讓社會信用立法保障“一諾千金”

◎文/ 孫洋

法制是信用的基礎(chǔ)，持續(xù)深入推進(jìn)社會信用體系建設(shè)，必須有法可依，有章可循。截至目前，僅《征信業(yè)管理條例》《企業(yè)信息公示暫行條例》《政府信息公開條例》等行政法規(guī)涉及社會信用體系建設(shè)的部分領(lǐng)域和內(nèi)容，國家層面關(guān)于社會信用體系的綜合性、系統(tǒng)性立法尚屬空白。近年來，各地政府都十分重視社會信用法治建設(shè)，上海、浙江、江蘇、湖北等多個省市在實踐中積極探索，已陸續(xù)出臺了地方性法規(guī)和政府規(guī)章，但對一些基礎(chǔ)、核心概念的界定以及對相關(guān)操作程序、標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范不盡相同，從而產(chǎn)生全國范圍內(nèi)的不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)以及由此帶來的不合理、不公平等問題。

要解決這些問題，迫切需要確立上位法。早在幾年前，社會信用方面的立法就已列入第十二屆全國人大立法規(guī)劃。近期，業(yè)界和學(xué)界對信用立法研究正在不斷升溫，全社會對信用立法寄予厚望。筆者認(rèn)為，通過信用立法，要著重解決制約社會信用體系建設(shè)的一系列根本和核心問題。

科學(xué)界定信用及社會信用體系的內(nèi)涵和外延

信用的概念有廣義和狹義之分，人們一直眾說紛紜，莫衷一是。社會信用的本質(zhì)內(nèi)涵極其豐富，它不只是道德層面的“一諾千金”，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了經(jīng)濟(jì)層面的傳統(tǒng)“征信”。《上海市社會信用條例》將“社會信用”定義為：“具有完全民事行為能力的自然人、法人和非法人組織在社會和經(jīng)濟(jì)活動中遵守法定義務(wù)、或者履行約定義務(wù)的狀態(tài)”，該提法可以說是對信用定義的一次創(chuàng)新。筆者認(rèn)為，我國在立法中應(yīng)當(dāng)科學(xué)界定信用的含義，做到“兩個堅持”。

堅持信用的法治化。傳統(tǒng)信用屬于倫理道德范疇，是人們自愿形成的基本道德準(zhǔn)則。長期以來人們對信用的理解局限在道德層面，我國在社會治理中一直強(qiáng)調(diào)“守法誠信”的提法，無形中將信用與法律割裂開，孤立并弱化了信用的法律內(nèi)涵。我國推進(jìn)社會信用立法，首先必須要打破傳統(tǒng)觀念，對信用賦予全新的認(rèn)知和定位，要從法律的角度來認(rèn)識信用、維護(hù)信用，通過信用的法治化來提高經(jīng)濟(jì)、社會各領(lǐng)域的信用水平。在推動社會信用體系建設(shè)過程中應(yīng)切忌將信用記錄建成道德檔案。

堅持信用的社會化。信用起源于人類的生活和信仰，在現(xiàn)代社會，信用兼具市場經(jīng)濟(jì)和社會管理兩方面屬性，深入到政治、經(jīng)濟(jì)、社會多個領(lǐng)域，構(gòu)成了龐大的社會信用體系。從根本上說，我國構(gòu)建社會信用體系目的是要提高全社會的誠信意識和信用水平。因而，超越傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)乃至金融領(lǐng)域征信的范疇，信用立法應(yīng)更加突出信用在社會管理方面的價值。《上海市社會信用條例》和《湖北省社會信用信息管理條例》對社會信用的定義都著重在社會管理層面突出信用的價值。

明確信用信息的邊界和分類

信用信息的邊界一直存在爭議，需要從法律層面進(jìn)行明確和界定?！渡虾Ｊ猩鐣庞脳l例》《湖北省社會信用信息管理條例》都將社會信用信息分為公共信用信息和市場信用信息，從公權(quán)力和私權(quán)利角度對社會信用信息進(jìn)行了劃分。在明確界定信用信息邊界和分類的基礎(chǔ)上，立法應(yīng)盡量做到信用信息采集的全面性和統(tǒng)一性。

