北京市城鎮(zhèn)化管理水平研究

黃順魁　傅帥雄

摘要：對城鎮(zhèn)化地區(qū)采取與農(nóng)村地區(qū)不同的管理模式是城鎮(zhèn)化進程中必須解決的重要任務(wù)。社區(qū)作為最基層的群眾性自治組織，能夠較好地體現(xiàn)城鎮(zhèn)化管理水平。文章運用鄉(xiāng)級和社區(qū)級城鎮(zhèn)化管理率和城鎮(zhèn)化管理指數(shù)對北京市城鎮(zhèn)化管理水平進行定量分析?？梢园l(fā)現(xiàn)：城鎮(zhèn)化管理水平從首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)依次降低，城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)與其他地區(qū)差距較大。2014年與2006年比較來看，雖然城鎮(zhèn)化管理率有所提升，但是城鎮(zhèn)化管理指數(shù)變化不大，在城鄉(xiāng)接合區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)接合區(qū)城鎮(zhèn)化管理率還在降低。因此，實現(xiàn)各區(qū)縣之間的人口分布均衡性，要優(yōu)化城市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)街道設(shè)置，加強解決城鄉(xiāng)接合區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)接合區(qū)的農(nóng)居混雜難題，建立根據(jù)社區(qū)居委會數(shù)量在鄉(xiāng)鎮(zhèn)切塊設(shè)立街道辦事處的機制，通過行政區(qū)劃調(diào)整提升城鎮(zhèn)化管理水平。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化管理率；城鎮(zhèn)化管理指數(shù)；社區(qū)

DOI：10.13939/i.cnki.zgsc.2016.39.045

一、引言

2014年北京市常住人口2151.6萬人，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到86.4%，城鎮(zhèn)化率從2006年到2014年僅提高2.1個百分點，可以說，北京市城鎮(zhèn)化已經(jīng)進入穩(wěn)定發(fā)展、從數(shù)量擴張到質(zhì)量提升的階段。北京市作為國家首都和特大城市，2006年到2014年，每年新增常住人口68.2萬人，其中，常住外來人口平均每年增加51.3萬人，占新增人口的75.2%，2014年常住人口中有43.5%的為常住外來人口。同時，在城鎮(zhèn)化快速推進過程中，北京市各區(qū)縣之間人口也在不斷調(diào)整。城鄉(xiāng)接合部的城中村、棚戶區(qū)改造，部分鄉(xiāng)村人口被動成為城鎮(zhèn)人口。中心城區(qū)的人口疏解，首都功能核心區(qū)的常住人口占總?cè)丝诘谋戎貜?006年的13.0%下降到2014年的10.3%，生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的人口同期占比也從11.2%下降到8.8%。大量人口向城市發(fā)展新區(qū)集中，占總?cè)丝诒戎赝趶?6.9%增加到31.8%，增加了260.2萬人，占北京市新增人口的45.6%。城市功能拓展區(qū)雖然人口占比保持相對穩(wěn)定，但也增加了281.4萬人，占新增人口的將近一半。在城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升階段，如何通過優(yōu)化北京市各區(qū)縣之間城鎮(zhèn)化管理來促進人口均衡分布是北京市將要面臨的重大課題。

近年來，對于北京市城鎮(zhèn)化的研究主要集中在人口的空間分布格局、城市治理、農(nóng)民工市民化、小城鎮(zhèn)建設(shè)、城市空間擴展、城市病、城市發(fā)展階段、對生態(tài)環(huán)境的影響等方面。目前，在城鎮(zhèn)化管理方面的相關(guān)研究很少，部分學(xué)者將城鎮(zhèn)化管理與城市管理相等同，張可云教授（以下簡稱張文）認為城市化管理是指對已經(jīng)城市化的地區(qū)采取不同于農(nóng)村的管理模式。與城鎮(zhèn)化管理相似的概念是城市治理，是將治理運用于城市公共事務(wù)管理的過程，是與傳統(tǒng)的城市管理方式相比，城市政府、私營部門、非政府組織等在公共服務(wù)提供中的角色演變，由單中心的政府管理變?yōu)槎嘀行牡暮献髋c博弈。因此，城市治理比本文所提到的城市管理涉及更多主體，本文更多的是從不同層級的政府機構(gòu)、基層自治組織的角度來考慮城鎮(zhèn)化管理，認為城鎮(zhèn)化管理是一個可以度量的、漸進的過程，政府在其中占主導(dǎo)地位。城鎮(zhèn)化管理更多地出現(xiàn)在與行政區(qū)劃調(diào)整的相關(guān)研究中，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、非農(nóng)人口向城鎮(zhèn)聚集，地方政府通過撤縣改區(qū)、縣改市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道、設(shè)立居委會等方式來增加城鎮(zhèn)政區(qū)、減少農(nóng)村政區(qū)，以應(yīng)對城鎮(zhèn)化進程中對城鎮(zhèn)人口等相關(guān)事務(wù)的管理。但是，目前從行政區(qū)劃角度進行城鎮(zhèn)化管理的研究主要是從撤縣改區(qū)、縣改市、小城鎮(zhèn)建設(shè)等方面展開，這些廣域型設(shè)市模式容易造成“城不城、鄉(xiāng)不鄉(xiāng)”的管理困境。而街道、居委會社區(qū)則是按照切塊設(shè)置，較好地破除了城鄉(xiāng)模糊的現(xiàn)象，同時也能較好地度量城鎮(zhèn)化管理水平。

