常寧市集體林權(quán)制度改革效果、問題及對策研究

楊鳳鳴+張亨溢+陽琴+陳國生

摘 要：集體林權(quán)改革問題是中國21世紀(jì)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一，同時(shí)也是所有發(fā)展中國家所普遍存在的問題。在對常寧市集體林權(quán)改革成效的基本情況進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，對該市集體林權(quán)改革中存在的問題及成因進(jìn)行探討，力求豐富集體林權(quán)改革的內(nèi)容，提升集體林權(quán)改革的理論水平。

關(guān)鍵詞：常寧市；集體林權(quán)制度；改革效果；問題；對策

中圖分類號(hào)：F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）31-0090-02

一、常寧市集體林權(quán)制度改革效果

1.森林災(zāi)害不斷減少。林業(yè)改革后，常寧市林業(yè)改革后，2005—2015年的森林病蟲害監(jiān)測面積有明顯的增加，從2005年的93 734.8公頃提高至2015年的134 894.86公頃；在森林病蟲害發(fā)生面積方面，森林病蟲害發(fā)生面積從2005年的1 460.8公頃，降至2015年1 060.4公頃，總體上呈現(xiàn)下降趨勢。常寧市2005年發(fā)生97次森林火災(zāi)，是近十年中最嚴(yán)重的也是最多的一年，林改后森林火災(zāi)次數(shù)得到明顯的減少，到2015年森林火災(zāi)發(fā)生次數(shù)已經(jīng)降低到65次；2005年森林火災(zāi)涉及面積高達(dá)100.36公頃，到2015年涉及面減少為7.62公頃，2008年為近十年中最少的，火災(zāi)涉及面積只有6.41公頃。

2.農(nóng)戶林業(yè)經(jīng)營投入明顯提高。常寧市新河鎮(zhèn)八正村的116戶樣本戶中，林戶均營林資金投入從2005年的7 101.41元提高至2011年的13 497.87元，前后期相對變動(dòng)率高達(dá)90.07%。每公頃單位面積資金投入量提高3 120.45元，前后期相對變動(dòng)率為57.12%。

3.農(nóng)民收入不斷增長。目前，一批油茶種植企業(yè)和大戶迅速崛起，對常寧市林業(yè)尤其是油茶產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用?，F(xiàn)在常寧油茶發(fā)展形成了公司、合作社，大戶、散戶共同發(fā)展局面，做大做強(qiáng)了油茶產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)了農(nóng)民增收。常寧市油茶管理辦公室主任何萬裕表示，到2017年底前，常寧還將完成6萬畝油茶種植任務(wù)，油茶面積將達(dá)100萬畝。

4.強(qiáng)化生態(tài)建設(shè)，維護(hù)林區(qū)穩(wěn)定。1999—2008年，其間常寧市開展了為期十年新一輪集體林權(quán)制度改革，林改使常寧市森林資源得到了增長，林改后常寧市林業(yè)用地面積相對于林改前提高了4.85%，增加6 400公頃。其中，有效林地面積增長幅度較大為17.17%，增加了18 096公頃。

二、常寧市集體林權(quán)制度改革存在的問題

1.產(chǎn)權(quán)不明晰。常寧市依然存在相當(dāng)一部分林農(nóng)對自己的林權(quán)不明確，確權(quán)工作需要得到落實(shí)和加強(qiáng)。根據(jù)對常寧市新河鎮(zhèn)八正村的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，常寧市新河鎮(zhèn)八正村的116戶樣本戶中，有55戶沒有拿到林權(quán)證，林戶的林權(quán)證由村集體代為保管，帶來的直接后果就是，新河鎮(zhèn)八正村的林農(nóng)拿不到本屬于自己的林權(quán)證，因此無法進(jìn)行林權(quán)抵押貸款、林地流轉(zhuǎn)經(jīng)營活動(dòng)，極大地?fù)p害了新河鎮(zhèn)八正村林農(nóng)的合法利益。

