國(guó)外地方政府應(yīng)對(duì)突發(fā)性群體事件的危機(jī)管理策略

梁瑛楠

摘要：西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，但伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而來的收入分配、政治民主等問題也不斷增多。有關(guān)西方國(guó)家的示威游行、罷工等新聞報(bào)道屢見不鮮，但是由于西方國(guó)家關(guān)于突發(fā)性群體事件的研究很早，因此形成了較為完善的危機(jī)管理理論，無論是對(duì)事件的處置能力，還是對(duì)事態(tài)的控制都能較好的把握[1，2]。本文通過回顧西方發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)性群體事件的危機(jī)管理策略與理念，從而為我國(guó)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)性群體事件提供借鑒與經(jīng)驗(yàn)啟示。

關(guān)鍵詞：地方政府；突發(fā)性群體事件；危機(jī)管理

中圖分類號(hào)：C93 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-9324（2017）20-0050-02

一、美國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)性群體事件的危機(jī)管理策略

美國(guó)雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)民主程度較高，但美國(guó)突發(fā)性群體事件的現(xiàn)象比較普遍。1803年，美國(guó)發(fā)布第一部涉及危機(jī)管理的法律——《國(guó)會(huì)法案》，旨在治理突發(fā)性群體事件及由此帶來的負(fù)面影響。在之后的200多年里，美國(guó)政府陸續(xù)發(fā)布了一系列危機(jī)管理法律，比如1947年的《國(guó)家安全法》、1976年的《全國(guó)緊急狀態(tài)法》、1988年的《災(zāi)難和緊急事件援助法案》等。其中《災(zāi)難和緊急事件援助法案》中成立了聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局，調(diào)度地方的事態(tài)管理工作。2002年《國(guó)土安全法》對(duì)該機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組，將其劃定為國(guó)土安全部統(tǒng)領(lǐng)的三級(jí)機(jī)構(gòu)——緊急事態(tài)準(zhǔn)備與應(yīng)對(duì)司。

自“9·11事件”之后，美國(guó)政府更加重視危機(jī)管理的應(yīng)對(duì)研究，建立了一整套比較完整的管理機(jī)構(gòu)、法律體系與社會(huì)保障系統(tǒng)[3]。在處置策略方面，主要由以下幾種：（1）封閉。一旦爆發(fā)突發(fā)性群體事件，執(zhí)法者會(huì)第一時(shí)間封閉事發(fā)區(qū)域，控制事態(tài)升級(jí)，并勸解無關(guān)人員離開，如故意引起騷亂則依法處置。（2）解散。當(dāng)突發(fā)性群體事件引發(fā)大規(guī)模人群聚集時(shí)，會(huì)通過喊話、驅(qū)離等手段，執(zhí)法者會(huì)要求無關(guān)人員離場(chǎng)，拒絕離開且有暴力行為的人員，將武力控制。（3）驅(qū)散。運(yùn)用行政強(qiáng)制力手段強(qiáng)迫無關(guān)人員離場(chǎng)。（4）現(xiàn)場(chǎng)控制。執(zhí)法者設(shè)置突發(fā)事件發(fā)生區(qū)為嚴(yán)禁區(qū)域，禁止無關(guān)人員進(jìn)入，避免事件再次升級(jí)與群眾聚集。（5）現(xiàn)場(chǎng)逮捕。執(zhí)法者到達(dá)事發(fā)區(qū)域，要迅速了解事件經(jīng)過，及時(shí)采取現(xiàn)場(chǎng)逮捕手段，平息事態(tài)。從處置策略方面可以反映出美國(guó)處置突發(fā)性群體事件穩(wěn)定、防止、快速的特點(diǎn)。更為重要的是美國(guó)政府重視突發(fā)性群體事件的危機(jī)管理預(yù)警建設(shè)[4]。政府在每個(gè)州都設(shè)置了突發(fā)性群體事件管理辦公室，下設(shè)多個(gè)分部，每個(gè)分部都職責(zé)明確，主要工作職責(zé)包括預(yù)警防控、危機(jī)管理培訓(xùn)、政策落實(shí)等內(nèi)容。

