益類科研院所的根本性事項和經(jīng)過嚴格規(guī)范的制定程序，因此章程對公益類科研院所的內(nèi)部成員和外部利益相關(guān)主體都具有較強的效力。因此，內(nèi)容的根本性、地位的重要性和效力的約束性決定了章程是公益類科研院所自身運行的根本性準則。

1.2 章程是公益類科研院所法人治理結(jié)構(gòu)的制度載體

《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》（國辦發(fā)〔2011〕37號）提出：“事業(yè)單位章程是法人治理結(jié)構(gòu)的制度載體和理事會、管理層的運行規(guī)則，也是有關(guān)部門對事業(yè)單位進行監(jiān)管的重要依據(jù)?！薄妒鍑铱萍紕?chuàng)新規(guī)劃》提出：“按照事業(yè)單位分類改革方案，繼續(xù)深化公益類科研院所改革，建設(shè)完善法人治理結(jié)構(gòu)，推動科研機構(gòu)實行章程管理，健全規(guī)章制度體系，逐步推進科研去行政化。”公益類科研院所作為事業(yè)單位，按照上述政策規(guī)定，建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)的核心是要構(gòu)建以章程為核心的公益類科研院所制度體系，明確公益類科研院所與政府、公益類科研院所與社會之間的關(guān)系，界定各自的權(quán)力義務；確定行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力的關(guān)系，理清各自發(fā)揮作用的領(lǐng)域和范圍，從而強化公益類科研院所的法人地位，落實公益類科研院所用人自主權(quán)、收入分配自主權(quán)、運營管理自主權(quán)，激發(fā)公益類科研院所的創(chuàng)新活力和潛力，更好地為社會提供科技公共服務。

1.3 章程是公益類科研院所傳承文化歷史和精神理念的重要手段

公益類科研院所在長期的改革發(fā)展過程中，經(jīng)過歲月的沉淀、時代的選擇和歷史的傳承，每一個公益類科研院所都形成了各自獨特的歷史和文化，也擁有各自特色的精神和理念，這些都是公益類科研院所寶貴的財富。通過把公益類科研院所的文化歷史和精神理念寫入章程，可以更好地宣揚公益類科研院所的理念，弘揚其精神，呈現(xiàn)其歷史，傳承其文化，彰顯其使命，從而更好地發(fā)揮章程凝人心、聚人力、促創(chuàng)新的作用。

2 公益類科研院所推進章程建設(shè)的困境與問題

2.1 公益類科研院所章程建設(shè)缺乏理念認同

按照《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細則》的規(guī)定，公益類科研院所申請事業(yè)單位法人設(shè)立登記時，應當向登記管理機關(guān)提交“事業(yè)單位章程草案”，但公益類科研院所完成事業(yè)單位法人設(shè)立登記后，并沒有真正出臺章程，也沒有按照章程規(guī)定進行單位管理，章程成為公益類科研院所設(shè)立登記的工具而不是成為其“憲法”；同時，為適應事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的需要，國家有關(guān)部門印發(fā)了《事業(yè)單位章程示范文本》，并選擇若干事業(yè)單位作為章程試點單位，但政府、公益類科研院所、社會公眾等各利益相關(guān)主體對章程建設(shè)的重要性缺乏認識，推進章程建設(shè)的積極性、主動性不高，影響了公益類科研院所章程建設(shè)各項工作的有效推進。

2.2 公益類科研院所章程的法律地位不明確

公益類科研院所章程的法律地位決定了其法律效力。目前，在我國現(xiàn)有的法律政策體系中，只有《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細則》《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》《十三五國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》等文件提到事業(yè)單位章程管理問題，但還缺乏法律層面的明確規(guī)定。例如，《教育法》明確規(guī)定：設(shè)立學校及其他教育機構(gòu)，必須“有組織機構(gòu)和章程”，學校及其他教育機構(gòu)“按照章程自主管理”。由于公益類科研院所章程缺乏像學校章程一樣的法律規(guī)定，導致公益類科研院所章程缺乏明確的法律淵源，章程法律效力得不到保證，嚴重制約了公益類科研院所章程建設(shè)的推進。

2.3 公益類科研院所章程的制定與修改缺乏規(guī)范的程序和流程

公益類科研院所章程的研究起草、審議通過、實施修改等過程都應當遵循規(guī)范的程序和流程，但目前對于公益類科研院所章程的制定主體、制定原則、制定程序、修改流程等一系列事項都缺乏明確的規(guī)定和要求，制約了公益類科研院所章程的建設(shè)工作。

2.4 管理體制機制的路徑依賴性制約公益類科研院所章程建設(shè)