本文接下來的內(nèi)容安排是：第二部分討論城鎮(zhèn)化管理的測度方法，試圖在現(xiàn)有方法的基礎(chǔ)上提出更為合理的測度方法；第三部分對北京市各區(qū)縣的城鎮(zhèn)化管理率和城鎮(zhèn)化管理指數(shù)進行分析和討論；第四部分對本文進行總結(jié)和討論。

二、城鎮(zhèn)化管理的測度方法討論

本文度量城鎮(zhèn)化管理的方法主要借鑒張文的方法，他提出了“城市化管理率”與“城市化管理指數(shù)”兩個新的概念。

根據(jù)1954年第一屆全國人大常委會通過的《城市街道辦事處組織條例》規(guī)定，街道辦事處的設(shè)立是為了加強城市的居民工作，密切政府和居民的聯(lián)系，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民委員會可以按照工作需要設(shè)立。但因為城市街道辦事處的設(shè)置、人員構(gòu)成和職能權(quán)限發(fā)生了很大變化，該條例的規(guī)定明顯不適應(yīng)當前經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，2009年6月十一屆全國人大常委會廢止該條例。根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2015年8月29日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議第五次修正）第六十八條第三款的規(guī)定，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機關(guān)。在北京市地方法規(guī)中，《北京市街道辦事處工作規(guī)定》（1999年1月14日北京市人民政府令第23號）提出，街道辦事處在城市管理工作中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，主要工作職責(zé)包括城市管理工作、社會管理工作、社區(qū)服務(wù)工作、居民工作。可見，街道辦事處并不是一級獨立的政府組織，只是區(qū)人民政府的派出機關(guān)，其主要工作職責(zé)和工作職權(quán)由區(qū)人民政府批準，并不是由相關(guān)法律法規(guī)明確賦予的職能，而且其工作職責(zé)以居民為基礎(chǔ)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府行使的職權(quán)在《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2015年8月29日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議第五次修正）第六十一條有明確的規(guī)定，但是，其中并沒有明確的條款指出鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民或者居民的相關(guān)工作或者職責(zé)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府并不是不能開展居民相關(guān)工作，可能的原因在于并沒有設(shè)置相應(yīng)的管理機構(gòu)。因此，張文用街道辦事處數(shù)量來衡量城鎮(zhèn)化管理率有一定的偏差。

