提升行政事業(yè)單位預(yù)算管理效益的現(xiàn)實(shí)思考

車文生

摘 要：隨著行政事業(yè)單位運(yùn)行體制的不斷完善，特別是事業(yè)單位財(cái)政撥款政策的調(diào)整，使得關(guān)注預(yù)算管理效益成為了當(dāng)前必須要引起重視的問題。盡管行政單位與事業(yè)單位作為不同性質(zhì)的體制內(nèi)組織，但其都需要遵循財(cái)務(wù)內(nèi)控原則，并在此原則下履行成本控制職責(zé)。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 預(yù)算管理 思考

行政事業(yè)單位執(zhí)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度，在長(zhǎng)期的預(yù)算管理實(shí)踐中較為重視對(duì)資金總量的控制，而對(duì)于資金使用的效益問題則較為忽視。對(duì)此不難理解，作為非盈利性組織的行政事業(yè)單位，并不存在著嚴(yán)格的“產(chǎn)出/投入”計(jì)量，從而也就對(duì)由資金效益所表示的“產(chǎn)出/投入”比值不做過多的考慮。但隨著行政事業(yè)單位運(yùn)行體制的不斷完善，特別是事業(yè)單位財(cái)政撥款政策的調(diào)整，使得關(guān)注預(yù)算管理效益成為了當(dāng)前必須要引起重視的問題。那么在非盈利性組織體系下，如何來評(píng)價(jià)預(yù)算管理效益呢。筆者認(rèn)為，盡管行政單位與事業(yè)單位作為不同性質(zhì)的體制內(nèi)組織，但其都需要遵循財(cái)務(wù)內(nèi)控原則，并在此原則下履行成本控制職責(zé)。因此，結(jié)合成本控制績(jī)效來評(píng)價(jià)預(yù)算管理效益，便成為了本文立論的出發(fā)點(diǎn)。

一、對(duì)“預(yù)算管理效益”的內(nèi)涵解讀

由上文所提出的觀點(diǎn)出發(fā)，這里從以下兩個(gè)方面進(jìn)行內(nèi)涵解讀：

（一）較低的預(yù)算管理成本

本文以行政事業(yè)單位內(nèi)部預(yù)算管理為考察對(duì)象，這里所提出的“較低的預(yù)算管理成本”，其中主要指向交易成本，即單位財(cái)務(wù)部門與各職能部門之間建立起充分的信息交互關(guān)系，進(jìn)而能夠在預(yù)算管理制度下助力各職能部門工作的開展，而不會(huì)或較少出現(xiàn)因“人際關(guān)系影響力”而導(dǎo)致的預(yù)算資金錯(cuò)配現(xiàn)象。從中不難看出，這主要是就單位財(cái)務(wù)管理本身而言的。但事實(shí)上，在遵循權(quán)威式管理的行政事業(yè)單位，“人際關(guān)系影響力”則深刻影響到預(yù)算資金的配置方向與額度。在“人際關(guān)系影響力”與權(quán)威式管理出現(xiàn)共振的條件下，行政事業(yè)單位（特別是事業(yè)單位）的專項(xiàng)資金配置，可能會(huì)朝向組織內(nèi)人際關(guān)系處于強(qiáng)勢(shì)的一方傾斜，這樣將在體制內(nèi)造成不可避免的“馬太效應(yīng)”，從而制約行政事業(yè)單位組織運(yùn)行中的目標(biāo)管理。

（二）較高的財(cái)務(wù)內(nèi)控績(jī)效

財(cái)務(wù)內(nèi)控的主要方式便是全面預(yù)算管理，即全員參與和全過程的預(yù)算管理。行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控所追求的目標(biāo)則是，實(shí)現(xiàn)“物盡其用”的成本控制目標(biāo)。具體而言，通過計(jì)算已發(fā)生的經(jīng)費(fèi)額度，并與事由和事項(xiàng)最終結(jié)果進(jìn)行比較，能夠使預(yù)算資金在預(yù)算范圍內(nèi)得到使用，便可以理解為具有較高的財(cái)務(wù)內(nèi)控績(jī)效。這里需要指出的是，行政事業(yè)單位的工作內(nèi)容具有極強(qiáng)的外部性，所以不能按照企業(yè)的成本控制標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行財(cái)務(wù)內(nèi)控績(jī)效評(píng)價(jià)。但在行政事業(yè)現(xiàn)有的組織生態(tài)環(huán)境下，實(shí)現(xiàn)全員參與下的預(yù)算管理目標(biāo)則受制于組織文化因素，以及由此而形成的普遍具有共性的成本控制觀念。這就表明，達(dá)成較高的財(cái)務(wù)內(nèi)控績(jī)效在目前仍存在著難度，其關(guān)鍵在于解決人的因素。

二、制約行政事業(yè)單位預(yù)算管理效益的原因分析

反觀當(dāng)前的行政事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀，制約預(yù)算管理效益的原因可分析如下。

（一）預(yù)算管理常態(tài)所形成的制約原因

在行政事業(yè)單位職能化組織結(jié)構(gòu)下，財(cái)務(wù)管理部門只是作為一個(gè)特定的職能部門，而非企業(yè)式的成本控制中心。因此，這就使得單位預(yù)算管理長(zhǎng)期以管控資金總量為己任，即只要年度資金使用總量不多于預(yù)算資金總量即可。這樣一來，從“平均量”上來評(píng)價(jià)預(yù)算管理效益則成為了盲區(qū)。事實(shí)上，這一原因的形成與行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理意識(shí)無關(guān)，其主要是由頂層財(cái)務(wù)制度設(shè)計(jì)而造成的。但這種頂層設(shè)計(jì)所導(dǎo)致的衍生影響卻是，行政事業(yè)單位管理層更為關(guān)注預(yù)算資金使用的總量水平，并在合規(guī)條件下盡可能的配置完一個(gè)年度的預(yù)算資金。