公益類科研院所一般為財政全額撥款的公益一類事業(yè)單位，政府一般居于主導地位，公益類科研院所管理具有“行政化”的色彩，突出表現(xiàn)為行政對學術(shù)的控制，公益類科研院所的科研項目立項、人事管理、學術(shù)評價等都受到行政領(lǐng)導或上級主管機關(guān)的控制，公益類科研院所缺乏自主權(quán)，由此形成了較為穩(wěn)定的公益類科研院所管理體制機制，公益類科研院所的運行管理對現(xiàn)在管理體制機制存在很強的依賴性，在路徑依賴的影響下，作為公益科研院所依章自主管理的重要依據(jù)，章程與公益類科研院所原有的管理體制機制的價值取向明顯不同，章程注重賦予公益類科研院所自主權(quán)，而原有的管理體制機制強調(diào)政府的控制性和指導性，原有管理體制機制的強大慣性，使章程難以有效約束政府權(quán)力，無法真正提高公益類科研院所的自主權(quán)，不利于公益類科研院所的章程建設(shè)。

3 加快推進公益類科研院所章程建設(shè)的對策建議

3.1 深化對公益類科研院所章程建設(shè)的認識，落實公益類科研院所的辦所自主權(quán)

當前，在公益類科研院所中逐步探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的法人治理結(jié)構(gòu)，是分類推進事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容，章程作為公益類科研院所法人治理結(jié)構(gòu)的制度載體，對政府部門、公益類科研院所等利益相關(guān)主體都具有重要作用。對于政府部門而言，章程理清了政府、公益類科研院所、市場之間的關(guān)系和責任邊界，避免政府因過度影響和干涉公益類科研院所內(nèi)部事務而受到社會的質(zhì)疑，同時也為政府加強對公益類科研院所監(jiān)督管理提供了依據(jù)；對公益類科研院所來說，章程是提高其辦所自主權(quán)，實現(xiàn)依法治所的重要依據(jù)，也是其建立現(xiàn)代科研院所制度的重要制度保障；對于社會來說，章程有利于社會公眾穩(wěn)定地從公益類科研院所獲得公益性科技產(chǎn)品與服務，也是社會公眾對公益類科研院所強化監(jiān)督的重要標準。因此，政府、公益類科研院所、社會公眾等各利益相關(guān)主體應深化對公益類科研院所章程建設(shè)的認識，采取多種宣傳形式，共同營造有利于推進公益類科研院所章程建設(shè)的良好社會氛圍和制度環(huán)境，為落實提高公益類科研院所的辦所自主權(quán)，增強創(chuàng)新能力和服務能力奠定基礎(chǔ)。

3.2 強化定位，明確公益類科研院所章程的法律地位

目前，對包括公益類科研院所在內(nèi)的事業(yè)單位要實行章程管理的相關(guān)規(guī)定，來自《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細則》《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》《十三五國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》等相關(guān)政策，僅限于政策層面，沒有上升至法律的高度，其約束效力和強制性有限，在現(xiàn)實執(zhí)行過程中，不能很好地強制和約束各利益相關(guān)主體制定章程并按章程依章管理。因此，推進公益類科研院所章程建設(shè)，應當把章程建設(shè)納入事業(yè)單位管理的相關(guān)法律中，強制要求公益類科研院所制定章程，實行章程管理，統(tǒng)一規(guī)范政府與公益類科研院所的權(quán)利義務關(guān)系，明確各自的職責邊界，從而通過法律的強制和約束，加快推進公益類科研院所的章程建設(shè)工作。

3.3 強化程序規(guī)范，增強公益類科研院所章程制定的科學性

3.3.1 確定章程制定主體

制定主體是指行使公益類科研院所章程表決通過權(quán)的主體。公益類科研院所章程的實質(zhì)是對各利益相關(guān)主體權(quán)利義務的調(diào)整，其地位特殊、涉及面廣、影響力大，因此章程制定主體不宜單一化，而應按照廣泛性和代表性的要求明確制定主體?；谶@一理論認識，我們認為公益類科研院所章程的制定主體應該是聯(lián)合代表大會，聯(lián)合代表大會的性質(zhì)為章程臨時制定機構(gòu)，主要由政府代表、公益類科研院所的領(lǐng)導班子代表、黨員代表、職工代表、退休職工代表、公益類科研院所服務對象代表、社會公眾代表等組成，聯(lián)合代表大會按照規(guī)范的流程對章程草案表決通過后，公益類科研院所章程草案成為正式的規(guī)范文件。

3.3.2 確定章程制定原則

確定章程制定遵循的原則，才能更好地規(guī)范章程制定行為和過程。公益類科研院所章程制定應遵循以下原則。

（1）民主性與平等性原則。堅持民主性，公益類科研院所章程才能更好地體現(xiàn)正當性與合法性；堅持平等性，即公益類科研院所章程涉及的相關(guān)利益主體在制定章程過程中地位是平等的，同時章程規(guī)定各相關(guān)利益主體的權(quán)力與義務，保障其應當享有的平等權(quán)利。

（2）權(quán)利與義務統(tǒng)一性原則。公益類科研院所要明確章程各利益相關(guān)主體的各項基本權(quán)利和界定權(quán)利實現(xiàn)的主要途徑，同時要確定各利益相關(guān)主體應承擔的義務，使各利益相關(guān)主體的權(quán)利與義務相統(tǒng)一、相一致。