至于張文中提到的所謂“街不管農(nóng)，鄉(xiāng)不管居”，引用于李紹純的《北京行政區(qū)劃格局解析》和《北京市行政區(qū)劃問題研究》（以下用李文指代），李文中原文敘述為：“由于仍實行城鄉(xiāng)割裂的管理體制，街不管農(nóng)，鄉(xiāng)不管居，在鄉(xiāng)村向城市過渡進程中，街道辦事處和鄉(xiāng)都無力管理好農(nóng)居混雜地區(qū)，各項政府工作很難順利開展。”李文分別發(fā)表于2004年和2009年，實際上，對于城鄉(xiāng)接合部快速城鎮(zhèn)化地區(qū)，北京市民政局于2003年出臺《關(guān)于調(diào)整郊區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的意見》（京民劃發(fā)[2003]211號），在城鄉(xiāng)接合部地區(qū)采取設(shè)立街道辦事處、地區(qū)辦事處和撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)等多種模式進行改革和調(diào)整。對于新建的街道辦事處、地區(qū)辦事處、建制鎮(zhèn)三類行政建制都規(guī)定了居民的人口比例，新建街道辦事處居民人口比例占80%以上，新建地區(qū)辦事處居民人口比例占50%～80%，建制鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口比例在30%以上?？梢姡值擂k事處范圍內(nèi)也不一定都全部是居民，鎮(zhèn)管轄范圍內(nèi)也并不一定沒有居民。城鎮(zhèn)化進程中的問題主要在于農(nóng)村集體資產(chǎn)處置困難和農(nóng)居混雜造成的管理混亂，街道辦事處不具有處理農(nóng)村集體資產(chǎn)的職責(zé)。而且，北京市對于城鄉(xiāng)接合部快速城鎮(zhèn)化地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過加掛地區(qū)辦事處牌子的辦法來賦予其相應(yīng)的城鎮(zhèn)管理職能。因此，綜合法律法規(guī)和現(xiàn)實情況來看，用街道辦事處的數(shù)量占鄉(xiāng)級政府的數(shù)量的比例來衡量城鎮(zhèn)化管理率是有偏差的。

那么，有沒有更好的辦法來衡量城鎮(zhèn)化進程中的城鎮(zhèn)化管理率呢？既然是城鎮(zhèn)化，市轄區(qū)政府派出的街道辦事處和區(qū)縣下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府都處于城鎮(zhèn)化進程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有處理城鎮(zhèn)化進程中各項事務(wù)的能力，街道辦事處也能通過上級派出政府來賦予相關(guān)職能，因此，兩者的差異主要在于對轄區(qū)范圍內(nèi)的人口管理的不同。城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)都面臨著城鎮(zhèn)人口的增加，都需要對城鎮(zhèn)人口進行管理。其實，街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府都是通過設(shè)立基層群眾性自治組織居民委員會（以下簡稱居委會）和村民委員會（以下簡稱村委會）來分別實現(xiàn)對居民和村民的管理。

根據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（1989年12月26日主席令第21號公布）和《中華人民共和國村民委員會組織法》（2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議修訂通過）的相關(guān)規(guī)定，居委會和村委會的職責(zé)基本相似，均包括辦理本居住地區(qū)（本村）的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映居民（村民）的意見、要求和提出建議等。居民委員會根據(jù)居民居住狀況，按照便于居民自治的原則，一般在一百戶至七百戶的范圍內(nèi)設(shè)立，設(shè)立、撤銷、規(guī)模調(diào)整由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府決定。村民委員會根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治，有利于經(jīng)濟發(fā)展和社會管理的原則設(shè)立，設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會議討論同意，報縣級人民政府批準。可以看出，居委會和村委會的設(shè)立條件并不一樣，居委會的設(shè)立主要是根據(jù)居住狀況、人口規(guī)模規(guī)定，而村委會的設(shè)立則附加了有利于經(jīng)濟發(fā)展和社會管理的原則。對于在城鎮(zhèn)化地區(qū)，達到一定數(shù)量的居民，則可以設(shè)立居委會來進行自我管理，居委會并沒有規(guī)定明確的地域范圍，村委會則涉及地域范圍的調(diào)整。北京市民政局于2003年出臺的《關(guān)于調(diào)整郊區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的意見》（京民劃發(fā)[2003]211號）中明確提出鎮(zhèn)政府要設(shè)有居民科，指導(dǎo)居委會工作。2016年，北京市委、市政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化街道、社區(qū)管理體制改革的意見》，提出充分發(fā)揮街道、社區(qū)在城市管理中的基礎(chǔ)性作用，全面提升城市管理精細化水平，發(fā)揮社區(qū)居民委員會在社區(qū)治理體系中的主體功能作用。可見，居委會的設(shè)立，保證了與居民相關(guān)的社會事務(wù)可以通過居委會解決，在城鎮(zhèn)化進程中對提升城市管理發(fā)揮了重要作用。村委會和居委會在農(nóng)村和城鎮(zhèn)分別發(fā)揮基層群眾性自治組織的作用。而且，李文中提到的“街不管農(nóng)，鄉(xiāng)不管居”，街道不管農(nóng)民，即街道也不能管理由村民組成的村委會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不管居民，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不能管理由居民組成的居委會，那么，用居委會來指代城鎮(zhèn)化管理，也許更為合理。張文中也提到國際城市管理趨勢是向社區(qū)自治方向演變，社區(qū)占村級單位比重大的區(qū)域或地區(qū)的城鎮(zhèn)化管理水平相對高一些，遺憾的是，張文沒有用社區(qū)這一層級來度量城鎮(zhèn)化管理率。因此，本文用居委會數(shù)量在基層群眾性自治組織中的比例來衡量城鎮(zhèn)化管理率。

