電改再提速

戴鄂

7月26日，國家發(fā)改委召開新聞發(fā)布會，介紹輸配電價改革及價格市場化程度測算有關(guān)情況。第三批14個省級電網(wǎng)輸配電價核定工作已基本完成，近期將由各省級價格主管部門向社會公布。

電力供應(yīng)包含發(fā)、輸、配、售四個環(huán)節(jié)。“管住中間，放開兩頭”是2015年電力體制改革9號文所傳達(dá)的框架性指導(dǎo)意見。我國的輸配電價改革自2014年12月在深圳電網(wǎng)和蒙西電網(wǎng)通過試點(diǎn)以來，經(jīng)歷了破冰、擴(kuò)圍、提速和全覆蓋四個階段：2015年上半年，輸配電價改革在云南、貴州、安徽、寧夏、湖北5個省級電網(wǎng)開展了第一批試點(diǎn)工作，2016年3月在北京、天津、山西等12個省級電網(wǎng)進(jìn)行輸配電價改革，2016年9月又在全國剩余的14個省級電網(wǎng)推開，實(shí)現(xiàn)了除西藏以外的全國各省全面覆蓋。

成效初現(xiàn)

2016年底，我國《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法》出臺，明確了輸配電價定價原則和方法，而《輸配電定價成本監(jiān)審辦法》此前早已發(fā)布。由此，我國建立起了科學(xué)、規(guī)范、透明的輸配電價監(jiān)管體系。

獨(dú)立的輸配電價監(jiān)管體系，把“準(zhǔn)許成本加上合理收益”作為輸配電價主要定價原則，剔除電網(wǎng)企業(yè)與輸配電價不相關(guān)的資產(chǎn)、不合理的成本和費(fèi)用支出，進(jìn)行嚴(yán)格的成本監(jiān)審。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，不相關(guān)或者不合理金額的比例是14.5%，金額為1180億元。2015年、2016年完成的輸配電價改革，降價100億元，今年完成的降價預(yù)期是380億元。輸配電價改革完成后，輸配電價比現(xiàn)行購銷價差平均每千瓦時減少將近1分錢。

2017年國務(wù)院確定1萬億的降成本任務(wù)目標(biāo)，電價預(yù)計(jì)降價貢獻(xiàn)是1千億，國家發(fā)改委在電價降本方面采取了很多措施，除了輸配電價改革外，還有“兩降低、三取消”。此外，通過各省電力市場化交易也會直接降低電價，預(yù)計(jì)新增降低電價逾180億元。

同時，輸配電價監(jiān)管體系引入現(xiàn)代激勵性監(jiān)管理念，建立約束機(jī)制和利益分享機(jī)制，如果電網(wǎng)企業(yè)實(shí)際的借款利率和線損率低于政府允許的標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)利潤可以由相關(guān)企業(yè)和用戶分享，以此引導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)壓縮投資，減少投資沖動。

輸配電價改革大大促進(jìn)了市場供需雙方直接交易。2016年我國電力市場化交易比例已經(jīng)達(dá)到22.25%，2017年上半年，通過國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)和蒙西電網(wǎng)營業(yè)區(qū)范圍內(nèi)的電力直接交易規(guī)模達(dá)5000億千瓦時，占電網(wǎng)企業(yè)銷售電量比重已達(dá)22%，同比增長了50%。7月25日，國家發(fā)展改革委、國家能源局電力體制改革吹風(fēng)會透露，2017年市場化交易量力爭達(dá)到全社會用電量的35%以上，預(yù)計(jì)2017年市場化交易電量可能突破2萬億千瓦時，大約比2016年翻一番。

輸配電價改革屬于“管住中間”，而“放開兩頭”——促進(jìn)發(fā)售電雙方直接交易也有實(shí)質(zhì)的進(jìn)展。

以國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)兩大央企為依托，分別組建了北京、廣州電力交易中心，成立了市場管理委員會。除海南以外，全國其他省份均建立了電力交易機(jī)構(gòu)，其中云南、貴州、廣東、廣西、山西、湖北、重慶等地組建了股份制交易機(jī)構(gòu)，15個電力交易中心已組建電力市場管理委員會。全國在電力交易機(jī)構(gòu)注冊的售電公司已有1859家，在引入社會資本參與增量配電業(yè)務(wù)方面，第一批推出了106個試點(diǎn)項(xiàng)目。