一方面，社會信用信息既包含信用主體的失信信息，也包含誠信信息。信用信息的采集主體應(yīng)進(jìn)行正面信用信息和負(fù)面信用信息的全面收集，才能將信用主體的信用狀況予以全面地展示，為查詢?nèi)颂峁┮粋€全面、真實的信用記錄，從而為信用交易相對方有效防范信用風(fēng)險提供支撐。

另一方面，當(dāng)前社會各領(lǐng)域都應(yīng)納入信用體系。國家機(jī)關(guān)政務(wù)信用信息、人民銀行征信中心歸集的金融信貸信息、社會信用服務(wù)機(jī)構(gòu)歸集的市場信用信息，都是社會信用信息的重要組成部分，應(yīng)盡量做到信用信息采集的全面性和統(tǒng)一性。在實際操作過程中還要合理確定信用信息歸集的范圍，實施目錄管理制度，防止“應(yīng)歸不歸”和“無序亂歸”。

合理選擇信用服務(wù)體系的發(fā)展模式和路徑

信用信息是開展信用服務(wù)，推動社會信用體系有序運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。信用信息共享開放是社會信用制度建立的基本前提。沒有信用信息的廣泛采集、充分整合和深度應(yīng)用，就不可能有完備有效的社會信用體系。

我國目前社會信用信息的歸集主要分成三大類。第一類是政務(wù)信用信息，由國家和地方公共信用信息中心歸集整合，稱為“公共信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫”，政務(wù)信用信息目前主要用于在政府內(nèi)部開展行政管理和公共服務(wù)，同時也有條件地向社會開放。第二類是信貸信用信息，由人民銀行征信中心歸集整合，《征信業(yè)管理條例》中稱之為“金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫”，人民銀行征信中心主要面向金融機(jī)構(gòu)和被征信人提供信用信息查詢服務(wù)。第三類是非信貸的市場信用信息，由從事信用信息征集活動的第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)通過市場化方式歸集，加工后形成市場化的信用信息產(chǎn)品和服務(wù)。

2014年國務(wù)院發(fā)布《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》），明確提出采取政府和市場共建的模式，要求逐步建立公共信用服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會信用服務(wù)機(jī)構(gòu)互為補(bǔ)充、信用信息基礎(chǔ)服務(wù)和增值服務(wù)相輔相成的多層次、全方位的信用服務(wù)組織體系。

根據(jù)《規(guī)劃綱要》，人民銀行征信中心和國家、地方公共信用信息中心應(yīng)屬于公共信用服務(wù)機(jī)構(gòu)，市場化運(yùn)作的第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)屬于社會信用服務(wù)機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，對人民銀行征信中心的未來發(fā)展定位并未形成共識。有人認(rèn)為，人民銀行征信中心依照《征信業(yè)管理條例》履行公共職責(zé)，由公權(quán)力支持其強(qiáng)制性向商業(yè)銀行等放貸機(jī)構(gòu)歸集信息，必須堅持公共信用服務(wù)機(jī)構(gòu)的定位，不應(yīng)參與信用服務(wù)業(yè)的市場競爭，“與民爭利”；也有人認(rèn)為，它應(yīng)放棄公共信用服務(wù)機(jī)構(gòu)地位，實施市場化運(yùn)作，提供信用增值服務(wù)，而不僅是提供基礎(chǔ)信用服務(wù)。

筆者認(rèn)為，人民銀行征信中心是利用強(qiáng)制力建立的金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，屬于國家金融基礎(chǔ)設(shè)施。一種較為合理的制度安排是，人民銀行征信中心與國家、地方公共信用信息中心一道，履行國家賦予的信用信息采集、整合職能，按照一定規(guī)則，免費(fèi)或僅覆蓋成本地向依法成立的社會信用服務(wù)機(jī)構(gòu)開放信息，鼓勵和支持社會信用服務(wù)機(jī)構(gòu)提供專業(yè)化的信用產(chǎn)品和信用服務(wù)。只有這樣才是真正打破信息壁壘，實現(xiàn)信息的互聯(lián)互通，走出一條政府與市場共建共創(chuàng)、共享共用、互利共贏的道路。