2.林地流轉(zhuǎn)有待進(jìn)一步規(guī)范。目前在常寧市新河鎮(zhèn)八正村的116戶樣本戶中，僅僅只有41戶林農(nóng)辦理了林權(quán)流轉(zhuǎn)手續(xù)，更多的林戶僅僅通過口頭協(xié)議或者其他不正式的協(xié)議辦理流轉(zhuǎn)過程。雖然常寧市新河鎮(zhèn)八正村在集體林地流轉(zhuǎn)過程中是實(shí)行民主監(jiān)督制度的，但是在實(shí)際林地的流轉(zhuǎn)過程中依舊存在著種種問題，這些問題都應(yīng)引起常寧市林業(yè)有關(guān)部門的重視，并予以妥善解決。

3.林權(quán)抵押貸款有待加強(qiáng)。在常寧市，小額貸款很低，從2008—2011年，全市的林權(quán)抵押貸款數(shù)累計(jì)達(dá)了27 130.1萬元，其中，單筆20萬以上的貸款占了全部貸款數(shù)的57.32%，20萬以下貸款的累計(jì)金額僅占總金額的23.16%。但是在常寧市，林地經(jīng)營的主要形式還是以小規(guī)模的林業(yè)散戶為主，因此要使常寧市林業(yè)得到長足的發(fā)展，就必須加強(qiáng)對小規(guī)模林農(nóng)的金融扶持力度。

4.林業(yè)服務(wù)體系比較滯后。當(dāng)前林業(yè)服務(wù)體系中，林業(yè)信息供給還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足常寧市當(dāng)前的林業(yè)發(fā)展的需要，林戶不能獲得很多有效的市場信息，林戶也沒有參加過林業(yè)方面的培訓(xùn)。如常寧市新河鎮(zhèn)八正村的116戶樣本戶中，有近七成以上的林戶從來沒有參加過任何形式的林業(yè)培訓(xùn)，林戶的生產(chǎn)技術(shù)水平普遍較低。此外，常寧市林業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的培訓(xùn)主要是由當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)組織或者當(dāng)?shù)亓謽I(yè)站組織，培訓(xùn)的方式也主要是以發(fā)放資料為主，沒有系統(tǒng)地授課，因此培訓(xùn)的效果非常不理想。

三、常寧市集體林權(quán)制度改革存在的問題及深化改革的措施

1.進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)。當(dāng)前，常寧市的集體林權(quán)改革工作已經(jīng)基本完成。但是在實(shí)際中，很多林戶存在著林權(quán)不清晰的問題。作為政府部門，應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障常寧市林戶的合法權(quán)益。對于那些情況過于復(fù)雜的林地，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步進(jìn)行勘界調(diào)查，清晰權(quán)屬關(guān)系，有關(guān)部門及時(shí)地?fù)Q發(fā)林權(quán)證；對于一些還沒有簽署承包責(zé)任合同的林戶，常寧市林業(yè)部門應(yīng)當(dāng)積極去協(xié)調(diào)解決實(shí)際中遇到的問題，切實(shí)保證好常寧市林戶合法權(quán)益，及時(shí)糾正林改工作中暴露出的問題，嚴(yán)格執(zhí)行國家相關(guān)政策法規(guī)。

2.進(jìn)一步規(guī)范林地流轉(zhuǎn)。雖然常寧市集體林權(quán)改革取得了一些成績，但是常寧市在林地流轉(zhuǎn)過程中還是存在很多問題，如林地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范、林地流轉(zhuǎn)制度不合理等等。針對常寧市林地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題，常寧市政府和林業(yè)管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)林業(yè)信息平臺(tái)建設(shè)，使得林業(yè)信息平臺(tái)在林權(quán)交易中發(fā)揮更好的作用。同時(shí)，加強(qiáng)林業(yè)從業(yè)人員的隊(duì)伍建設(shè)，從制度上規(guī)范林地流轉(zhuǎn)的過程，真正發(fā)揮其在林地流轉(zhuǎn)、信息發(fā)布、法律咨詢等方面應(yīng)有的作用，對符合流轉(zhuǎn)后必須進(jìn)行林權(quán)變更而實(shí)際未進(jìn)行變更的林地流轉(zhuǎn)情況，進(jìn)行嚴(yán)格清查、及時(shí)處理，妥善規(guī)范變更手續(xù)，切實(shí)保障轉(zhuǎn)出戶和轉(zhuǎn)入戶的合法權(quán)益。