（3）明確性與穩(wěn)定性原則。公益類科研院所章程的體例要明確、結(jié)構(gòu)要清晰、語言要準確、對權(quán)利義務規(guī)定要明晰，不能含糊籠統(tǒng)、模糊不清；同時，公益類科研院所章程要保持相對的穩(wěn)定性和連續(xù)性，不能頻繁修訂。

（4）一致性與公開性原則。一致性是指公益類科研院所章程文本內(nèi)容要前后統(tǒng)一，不能自相矛盾，同時章程與單位管理制度之間要相互銜接，不能相互抵觸；公開性是指公益類科研院所章程制定要做到程序公開、內(nèi)容公開、過程公開、結(jié)果公開。

3.3.3 確定章程制定程序

公益類科研院所章程制定程序是指在制定章程過程中必須堅持的基本步驟和流程。章程作為公益類科研院所的“憲法”，其制定應參照法律制定的程序。公益類科研院所章程制定程序如下：章程研究與草擬→章程審議與完善→章程表決與通過→章程審核→章程發(fā)布→章程修訂。

（1）章程研究與草擬。成立章程研究起草小組，研究起草小組由法學、歷史學、管理學等專家學者和職工代表、黨員代表、退休干部代表等組成，研究起草小組開展理論研究、資料收集整理等工作，研究章程制定總體思路、框架結(jié)構(gòu)、組成內(nèi)容等，在開展系統(tǒng)研究的基礎(chǔ)上，按照章、節(jié)、條、款、項五大結(jié)構(gòu)層次，對公益類科研院所的宗旨和業(yè)務范圍、舉辦單位、組織管理、資產(chǎn)與財務管理等內(nèi)容進行詳細規(guī)定，形成章程草案。

（2）章程審議與完善。章程審議是指公益類科研院所具有審議權(quán)的主體對章程草案進行研究討論，決定章程草案是否達到提交相關(guān)大會表決通過基本要求的議事過程。章程審議主體根據(jù)公益類科研院所實際決定，所務會、全體職工大會等都可成為審議主體。章程審議的內(nèi)容包括章程草案是否與國家法律法規(guī)政策相抵觸，章程結(jié)構(gòu)、相關(guān)概念、文字表達等是否準確規(guī)范，章程約定的權(quán)力義務是否覆蓋各利益相關(guān)主體，章程內(nèi)容是否全面、系統(tǒng)和具有可操作性等。審議程序完成后，研究起草小組根據(jù)審議意見對章程進行修改完善，并提請再審議，決定是否進入表決與通過程序。

（3）章程表決與通過。表決與通過程序決定了章程能否成為公益類科研院所具有規(guī)范性與約束力制度的重要環(huán)節(jié)。表決與通過是指聯(lián)合代表大會通過舉手表決、無記名投票、記名投票等形式，對通過審議與完善程序的章程草案表示贊成或反對的行為過程。聯(lián)合代表大會2/3以上的代表多數(shù)通過的，章程表決與通過程序有效。

（4）章程審核。通過表決與通過程序的章程，按照現(xiàn)有的公益類科研院所管理體制，公益類科研院所須將通過表決程序的章程報請上級主管部門審核，審核通過后才能進入章程制定的下一個程序。

（5）章程發(fā)布。章程發(fā)布是完成相關(guān)程序且達到發(fā)布要求的章程面向特定主體公開的行為。一般由公益類科研院所法人代表簽發(fā)后印發(fā)給特定主體，公布內(nèi)容主要為章程文本、章程起草說明等。

（6）章程修訂。章程修訂是指公益類科研院所根據(jù)發(fā)展需要，由具有權(quán)限的主體提出修訂建議，相關(guān)決策機構(gòu)同意后，對章程進行補充完善的過程，修訂完善后的章程一般須經(jīng)過表決通過程序，上級主管部門審核，單位法人代表簽發(fā)后才能重新發(fā)布。

3.4 加快推進公益類科研院所法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)

現(xiàn)行公益類科研院所管理體制機制的路徑依賴性嚴重制約了公益類科研院所章程的建設(shè)，推動公益類科研院所建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)，對改革公益類科研院所管理體制機制，提高院所自主權(quán)，加快章程制度體系建設(shè)具有重要作用。公益類科研院所要按照要求，堅持政事分開和管辦分離原則，加快建立健全決策監(jiān)督機構(gòu)，明確管理層的權(quán)責，研究制定單位的法人治理準則，建立信息公開制度，逐步實現(xiàn)管辦分離，提高公益類科研院所法人自主權(quán)，提高公益類科研院所的運行效率，為公益類科研院所的章程建設(shè)提供良好的體制機制保障。

參 考 文 獻

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[4]劉建華.我國大學章程建設(shè)的價值預期、實踐困境與效力發(fā)揮[J].理論導刊，2016（1）.

[責任編輯：鄧進利]