國家、地方公共信用信息中心除了服務(wù)于政府行政管理和公共服務(wù)以外，還應(yīng)將可公開的政務(wù)信息依法向社會公眾公開，提供必要的信用風(fēng)險提示，將來還可依法向金融機(jī)構(gòu)、人力資源、房產(chǎn)中介等各類有需求的社會主體開放信息。同時，國家應(yīng)鼓勵各類社會主體主動向各級公共信用服務(wù)機(jī)構(gòu)及社會信用服務(wù)機(jī)構(gòu)提供信息，并確保信息的真實性。

當(dāng)然，信用信息的共享開放過程是復(fù)雜而艱難的。信用信息共享開放是否面向所有社會信用服務(wù)機(jī)構(gòu)，如果全面開放勢必會加大監(jiān)管難度；如果有限開放，又會造成信用服務(wù)市場的不公平競爭，具體規(guī)則該如何制定？這個過程中不僅需要建立透明高效的監(jiān)管體制，還需要明確社會信用服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，加大信息主體的權(quán)益保護(hù)等，信用立法以推進(jìn)信用信息的共享共用、互聯(lián)互通為目標(biāo)，如何制定互聯(lián)互通的邊界規(guī)則是社會信用立法需要重點(diǎn)解決的問題。

準(zhǔn)確把握守信激勵和失信聯(lián)合懲戒的范圍和尺度

《規(guī)劃綱要》提出，守信激勵和失信懲戒機(jī)制直接作用于各個社會主體信用行為，是社會信用體系運(yùn)行的核心機(jī)制。2016年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》，在上位法缺位的情況下，這種核心機(jī)制的建立，也面臨合法性依據(jù)不足、法律性質(zhì)不明確、運(yùn)行程序缺乏、權(quán)利救濟(jì)困難等問題，尤其當(dāng)前“信用黑名單”制度被廣泛應(yīng)用到金融信貸、醫(yī)療衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、旅游出行等多個領(lǐng)域，既為社會管理注入了一劑強(qiáng)心劑，也存在被濫用的危險。例如，闖紅燈、隨地吐痰、亂扔垃圾等不文明行為可通知單位，拖欠水電費(fèi)上黑名單影響貸款，還有父親上“老賴”黑名單，兒子不能入伍、不能報考公務(wù)員這種“株連懲戒”等，勢必造成人人自危、動輒得咎的局面，懲戒手段的隨意性迫切需要立法加以規(guī)范。

2017年5月，國家發(fā)改委研究起草《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒對象名單管理工作的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》公開征求意見，著手研究制定相關(guān)領(lǐng)域紅黑名單制定標(biāo)準(zhǔn)，為“信用黑名單”制度的規(guī)范指明了方向。

筆者認(rèn)為，在聯(lián)合懲戒方面，社會信用立法需要重點(diǎn)解決兩個問題。一是要準(zhǔn)確把握懲戒的范圍和尺度，消除懲戒的隨意性。杜絕過分應(yīng)用、濫用黑名單的情況發(fā)生。記入信用平臺的信息，必須遵循合法、審慎與必要原則。在不侵犯信息主體合法權(quán)利前提下給予最嚴(yán)厲的懲戒措施。二是信用修復(fù)機(jī)制的建立。懲戒不是目的，只是作為政府社會管理的一種手段，是要讓失信主體付出代價后，知曉守信的重要性。因此聯(lián)合懲戒機(jī)制還應(yīng)配有完善的信用動態(tài)修復(fù)制度，明確信用修復(fù)的條件和程序，給予失信主體改過的機(jī)會。

信用立法是一個周期較長的過程。在這個過程中，越多人參與，越多人爭鳴，對那些根本和核心問題的討論就會更充分，才能逐步形成共識。在大數(shù)據(jù)時代，社會經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，隨著共享經(jīng)濟(jì)、眾籌經(jīng)濟(jì)，跟蹤經(jīng)濟(jì)等各種創(chuàng)新理念的出現(xiàn)，也會帶來各種全新的信用問題；在社會管理層面，城市信用建設(shè)、行業(yè)信用管理中形成的突出問題，失信聯(lián)合懲戒及“紅黑名單”等在社會各領(lǐng)域的應(yīng)用探索，凡此種種都在向社會信用立法提問，正是這些問題和對問題的反復(fù)思考，將指引我國社會信用制度隨著立法的步伐得以確立和不斷發(fā)展。