3.加強(qiáng)林業(yè)金融保險(xiǎn)制度建設(shè)。目前常寧市林權(quán)抵押貸款開展程度很低，相關(guān)的程序和手續(xù)仍然是不完善的。因此，林業(yè)部門應(yīng)到農(nóng)村宣傳林權(quán)抵押制度，讓林戶完全理解相關(guān)的優(yōu)惠政策。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)適當(dāng)降低林權(quán)抵押貸款利息，延長還款期限，簡化貸款手續(xù)，合理地評估價(jià)格，讓農(nóng)民享受真正的救濟(jì)政策對林業(yè)發(fā)展的金融支持。另外，林業(yè)綜合保險(xiǎn)的保險(xiǎn)險(xiǎn)種具有一定局限性，保險(xiǎn)公司不理賠火災(zāi)、干旱、暴雨（雪）、龍卷風(fēng)、洪水、泥石流、臺(tái)風(fēng)、霜凍、冰雹，導(dǎo)致被保險(xiǎn)人的損失，賠償直接經(jīng)濟(jì)損失、病蟲害和其他類別包括一切林業(yè)保險(xiǎn)范圍內(nèi)的。此外，還有農(nóng)民了解林業(yè)政策保險(xiǎn)程度不深，保險(xiǎn)費(fèi)用不清楚等問題。要解決這些問題，應(yīng)將森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)納入法律體系，確保森林保險(xiǎn)法律；加強(qiáng)公共財(cái)政的支持政策森林保險(xiǎn)，減少農(nóng)民的壓力；簡化索賠的過程，根據(jù)林業(yè)專業(yè)合作組織，通過合作保險(xiǎn)制度，積極推動(dòng)政策森林保險(xiǎn)的保險(xiǎn)政策和渠道；合理的溢價(jià)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化保險(xiǎn)組織安排，針對農(nóng)戶的實(shí)際需求開發(fā)適林險(xiǎn)種。

4.完善林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)。首先，嘗試調(diào)動(dòng)積極性。林業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織提供林業(yè)社會(huì)化服務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如林業(yè)專業(yè)合作社、林業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)協(xié)調(diào)和互相協(xié)助，提供更多的森林生產(chǎn)技術(shù)、供求、價(jià)格、林地林業(yè)信息，擴(kuò)大農(nóng)民林業(yè)相關(guān)信息渠道，豐富農(nóng)民林業(yè)信息類型。其次，應(yīng)將提高農(nóng)民林業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的能力作為服務(wù)改變的重點(diǎn)工作，積極有效地為從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的林農(nóng)提供強(qiáng)大的技術(shù)支持和幫助生產(chǎn)技術(shù)能力培訓(xùn)，可以定期組織技能導(dǎo)師對林農(nóng)村農(nóng)民進(jìn)行林業(yè)生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)；積極合作的林業(yè)科學(xué)研究單位，及時(shí)為農(nóng)民提供林業(yè)科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)技術(shù)的最新信息。

5.積極探索公益林新型補(bǔ)償和管理機(jī)制。目前常寧市林農(nóng)普遍認(rèn)為，生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低了。當(dāng)務(wù)之急是合理使用補(bǔ)償資金，優(yōu)化管理體系，一是明確生產(chǎn)經(jīng)營者的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，只有當(dāng)這些適度之時(shí)才能夠顯著調(diào)動(dòng)積極性，使其重視長期利益。二是適度地提高相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合實(shí)際情況的每個(gè)城鎮(zhèn)森林和生態(tài)公益林面積，分為多樣化的補(bǔ)償措施，如：協(xié)助森林旅游業(yè)的發(fā)展，林業(yè)產(chǎn)業(yè)政策傾斜，協(xié)助人力資源培訓(xùn)、貸款等，積極探索新的補(bǔ)償機(jī)制和市場化的建立。

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