二、日本應(yīng)對(duì)突發(fā)性群體事件的危機(jī)管理策略

日本東京是經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高、人口較密集的城市，也時(shí)常會(huì)爆發(fā)突發(fā)性群體事件。從2000年以來，日本就建立了整套的危機(jī)管理體制，之后，各個(gè)職能部門不斷調(diào)整，最終形成了比較統(tǒng)一的一體化管理模式。2004年，日本改由知事直接領(lǐng)導(dǎo)危機(jī)管理，增強(qiáng)危機(jī)管理力度。同時(shí)，將危機(jī)管理部門中的防止災(zāi)害對(duì)策部改為綜合防止危機(jī)部。其中信息部負(fù)責(zé)全方位、多角度的收集事前、中、后的危機(jī)信息，分析信息并對(duì)危機(jī)管理提供建議。行動(dòng)部主要負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)處置，當(dāng)突發(fā)性群體事件爆發(fā)時(shí)，指揮協(xié)調(diào)各部門工作，從而形成強(qiáng)有力的政府處置模式。另外，東京設(shè)置了危機(jī)管理總監(jiān)職位，主要負(fù)責(zé)事件決策、職能部門協(xié)調(diào)及監(jiān)督職責(zé)。一旦突發(fā)性群體事件發(fā)生，啟動(dòng)危機(jī)管理總監(jiān)動(dòng)能，各個(gè)部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)，派出警察、消防、衛(wèi)生等處置機(jī)構(gòu)。在特殊情況下，東京政府有權(quán)調(diào)配警察部門人員到應(yīng)急機(jī)構(gòu)辦公，這樣加強(qiáng)了應(yīng)急資源的相互協(xié)調(diào)。同時(shí)，東京政府重視搜集危機(jī)信息，并善于利用科學(xué)分析理論甄別分析搜集到的相關(guān)情報(bào)[5]。

三、國(guó)外政府處置突發(fā)性群體事件危機(jī)管理策略對(duì)我國(guó)的啟示

從美國(guó)和日本地方政府應(yīng)對(duì)突發(fā)性群體事件的危機(jī)管理策略，我們可以從中獲得很多有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)，來進(jìn)一步健全我國(guó)的應(yīng)急管理體制，從而減少突發(fā)性群體事件所帶來的負(fù)面影響。

1.建立常態(tài)化的應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。美國(guó)政府建立了從中央到地方的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，一旦發(fā)生突發(fā)性群體事件，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)各部門統(tǒng)一行動(dòng)及時(shí)化解危機(jī)[6]。在我國(guó)，恰恰缺乏這種統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。事件發(fā)生時(shí)，一般由某個(gè)部門負(fù)責(zé)，只有當(dāng)事件不可控制時(shí)，各部門才會(huì)聯(lián)合行動(dòng)，發(fā)揮整體作用。因此，缺乏常態(tài)性的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是我國(guó)政府處置危機(jī)事件時(shí)無法控制事態(tài)導(dǎo)致效率低下的重要原因。

2.注重預(yù)警機(jī)制與危機(jī)信息辨別工作。西方國(guó)家非常注重突發(fā)性群體事件的預(yù)警機(jī)制，重視搜集信息與辨別危機(jī)信息，從而將可能爆發(fā)的危機(jī)提前制止，這是西方政府可以高效應(yīng)對(duì)突發(fā)性群體事件的重要手段。而我國(guó)一般在突發(fā)性群體事件發(fā)生時(shí)，政府才考慮介入解決，相對(duì)比較被動(dòng)，因此需要重視危機(jī)事件的預(yù)警機(jī)制與基層部門的信息搜集能力，以更加主動(dòng)的方式應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的危機(jī)情況。

3.健全聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體系。西方國(guó)家在應(yīng)對(duì)突發(fā)性群體事件時(shí)，不僅依靠政府力量，而且也會(huì)號(hào)召媒體、社會(huì)組織及個(gè)人的積極參與[7]，借助整個(gè)社會(huì)的力量共同解決矛盾[6]。這種聯(lián)動(dòng)的管理體系既有助于政府快速領(lǐng)導(dǎo)各單位投入相關(guān)工作，還可以促進(jìn)政府與媒體、社會(huì)組織等的相互協(xié)作。

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