與張文類似，本文也通過比較城鎮(zhèn)化管理率和城鎮(zhèn)化率的差異來說明各區(qū)縣之間的城鎮(zhèn)化管理水平。同時，考慮到居委會的設(shè)立可能對常住人口中的非戶籍人口計算不夠全面，而且北京市常住人口和戶籍人口的人口規(guī)模相差較大，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率也存在差異。因此，本文城鎮(zhèn)化率指標分別選取戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率，可以得到兩個不同的城鎮(zhèn)化管理指數(shù)。

三、城鎮(zhèn)化管理的定量分析

本文關(guān)于北京市各區(qū)縣街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)居委會、村民委員會的數(shù)目來自相應(yīng)年度《北京市統(tǒng)計年鑒》中的行政區(qū)劃，該數(shù)據(jù)由北京市民政局提供。同時，本文對北京市區(qū)域分類按照兩個層面來劃分：一是從主體功能區(qū)的角度，根據(jù)2012年7月發(fā)布的《北京市主體功能區(qū)規(guī)劃》，全市從總體上劃分為首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)四類區(qū)域。其中，首都功能核心區(qū)包括東城區(qū)和西城區(qū)，城市功能拓展區(qū)包括朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺區(qū)和石景山區(qū)，城市發(fā)展新區(qū)包括通州區(qū)、順義區(qū)、大興區(qū)、昌平區(qū)和房山區(qū)，生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)包括門頭溝區(qū)、平谷區(qū)、懷柔區(qū)、密云縣和延慶縣。二是從城鄉(xiāng)分類角度，分為主城區(qū)、城鄉(xiāng)接合區(qū)、鎮(zhèn)中心區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)接合區(qū)、特殊區(qū)域、鄉(xiāng)中心區(qū)和村莊共7類，該部分數(shù)據(jù)來源于相應(yīng)年度《北京市統(tǒng)計用區(qū)劃代碼及城鄉(xiāng)分類代碼》。研究時間點分別為2006年和2014年。

由表1可以看出，從2006年到2014年，北京市新增了16個街道辦事處，但是只減少1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。增加的街道辦事處主要位于城市發(fā)展新區(qū)的順義區(qū)、昌平區(qū)、大興區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的延慶縣。朝陽區(qū)減少了1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，同時新設(shè)立了2個街道辦事處。可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府機構(gòu)設(shè)置相對比較穩(wěn)定。在社區(qū)級基層自治組織方面，北京市新設(shè)了407個居委會，增加了16.12%，同時減少了20個村委會，不到2006年村委會數(shù)量的1%。居委會在首都功能核心區(qū)優(yōu)化減少的同時，在其他3個功能區(qū)都有較大幅度的增加，城市發(fā)展新區(qū)增加了254個居委會，大興區(qū)增加數(shù)量將近翻番，但是，村委會在各區(qū)縣基本上變化很小。在居委會數(shù)量大幅度增加的同時，村委會數(shù)量減少幅度很小，不可避免地會造成村居混雜，城鎮(zhèn)化管理水平低下，特別是在城市發(fā)展新區(qū)。也可以看出，街道辦事處和居委會的設(shè)立，基本上是從原來所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會劃片設(shè)立，通過設(shè)置新的機構(gòu)來管理城鎮(zhèn)化地區(qū)（詳見表1）。

