排污許可證制度在廣州市環(huán)境管理中的實(shí)踐和思考

摘 要：本研究以廣州市排污許可證管理為重點(diǎn)，分析了實(shí)施排污許可證管理的政策依據(jù)和必要性，重點(diǎn)剖析了近30年排污許可證管理實(shí)踐中存在的問(wèn)題，提出了“將排污許可證作為污染源監(jiān)管核心制度”“提升排污許可實(shí)施效力”“強(qiáng)化環(huán)評(píng)及三同時(shí)制度與排污許可管理的協(xié)同實(shí)施”“開展現(xiàn)有污染源排污許可證總量指標(biāo)核定”等思考建議。

關(guān)鍵詞：排污許可證制度；環(huán)境管理制度體系；依據(jù)；問(wèn)題

排污許可證制度于70年代初在美國(guó)、瑞典等國(guó)家實(shí)行，現(xiàn)已成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家固定源環(huán)境管理制度核心。我國(guó)排污許可證制度起源于上世紀(jì)80年代中期，作為總量控制配套制度，從水污染物排放許可證試點(diǎn)開始推廣，1991年全國(guó)有16個(gè)試點(diǎn)城市[1-2]。廣州市于1998年啟動(dòng)排污許可證管理工作[6]，經(jīng)10多年實(shí)踐，2014年持證排污企業(yè)已達(dá)1萬(wàn)多家，本文總結(jié)、分析廣州市近年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并提出排污許可證管理的思考和建議。

1 實(shí)施排污許可證制度的政策依據(jù)

國(guó)際上，排污許可證制度作為西方發(fā)達(dá)國(guó)家污染源監(jiān)督管理的核心制度，已逐步實(shí)現(xiàn)制度化，具有很高的權(quán)威性，無(wú)許可排污的處罰十分嚴(yán)厲，且通常要負(fù)刑事責(zé)任[3-4]。

我國(guó)的排污許可證制度也一直在規(guī)范化、制度化的道路上探索前行。1988年3月，原國(guó)家環(huán)保局下發(fā)了《關(guān)于以總量控制為核心的〈水污染物排放許可證管理暫行辦法〉和開展排放許可證試點(diǎn)工作的通知》（88環(huán)水字第111號(hào)），要求各地分期、分批對(duì)重點(diǎn)污染源實(shí)行排放許可證制度，對(duì)不超出排污總量控制指標(biāo)的排污單位，頒發(fā)《排放許可證》，對(duì)超出排污總量控制指標(biāo)的排污單位，頒發(fā)《臨時(shí)排放許可證》，并限期削減排放量[5]；2000年3月，國(guó)務(wù)院頒布了《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》，規(guī)定以總量控制作為排污許可制度的實(shí)施基礎(chǔ)，以排放許可證作為總量控制制度實(shí)施的法律形式和手段。2000年4月，全國(guó)人大常委會(huì)修改了《大氣污染防治法》，規(guī)定在主要大氣污染物排放總量控制區(qū)內(nèi)實(shí)施主要大氣污染物排放許可證；2008年1月，原國(guó)家環(huán)?？偩窒掳l(fā)《排污許可證管理?xiàng)l例（征求意見稿）》，但一直沒有印發(fā)實(shí)施；2014年5月1日，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》施行，其第四十五條明確“實(shí)行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物?！?/p>

廣東省2001年7月出臺(tái)了《廣東省排放污染物許可證管理辦法》，該辦法僅有框架性規(guī)定，由于缺少立法和實(shí)施細(xì)則，省內(nèi)各地排污許可證管理工作進(jìn)展較慢；2009年12月，《廣東省排污許可證實(shí)施細(xì)則》印發(fā)實(shí)施，該細(xì)則明確了核發(fā)條件、核算方法、監(jiān)督管理等內(nèi)容；2013年12月，廣東省制定了《廣東省排污許可證管理辦法》，該辦法在排污全面許可的理念下進(jìn)一步規(guī)范了排污許可證的辦理?xiàng)l件和程序，強(qiáng)化了排污許可證的監(jiān)督管理和法律責(zé)任。

綜上，《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》《大氣污染防治法》和《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》成為實(shí)施排污許可證制度的法律保障，廣東省和廣州市據(jù)此制定各自政府規(guī)范性文件開展排污許可證管理工作。