漫道雄關(guān)

輸配電價改革并非一帆風(fēng)順，我國價格市場化程度已經(jīng)超過97%，政府定價集中在網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等三個領(lǐng)域，輸配電價屬于網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，啟動輸配電價改革是真正意義上開始對壟斷行業(yè)進(jìn)行約束。

中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院市場所楊娟指出，輸配電是電力產(chǎn)業(yè)鏈條的中間環(huán)節(jié)，而過網(wǎng)費(fèi)是終端用戶電費(fèi)重要構(gòu)成部分，約占終端電價的30%。

而對于電網(wǎng)公司來說，電網(wǎng)的投資是公司的成本投入，需要通過電量增長和電價水平的制定來回收。投資新電網(wǎng)，改造舊電網(wǎng)，都需要增加投資數(shù)額，這是必不可少的。

國家發(fā)改委價格司巡視員張滿英指出：2015年國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)現(xiàn)有存量資產(chǎn)3.7萬億元，對2016-2019年的電力投資能達(dá)到2萬億以上，“這個就相當(dāng)于至少是再造半個電網(wǎng)，這么大的投資，如果沒有匹配的電量，對投資沒有一定的控制，恐怕只能在電價里消化，電價上漲壓力很大”。

如何處理好擴(kuò)大投資與電量增速的關(guān)系，約束個別地方政府和電網(wǎng)企業(yè)的投資沖動，成為擺在有關(guān)部門面前的難題。2016年底《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法》出臺，引入了“新增投資計(jì)入固定資產(chǎn)的比率”這一創(chuàng)造性的概念，規(guī)定3年為一個周期，周期內(nèi)該比率不得大于75%，因此有效平衡了擴(kuò)大投資與電量增速的關(guān)系。

輸配電價改革是整個電力體制改革中的“硬骨頭”，雖然取得了初步成效，但是要切實(shí)做到“管住中間”卻仍然有雄關(guān)漫道在前頭。

在推動電力中長期交易的過程中，計(jì)劃調(diào)度和市場交易的矛盾日益突出，電力市場化的交易機(jī)制、交易平臺也依然存在直接交易不規(guī)范、行政干預(yù)市場化定價和省間壁壘比較突出的問題?！霸陔娏ζ毡楣┻^于求的情況下，一些地方融入全國性、區(qū)域性電力市場的積極性不高，有的省份還有意壓制省間交易規(guī)模，擔(dān)心沖擊當(dāng)?shù)仉姀S?！眹野l(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制綜合改革司巡視員王強(qiáng)如此表示。

近日，國家發(fā)展改革委價格司公布了10項(xiàng)未來重點(diǎn)研究課題，其中有幾項(xiàng)是直接針對電力行業(yè)價格的相關(guān)研究，包括《輸配電定價成本監(jiān)審辦法》后評估研究、完善兩部制電價政策研究、區(qū)域電網(wǎng)和跨省跨區(qū)專項(xiàng)輸電工程輸電價格研究，與電力市場建設(shè)中的價格監(jiān)管規(guī)則研究等，以集思廣益攻堅(jiān)克難，推動深化電價改革的進(jìn)程。

進(jìn)下半場

上述發(fā)改委價格司公布的價改重點(diǎn)研究課題，同時也反應(yīng)了下一步電價改革攻堅(jiān)戰(zhàn)主要涵蓋的領(lǐng)域。如果跨省跨區(qū)、區(qū)域電網(wǎng)、地方電網(wǎng)、增量配電網(wǎng)的價格改革都實(shí)現(xiàn)了，整個輸配電價改革就基本完成。