城鎮(zhèn)化管理率較高的區(qū)縣主要集中在首都功能核心區(qū)和城市功能拓展區(qū)，而且鄉(xiāng)級和社區(qū)級的城鎮(zhèn)化管理率差異也較小，但是朝陽區(qū)的城鎮(zhèn)化管理率要明顯低于這兩個功能區(qū)內(nèi)其他區(qū)。城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的城鎮(zhèn)化管理率相對較低，而且各區(qū)縣差異較大，離市中心區(qū)較近的昌平區(qū)和門頭溝區(qū)的城鎮(zhèn)化管理率水平較高，與全市平均水平較為接近。從社區(qū)級城鎮(zhèn)化管理率來看，首都功能核心區(qū)和城市功能拓展區(qū)的城鎮(zhèn)化管理率要遠高于城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)，但是城市發(fā)展新區(qū)的城鎮(zhèn)化管理率大幅度提升，2014年比2006年提高了7.20個百分點，生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的城鎮(zhèn)化管理率也提高了3.81個百分點，城市功能拓展區(qū)的城鎮(zhèn)化管理率基本上保持穩(wěn)定。從鄉(xiāng)級和社區(qū)級城鎮(zhèn)化管理率比較來看，社區(qū)級城鎮(zhèn)化管理率要低于鄉(xiāng)級，但社區(qū)級城鎮(zhèn)化管理率的提升幅度要大于鄉(xiāng)級，兩者之間的差距從2006年的2.77個百分點縮小到2014年的2.00個百分點。城市功能拓展區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的社區(qū)級城鎮(zhèn)化管理率要高于鄉(xiāng)級，城市發(fā)展新區(qū)則相反，其中昌平區(qū)鄉(xiāng)級城鎮(zhèn)化管理率要遠低于社區(qū)級。朝陽區(qū)在鄉(xiāng)級城鎮(zhèn)化管理率上要低于豐臺區(qū)將近20個百分點，但是在社區(qū)級則只低于10個百分點左右，這是因為朝陽區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)加掛地區(qū)辦事處牌子的情況較多，用這個辦法來解決城鎮(zhèn)化管理率落后的問題。

由于鄉(xiāng)級機構(gòu)的調(diào)整不如社區(qū)級機構(gòu)靈活，在2006-2014年長達9年的時間內(nèi)，出現(xiàn)了在城鎮(zhèn)化管理率還沒有達到100%的豐臺區(qū)、海淀區(qū)、房山區(qū)、通州區(qū)、門頭溝區(qū)、懷柔區(qū)、平谷區(qū)、密云縣等區(qū)縣的鄉(xiāng)級城鎮(zhèn)化管理率沒有發(fā)生變化，甚至延慶縣在2006年鄉(xiāng)級城鎮(zhèn)化管理率為0，這明顯與實際情況不相吻合，而用社區(qū)級城鎮(zhèn)化管理率則避免了出現(xiàn)這種問題。同時，一個區(qū)縣內(nèi)的鄉(xiāng)級政府數(shù)目較少，在時間動態(tài)比較的時候，容易出現(xiàn)在長時期保持不變的情況下，突然因為一個新的鄉(xiāng)級政府機構(gòu)的調(diào)整造成數(shù)據(jù)變化很大。村居民委員會的調(diào)整相比之下要比街鄉(xiāng)鎮(zhèn)簡便，特別是在城鄉(xiāng)快速變革的地區(qū)，新建住宅區(qū)、城鄉(xiāng)接合部地區(qū)、農(nóng)村拆遷新建小區(qū)、流動人口聚居地可以組建社區(qū)居民委員會，實現(xiàn)對社區(qū)居民的全員管理和無縫隙管理，提高城鎮(zhèn)化管理水平。因此，本文利用《北京市統(tǒng)計用區(qū)劃代碼及城鄉(xiāng)分類代碼》討論城鄉(xiāng)分類的城鎮(zhèn)化管理率（詳見表2）。

北京市在城鎮(zhèn)化進程中，城鎮(zhèn)化地區(qū)的精細化管理程度有所提升。居委會的數(shù)量在主城區(qū)、鎮(zhèn)中心區(qū)和特殊區(qū)域都有一定幅度的增加，但是在主城區(qū)和特殊區(qū)域城鎮(zhèn)建設(shè)快速推進的同時，城鎮(zhèn)化管理沒有相應(yīng)跟進，村委會數(shù)量都有不同程度增加，沒有及時建立居委會或者沒有及時將村委會撤銷。村委會主要分布在鄉(xiāng)村地區(qū)的村莊，但是在城鎮(zhèn)地區(qū)的主城區(qū)、城鄉(xiāng)接合區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)接合區(qū)也有不少村委會。城鎮(zhèn)地區(qū)城鎮(zhèn)化管理率在70%左右，城區(qū)中的主城區(qū)城鎮(zhèn)化管理率將近90%，而在城鄉(xiāng)接合區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)接合區(qū)則城鎮(zhèn)化管理率較低。同時，動態(tài)比較來看，北京市總體城鎮(zhèn)化管理率提高了3.58個百分點，主要是鎮(zhèn)中心區(qū)城鎮(zhèn)化管理率提高幅度較大。但是，城鎮(zhèn)地區(qū)的城鎮(zhèn)化管理率不但沒有提高，而且還有一定幅度的下降，特別是在特殊區(qū)域，城鎮(zhèn)化管理率下降了64.34個百分點。可見，在北京市城鎮(zhèn)快速推進過程中，如何保證相應(yīng)的城鎮(zhèn)化管理水平相應(yīng)跟進是目前面臨的主要問題。