2 實(shí)施排污許可證制度的必要性

2.1 是規(guī)范環(huán)保部門監(jiān)督管理活動(dòng)的需要

向排污單位發(fā)放排污許可證，可把各項(xiàng)環(huán)保法律法規(guī)的要求落實(shí)到每一個(gè)排污口。對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，守法的內(nèi)容更具體了，環(huán)境權(quán)利義務(wù)更清晰了；對(duì)環(huán)保部門來(lái)說(shuō)，對(duì)各污染源的管理內(nèi)容更明確了，既有利于提高環(huán)保部門的監(jiān)管效率，又利于規(guī)范管理。

2.2 是落實(shí)主要污染物減排目標(biāo)的需要

落實(shí)主要污染物減排目標(biāo)，需要把增加污染治理設(shè)施和強(qiáng)化監(jiān)督管理結(jié)合起來(lái)。排污許可證是分解、落實(shí)污染物削減的主要管理手段，可將削減任務(wù)落實(shí)到具體監(jiān)管企業(yè)和污染減排項(xiàng)目，促使企業(yè)通過(guò)清潔生產(chǎn)、治理技術(shù)改造等措施降低污染物排放量。

2.3 是通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)和治理環(huán)境的需要

行政命令式的固定污染源管理手段不但成本高，且具有不可持續(xù)性，排污許可證制度有利于污染排放管理更加法制化、程序化、精細(xì)化和規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的再分配，隨著排污權(quán)交易制度的建立和完善，治污成本與排污量直接相關(guān)，減排成本小的企業(yè)將積極降低排放量，并將排放量許可指標(biāo)賣給那些治污成本較高的企業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)和治理環(huán)境的目的。

3 排污許可證制度在廣州的實(shí)踐

3.1 實(shí)踐歷程

上世紀(jì)80年代后期，廣州市已在排污申報(bào)登記的基礎(chǔ)上向企業(yè)發(fā)放水污染物排放許可證。進(jìn)入二十世紀(jì)，隨著總量控制制度的實(shí)施，排污許可證管理工作不斷得到加強(qiáng)，2007年市屬企業(yè)發(fā)證單位為179家，2008年為276家，2009年增加到581家，發(fā)證企業(yè)約占市屬企業(yè)的50%。

2008年6月和2009年3月，廣州市分別印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)排污許可證核發(fā)與管理工作的通知》（穗環(huán)[2008]134號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)污染物排放許可證管理工作的通知》（穗環(huán)[2009]59號(hào)），明確了排污許可證管理的基本原則和具體要求，使排污許可證核發(fā)工作得以在全市全面鋪開，到2014年，全市持證企業(yè)已達(dá)1萬(wàn)多家，全部涵蓋了全市納入環(huán)境統(tǒng)計(jì)的工業(yè)企業(yè)。

3.2 存在問(wèn)題

3.2.1 未能充分發(fā)揮排污許可證制度在污染物總量減排中的作用

由于排污許可證總量指標(biāo)是以環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為依據(jù)進(jìn)行核定，而環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與總量減排數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)口徑不同，使排污許可證制度難于與總量減排工作緊密結(jié)合，未能充分發(fā)揮排污許可證制度在總量減排和區(qū)域污染防治工作中的重要作用。

3.2.2 排污許可指標(biāo)分配的科學(xué)性和公平性還有待提高

排污許可證總量指標(biāo)的分配在很多情況下是以歷史數(shù)據(jù)為依據(jù)，未與當(dāng)時(shí)的最佳實(shí)用技術(shù)（BAT）或最佳管理實(shí)踐（BMP）等結(jié)合起來(lái)，沒有充分考慮排污單位的污染治理潛力和生產(chǎn)工藝水平，指標(biāo)分配的科學(xué)性和公平性不夠。

3.2.3 許可證制度的加強(qiáng)與行政管理資源的不足存在矛盾

排污許可證制度的實(shí)施增加環(huán)保行政資源投入，特別是排污許可證核發(fā)范圍的擴(kuò)大，直接導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)察部門在排污量核定、許可證監(jiān)管等方面的工作量大幅增加，行政管理資源不足的矛盾日益突出。