張滿英認(rèn)為，在省級電網(wǎng)輸配電價核定后，要對跨省跨區(qū)專項(xiàng)輸電工程，比如西電東送等輸電價格進(jìn)行重新核定，在進(jìn)一步厘清區(qū)域電網(wǎng)與省級電網(wǎng)之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，要合理核定區(qū)域電網(wǎng)輸配電價水平?！艾F(xiàn)在我國不僅有國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)和蒙西電網(wǎng)，在有的省區(qū)，像四川、廣西、新疆，還有地方管理的地方電網(wǎng)。隨著國家有序放開增量配電網(wǎng)，鼓勵社會資本投資、建設(shè)、運(yùn)營增量配電網(wǎng)，要指導(dǎo)地方價格主管部門來核定新增配電網(wǎng)的配電價格”，張滿英表示。輸配電價改革還需要妥善處理交叉補(bǔ)貼問題，做好監(jiān)管周期轉(zhuǎn)換。

現(xiàn)貨交易，是市場化反映最充分，也是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。促進(jìn)電力供需雙方直接交易，現(xiàn)在具備良好的時機(jī)?！峨娏Πl(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確提出2018年底前將啟動現(xiàn)貨交易試點(diǎn)。放開競爭性環(huán)節(jié)電價與放開發(fā)用電計(jì)劃兩項(xiàng)改革，正在消除電力市場建設(shè)面臨的機(jī)制約束。從國際經(jīng)驗(yàn)看，現(xiàn)貨市場建設(shè)實(shí)踐相對成熟，而目前國內(nèi)電力供需總體寬松，有利于加快電力市場建設(shè)。

值得指出的是，促進(jìn)電價改革的一系列改革，或?qū)⑹沟冒l(fā)電企業(yè)相互競爭，優(yōu)勝劣汰，電網(wǎng)企業(yè)需要改善或者轉(zhuǎn)換盈利模式，而當(dāng)前增量配售電，尤其是配售一體化仍是電網(wǎng)企業(yè)的主要收益來源。

早在2015年12月電力體制改革六大核心配套文件下發(fā)時，就有觀點(diǎn)認(rèn)為我國電改已經(jīng)進(jìn)入下半場。然而到了2017下半年，也有學(xué)者從市場健康運(yùn)行的角度出發(fā)，指出現(xiàn)在電價市場化還并沒有真正踏進(jìn)“下半場”。

廈門大學(xué)中國能源研究院林伯強(qiáng)院長認(rèn)為，2016年電力市場化交易量比例僅有22.25%，還遠(yuǎn)未能形成有效的市場，而就已經(jīng)市場化交易的這一部分來說，定價機(jī)制也并不健全，當(dāng)前持續(xù)虧損的電力行業(yè)95%為國有企業(yè)，由于參與市場化的電力企業(yè)規(guī)模受限，這些虧損還可以由政策、補(bǔ)貼來彌補(bǔ)。電力市場供應(yīng)量仍然很大，如果市場放開過大，就可能導(dǎo)致電力企業(yè)大規(guī)模虧損。

國家提出要將電力市場化交易占比提升到50%，期間面臨的挑戰(zhàn)仍然很大。

林伯強(qiáng)院長還指出，電力市場化要建立健康的價格浮動機(jī)制，讓電價能上能下，市場是否有效取決于此，但這也是最難實(shí)現(xiàn)的。也只有保證價格能夠上下浮動，各個市場主體才愿意參與進(jìn)來。

地方跟上

以山西為例，2017年山西省通過多重措施預(yù)計(jì)工商企業(yè)將降低用電成本79.79億元。其中，輸配電價改革貢獻(xiàn)最大，預(yù)計(jì)降低用電成本50.78億元；實(shí)施煤電價格聯(lián)動次之，也將降低企業(yè)用電成本約19.62億元；推進(jìn)工商用電同價，將降低一般工商業(yè)用電成本約1.36億元；完善基本電價執(zhí)行方式，降低用電成本約5億元；合理調(diào)整電價結(jié)構(gòu)，降低用電成本約3.03億元。

另外，山西省作為煤炭大省，建立煤電價格聯(lián)動機(jī)制，能夠?qū)⑸嫌蚊禾績r格變化傳導(dǎo)至下游電力用戶，使電力價格及時反映電力供求和資源稀缺狀況，可以緩解煤炭、電力上下游企業(yè)間的過度競爭關(guān)系。