從表3可以看出，城鎮(zhèn)化管理指數(shù)較高的區(qū)縣主要集中在首都功能核心區(qū)和城市功能拓展區(qū)，而且鄉(xiāng)級和社區(qū)級的城鎮(zhèn)化管理指數(shù)也差異較小，但朝陽區(qū)的城鎮(zhèn)化管理指數(shù)要明顯低于其他區(qū)縣。在城鎮(zhèn)化管理指數(shù)較低的城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)中，鄉(xiāng)級和社區(qū)級的城鎮(zhèn)化管理指數(shù)差異較大，鄉(xiāng)級城鎮(zhèn)化管理指數(shù)中房山區(qū)、通州區(qū)和大興區(qū)要明顯高于其他區(qū)縣，昌平區(qū)、門頭溝區(qū)和密云縣的社區(qū)級城鎮(zhèn)化管理指數(shù)要明顯高于其他區(qū)縣。

鄉(xiāng)級和社區(qū)級的城鎮(zhèn)化管理指數(shù)在2006年和2014年都相對穩(wěn)定，說明在城鎮(zhèn)化推進過程中較好地提高了城鎮(zhèn)化管理率。城市功能拓展區(qū)的城鎮(zhèn)化管理指數(shù)略有下降，城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)則有所提高。全市社區(qū)級城鎮(zhèn)化管理指數(shù)要低于鄉(xiāng)級城鎮(zhèn)化管理指數(shù)，但是在城市功能拓展區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)社區(qū)級城鎮(zhèn)化管理指數(shù)要高于鄉(xiāng)級。

城鎮(zhèn)化率提高較快的區(qū)縣為城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)功能區(qū)，但由于鄉(xiāng)級行政管理調(diào)整較為緩慢，僅有朝陽區(qū)、順義區(qū)、昌平區(qū)、大興區(qū)和延慶縣的鄉(xiāng)級城鎮(zhèn)化管理率有所提升，相應(yīng)的鄉(xiāng)級城鎮(zhèn)化管理指數(shù)也都出現(xiàn)提高，降低的則是鄉(xiāng)級城鎮(zhèn)化管理率沒有變動的區(qū)縣。鄉(xiāng)級城鎮(zhèn)化管理指數(shù)降低的區(qū)縣達到8個，占北京市區(qū)縣數(shù)的50%，提高的有5個，保持不變的只有3個。因此，從鄉(xiāng)級來看，新設(shè)街道辦事處能夠較大程度地提高城鎮(zhèn)化管理率。從社區(qū)級來看，除了已經(jīng)完全社區(qū)化管理的東城區(qū)、西城區(qū)和石景山區(qū)之外，其他各區(qū)縣的社區(qū)級城鎮(zhèn)化管理率都有所提高，但由于順義區(qū)、豐臺區(qū)、海淀區(qū)、房山區(qū)、平谷區(qū)等位于城市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)的區(qū)縣城鎮(zhèn)化管理率提高幅度小于城鎮(zhèn)化率提高幅度，因此，這部分區(qū)縣的社區(qū)級城鎮(zhèn)化管理指數(shù)都有所下降。社區(qū)級城鎮(zhèn)化管理指數(shù)提高的有6個，保持不變和降低的分別有5個。兩者比較來看，鄉(xiāng)級和社區(qū)級的城鎮(zhèn)化管理指數(shù)變動趨勢保持一致的區(qū)縣數(shù)達到10個，變動差異較大的區(qū)縣分別是順義區(qū)、通州區(qū)、門頭溝區(qū)、密云縣。城鎮(zhèn)化管理指數(shù)降低的區(qū)縣，主要是因為鄉(xiāng)級城鎮(zhèn)化管理率保持不變，或者是社區(qū)級城鎮(zhèn)化管理率提升幅度小于城鎮(zhèn)化率。凡是鄉(xiāng)級城鎮(zhèn)化管理率提升的區(qū)縣，其城鎮(zhèn)化管理指數(shù)也有所提升。不同層級的城鎮(zhèn)化管理率和城鎮(zhèn)化管理指數(shù)差異較大，兩者都保持提升的區(qū)縣只有昌平區(qū)、大興區(qū)和延慶縣。