4 思考與啟示

4.1 排污許可管理的地位不斷加強(qiáng)，將由總量控制的配套制度向污染源監(jiān)督管理的核心制度轉(zhuǎn)變

隨著排污許可管理相關(guān)的法律法規(guī)及規(guī)章制度的不斷完善，排污許可制度作為環(huán)保管理的基礎(chǔ)制度不斷得到認(rèn)同和強(qiáng)化，排污需要許可的觀念逐步深入人心，對(duì)無(wú)證排污、不按證排污等行為的處罰越來(lái)越嚴(yán)厲。排污許可證制度目前已經(jīng)初步把環(huán)境影響評(píng)價(jià)與“三同時(shí)”制度、排污申報(bào)登記與排污收費(fèi)、總量控制、限期治理、落后產(chǎn)能淘汰、污染源監(jiān)測(cè)與報(bào)告等環(huán)境管理制度串聯(lián)起來(lái)，逐漸成為污染源監(jiān)督管理的一項(xiàng)核心制度。排污許可證作為污染源監(jiān)管核心制度的概念模型見圖1：

4.2 實(shí)施排污許可證分類管理，提升其實(shí)施效力

發(fā)達(dá)國(guó)家的排污許可注重分類管理，《廣東省排污許可證管理辦法》僅規(guī)定排污許可證的申領(lǐng)要求和需要載明事項(xiàng)，未對(duì)不同性質(zhì)、不同排污復(fù)雜程度的排污單位排污許可證提出分類管理要求，未能充分發(fā)揮排污許可證加強(qiáng)污染源監(jiān)管的作用，也降低了排污許可證的效力和權(quán)威性。

廣州市目前對(duì)排污許可證實(shí)施了一定程度的分類管理，但主要是對(duì)建筑施工噪聲和加油站等第三產(chǎn)業(yè)排污單位進(jìn)一步簡(jiǎn)化許可證的載明事項(xiàng)和申領(lǐng)程序，未形成一套完整的分類管理思路和工作機(jī)制，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)污染源的排污許可管理，提出基于最佳實(shí)用技術(shù)（BAT）或最佳管理實(shí)踐（BMP）的污染排放和治理要求，實(shí)現(xiàn)差別化和精細(xì)化的環(huán)保監(jiān)管，不斷提升排污許可的實(shí)施效力。

4.3 完善排污許可管理流程，強(qiáng)化環(huán)評(píng)及三同時(shí)制度與排污許可管理的協(xié)同實(shí)施

由于目前新建項(xiàng)目獲得行政許可的制度實(shí)際是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”制度而不是排污許可證制度，為使排污許可證制度發(fā)揮作用，就需要排污許可管理為項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批、總量控制指標(biāo)核定等進(jìn)行政策和技術(shù)上的把關(guān)。因此，排污許可管理應(yīng)適當(dāng)在環(huán)評(píng)審批之前介入，排污許可管理人員參與審核項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件，提出包括總量指標(biāo)審核意見、排污與治理行為要求等項(xiàng)目許可意見供項(xiàng)目審批人員參考。

4.4 開展現(xiàn)有污染源排污許可證總量指標(biāo)核定，實(shí)施嚴(yán)格的總量控制，并為排污權(quán)交易做好準(zhǔn)備

實(shí)施總量控制需要各企業(yè)比較準(zhǔn)確的排放量和科學(xué)的總量控制指標(biāo)作為基礎(chǔ)，排污許可證是總量控制的載體，因此，為提升總量控制的科學(xué)性和公平性，實(shí)現(xiàn)排污許可證現(xiàn)階段的主要目標(biāo)，需要對(duì)現(xiàn)有污染源的排污許可證上的總量控制指標(biāo)進(jìn)行一次全面核定，重新確定排污企業(yè)排污許可證有效期內(nèi)最大允許排放量，盡量保證排污權(quán)初始分配的公平性，為將要開展的排污權(quán)交易做好技術(shù)準(zhǔn)備。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：李肇鑄（1972-），男，副院長(zhǎng)，單位：廣州市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院，主要從事環(huán)境管理與政策研究、土壤環(huán)境管理和土壤修復(fù)。