再比如，7月26日，湖北省發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于湖北電力市場管理委員會組建方案的通知》，標(biāo)志著湖北省電力市場管理委員會正式組建。該委員會為湖北省電力行業(yè)自治性議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由發(fā)電企業(yè)、電力用戶及售電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)等3類市場主體以及湖北電力交易中心有限公司共同組成，職責(zé)包括監(jiān)測全省電力市場交易情況，提出電力市場化交易規(guī)模、品種、規(guī)則等工作建議方案，對市場參與方之間發(fā)生的爭議及其他重要事項(xiàng)提出處理建議等，有助于推動實(shí)現(xiàn)2018年前初步構(gòu)建湖北電力市場體系的目標(biāo)。

成都、廣州等大城市也有調(diào)整電價的實(shí)質(zhì)動作。

8月1日，成都市召開“關(guān)于降低能源要素成本促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策措施”新聞發(fā)布會，成都發(fā)改委副主任楊杰介紹說：“四川電網(wǎng)實(shí)現(xiàn)同網(wǎng)同價，據(jù)測算，并價后成都原地方電網(wǎng)和四川電網(wǎng)直供區(qū)大工業(yè)用戶、一般工商業(yè)用戶一年將減少電費(fèi)支出4.89億元?！?/p>

四川電網(wǎng)2017-2019年監(jiān)管周期分電壓等級大工業(yè)用電、一般工商業(yè)及其他用電輸配電價已經(jīng)公布實(shí)施。對參與電力市場交易的用戶，根據(jù)電壓等級不同，大工業(yè)用電輸配電價每千瓦時0.1090-0.1998元不等，一般工商業(yè)及其他用電輸配電價每千瓦時0.3967-0.4453元不等。

成都12個原地方電網(wǎng)公司由四川省電力公司全資子公司改為分公司，2017年7月1日起，其目錄銷售電價降至四川電網(wǎng)直供區(qū)水平，大工業(yè)電價疊加降低2.13分每千瓦時，一般工商業(yè)及其他電價降低1.87分每千瓦時，“兩張網(wǎng)”的矛盾和問題得到妥善解決。

根據(jù)廣東省發(fā)改委7月10日發(fā)布的電價調(diào)整信息，廣州市電價將在8月 1日開始執(zhí)行調(diào)整：大工業(yè)和一般工商業(yè)客戶電價累積下調(diào)4.12分每度，居民客戶電價累積下調(diào)1.79分每度。下調(diào)后居民用電的第一、二、三檔電價分別為0.5921元每度、0.6421元每度、0.8921元每度。降價政策實(shí)施后，預(yù)計(jì)廣州市全部用電客戶每年將減少電費(fèi)支出費(fèi)用約20多億元。

2014年，南方電網(wǎng)配合國家發(fā)改委在深圳啟動首個輸配電價改革試點(diǎn)，探索“準(zhǔn)許成本加合理收益”電價機(jī)制及配套辦法，由此輸配電價改革大潮滾滾向前。

電價改革固然不能畢其功于一役，然而改革走在合理的方向上，就能常常帶來不一樣的景色，煥發(fā)市場的活力。

華北電力大學(xué)現(xiàn)代電力研究院吳少杰研究員近年來深入配售電市場一線，他就電改催生的活躍的配售電市場現(xiàn)狀，向記者描繪了一副智慧能源的前景圖：“隨著人類與能源交流的深入，人類的智慧會與能源融合到一起，技術(shù)的進(jìn)步，能源內(nèi)部會形成優(yōu)勝劣汰，提高效率；制度安排的創(chuàng)新，會加快能源更新?lián)Q代——就像如今中國掀起的新一輪電力體制改革，形成的‘萬電創(chuàng)新的火熱局面（在一年半的時間內(nèi)，全國注冊售電公司超過一萬家，筆者注），萬帆齊發(fā)，為能源創(chuàng)新注入了強(qiáng)大的智力支持……”