一般來說，街道和居委會比鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會能夠有效管理更多的人口，而且，街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居委會和村委會的設(shè)置標準不一致，實際管理人口不同，張文中也提出應(yīng)該考慮街道辦事處的人口?！侗本┦忻裾株P(guān)于印發(fā)（關(guān)于加強行政區(qū)劃管理工作的意見）的通知》中提出，新建街道辦事處規(guī)劃居住人口8萬～10萬人，新建地區(qū)辦事處規(guī)劃居住人口4萬～8萬人，建制鎮(zhèn)總?cè)丝谠?萬人左右，一般不少于1.5萬人。根據(jù)《2010年中國人口普查分鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道資料》，北京市平均每個街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口數(shù)分別為7.68萬和4.81萬人。每個社區(qū)規(guī)模原則上在1000～3000戶，村民委員會在100～1000戶以上不等。按照取中原則，本文假設(shè)街道辦事處、社區(qū)居委會管理人口數(shù)分別為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民委員會管理人口數(shù)的2倍和3倍。

經(jīng)過人口調(diào)整之后，北京市全市鄉(xiāng)級和社區(qū)級的城鎮(zhèn)化管理率分別提高了17.08個百分點和26.40個百分點，戶籍人口城鎮(zhèn)化管理指數(shù)分別提高了0.21和0.32，特別是在城市發(fā)展新區(qū)，各區(qū)縣戶籍人口城鎮(zhèn)化管理率和城鎮(zhèn)化管理指數(shù)都有較大幅度的提高，但是城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的城鎮(zhèn)化管理指數(shù)仍然相對較低。常住人口的鄉(xiāng)級和社區(qū)級城鎮(zhèn)化管理指數(shù)分別為0.71和0.80，均低于戶籍人口城鎮(zhèn)化管理指數(shù)0.05，主要是城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)各區(qū)縣常住人口城鎮(zhèn)化管理率較低。常住人口社區(qū)級城鎮(zhèn)化管理指數(shù)要高于鄉(xiāng)級，各功能區(qū)情況也較為類似，特別是在生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)，前者要高于后者0.22（詳見表4）。

四、結(jié)論與討論

城鎮(zhèn)化管理是隨著人口由農(nóng)村向城鎮(zhèn)集中而對城鎮(zhèn)化地區(qū)施行的管理問題。在城鎮(zhèn)化快速推進時，由于人口集中的區(qū)縣不同、各區(qū)縣政府對人口集中的應(yīng)對措施的差異，導(dǎo)致各地區(qū)城鎮(zhèn)化管理出現(xiàn)差異。傳統(tǒng)的撤縣設(shè)區(qū)、縣改市等廣域型城市管理方式，在城鎮(zhèn)化進程中不可避免地會陷入城鄉(xiāng)模糊的管理困境。街道和居委會的設(shè)立，大部分都是在原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會的基礎(chǔ)上切塊設(shè)立，較好地解決了城鄉(xiāng)模糊的難題。但是，由于街道和居委會的設(shè)立程序不同，北京市街道的設(shè)立必須經(jīng)北京市民政局審核后報北京市人民政府審批，居民委員會設(shè)立則只需由區(qū)縣人民政府審批報市民政局備案。因此，在快速城鎮(zhèn)化地區(qū)，用居民委員會在基層群眾性自治組織中的比例能夠更好地衡量城鎮(zhèn)化管理程度。

北京市城鎮(zhèn)化進程伴隨著外來人口大量涌入、中心城區(qū)人口疏散、城鄉(xiāng)接合部改造，城鎮(zhèn)化管理面臨多重難題。切塊設(shè)立街道、居委會能夠較好地滿足城鎮(zhèn)化進程中對城鎮(zhèn)化地區(qū)的管理，但街鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)整幅度要慢于村居委會。總體來看，北京市城鎮(zhèn)化管理率相對較低，首都功能核心區(qū)和城市功能拓展區(qū)中的石景山區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)100%的城鎮(zhèn)化管理率，城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)還處在較低的水平。社區(qū)級城鎮(zhèn)化管理率要略低于鄉(xiāng)級，但是社區(qū)級城鎮(zhèn)化管理率提升幅度要大于鄉(xiāng)級，主要是城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的社區(qū)級城鎮(zhèn)化管理率調(diào)整幅度較大。按城鄉(xiāng)分類來看，居委會數(shù)量在主城區(qū)、鎮(zhèn)中心區(qū)和特殊區(qū)域都有一定幅度的增加，但是在主城區(qū)和特殊區(qū)域城鎮(zhèn)建設(shè)快速推進的同時，也存在沒有及時建立居委會或者沒有及時將村委會撤銷的情況，城鎮(zhèn)地區(qū)城鎮(zhèn)化管理率在70%左右，其中主城區(qū)城鎮(zhèn)化管理率將近90%，而在城鄉(xiāng)接合區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)接合區(qū)則城鎮(zhèn)化管理率較低，除了鎮(zhèn)中心區(qū)之外，其他地區(qū)城鎮(zhèn)化管理率都有不同程度下降。

城鎮(zhèn)化管理指數(shù)在北京市也相對較低，但總體保持穩(wěn)定，各區(qū)縣之間差異較大。北京市總體城鎮(zhèn)化管理指數(shù)超過0.5，首都功能核心區(qū)達到1，城市功能拓展區(qū)也相對較高，但是城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)則相對較低。城市功能拓展區(qū)雖然城鎮(zhèn)化管理率有所提升，但仍不及城鎮(zhèn)化率提升幅度大，城鎮(zhèn)化管理指數(shù)略有下降。經(jīng)管理人口調(diào)整之后，鄉(xiāng)級和社區(qū)級的城鎮(zhèn)化管理率、城鎮(zhèn)化管理指數(shù)都有所提高，特別是城市發(fā)展新區(qū)有較大幅度的提高，但是城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的城鎮(zhèn)化管理指數(shù)仍然相對較低。用常住人口城鎮(zhèn)化率衡量之后，城鎮(zhèn)化管理指數(shù)都有所下降。

北京市各區(qū)縣之間城鎮(zhèn)化管理差異較大，首都功能核心區(qū)處在不斷優(yōu)化的過程當中，要增強各區(qū)縣之間的人口分布均衡性，就要不斷提升其他區(qū)縣的城鎮(zhèn)化管理水平。目前來看，城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的城鎮(zhèn)化管理指數(shù)仍然較低，主城區(qū)、城鄉(xiāng)接合區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)接合區(qū)城鎮(zhèn)化管理率滯后于城鎮(zhèn)建設(shè)。因此，北京市應(yīng)加強對行政區(qū)劃調(diào)整的研究，調(diào)整街道設(shè)置標準，在城市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)優(yōu)先設(shè)置街道，在設(shè)立街道條件不滿足的地區(qū)，應(yīng)督促鄉(xiāng)級政府研究設(shè)立居委會，加強對城鎮(zhèn)人口的管理。同時，加強對城鄉(xiāng)接合區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)接合區(qū)的農(nóng)居混雜情況摸查解決，對于已經(jīng)實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的地區(qū)，研究解決原有村委會承擔(dān)的集體資產(chǎn)管理的處置，及時撤銷村委會建制，建立符合城鎮(zhèn)化管理要求的群眾性自治組織。最后，要合理建立社區(qū)和街道之間的關(guān)系，對于已經(jīng)擁有一定數(shù)量社區(qū)居委會的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)重點研究切塊設(shè)立街道辦事處的可能性，建立城鎮(zhèn)化管理從下往上逐漸轉(zhuǎn)變的機制。

總的來看，用居委會和村委會來衡量城鎮(zhèn)化管理能夠較好地體現(xiàn)城鎮(zhèn)化進程中的漸進過程，避免了城鎮(zhèn)化管理率和城鎮(zhèn)化管理指數(shù)長時間保持不變或者出現(xiàn)突變，而且用目前管理體制中基層組織，能夠較好地反映現(xiàn)實情況。但是，由于基層組織中人口統(tǒng)計的缺失，特別是中心城區(qū)與郊區(qū)縣之間的人口差異，用組織數(shù)量來衡量難免有所偏差。