（二）預(yù)算管理生態(tài)所形成的制約原因

正如上文所提到了，在行政事業(yè)單位權(quán)威式管理氛圍下，以及在財(cái)務(wù)管理部門現(xiàn)有的職能地位決定下，“人際關(guān)系影響力”具有左右預(yù)算資金配置的作用。特別作為向社會(huì)提供公益性專業(yè)技術(shù)服務(wù)的事業(yè)單位，在資產(chǎn)采購、基建項(xiàng)目立項(xiàng)等環(huán)節(jié)，則可能存在著違背預(yù)算管理規(guī)律的問題。然而，在缺少對(duì)資產(chǎn)使用績(jī)效進(jìn)行有效評(píng)價(jià)的情形下，上述可能存在的背離現(xiàn)象仍無法被及時(shí)給予糾正。從而，這就在一定程度上激勵(lì)了背離行為的再次發(fā)生。

三、提升預(yù)算管理效益的現(xiàn)實(shí)路徑

根據(jù)以上所述，提升行政事業(yè)單位預(yù)算管理效益的現(xiàn)實(shí)路徑，可從以下三個(gè)方面展開構(gòu)建。

（一）提升財(cái)務(wù)管理部門的職能地位

針對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控現(xiàn)狀，若要提升預(yù)算管理效益首先需要提升財(cái)務(wù)管理部門的職能地位，即財(cái)務(wù)管理部門直接對(duì)單位一把手負(fù)責(zé)；同時(shí)，需要落實(shí)單位一把手在財(cái)務(wù)內(nèi)控績(jī)效中的主體責(zé)任。另外，在對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)時(shí)，應(yīng)給予財(cái)務(wù)部門行使職能的充分權(quán)利。所有這些，都需要在行政事業(yè)單位內(nèi)部的頂層設(shè)計(jì)中進(jìn)行制度化。實(shí)踐表明，這里的關(guān)鍵在于切實(shí)提升財(cái)務(wù)管理部門負(fù)責(zé)人的工作主體性，使之能在上傳下達(dá)中做好財(cái)務(wù)建議和預(yù)算資金使用情況的說明工作。另外，在落實(shí)單位一把手主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，需要建立自律和外部規(guī)制的權(quán)力影響力體系。

（二）嚴(yán)格黨委負(fù)責(zé)制下的預(yù)算管理

為了規(guī)避“人際關(guān)系影響力”對(duì)預(yù)算資金配置的干擾，今后還需要嚴(yán)格黨委負(fù)責(zé)制下的預(yù)算管理工作。具體而言，就是通過黨委集體研究、民主決策，來確保重要事項(xiàng)的預(yù)算資金配置的合規(guī)性和正確性。同時(shí)，在“終身負(fù)責(zé)制”下，倒逼行政事業(yè)單位的“人際關(guān)系影響力”不斷衰減。為了加強(qiáng)黨委在做研究和決策時(shí)的務(wù)實(shí)效應(yīng)，這里需要借助“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺(tái)，及時(shí)收集單位基層的預(yù)算資金要求信息，并結(jié)合單位整體發(fā)展規(guī)劃在雁型發(fā)展模式下做到?jīng)Q策精準(zhǔn)的要求。同樣，在增強(qiáng)預(yù)算管理效益的要求下，還應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)部門負(fù)責(zé)人的主體責(zé)任，使之能真實(shí)發(fā)布預(yù)算資金要求信息。

四、對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作的展望

（一）財(cái)務(wù)管理手段的創(chuàng)新

行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)吸收專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)入，來為資金預(yù)算、成本控制等環(huán)節(jié)做技術(shù)顧問。除此之外，該專業(yè)技術(shù)人員不能對(duì)財(cái)務(wù)管理工作施加其它影響。

（二）財(cái)務(wù)審計(jì)制度的完善

跟蹤審計(jì)制度的完善工作，需要事業(yè)單位管理者、財(cái)務(wù)部門管理者、各業(yè)務(wù)部門管理者共同實(shí)施。其中，事業(yè)單位管理者應(yīng)提出跟蹤審計(jì)的總目標(biāo)；然后，在總目標(biāo)的指導(dǎo)下財(cái)務(wù)管理部門細(xì)化自身的分目標(biāo)。

（三）財(cái)務(wù)管理的績(jī)效評(píng)價(jià)

財(cái)務(wù)管理目標(biāo)是否達(dá)到事業(yè)單位組織目標(biāo)的要求，則需要建立針對(duì)財(cái)務(wù)人員的績(jī)效考核體系。并在對(duì)上負(fù)責(zé)的機(jī)制下，進(jìn)行人員績(jī)分量化、考核。最后，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，分別給予財(cái)務(wù)人員年終獎(jiǎng)勵(lì)或是懲戒。

五、結(jié)束語

本文認(rèn)為，行政事業(yè)單位執(zhí)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度，在長(zhǎng)期的預(yù)算管理實(shí)踐中較為重視對(duì)資金總量的控制，而對(duì)于資金使用的效益問題則較為忽視。對(duì)此不難理解，作為非盈利性組織的行政事業(yè)單位，并不存在著嚴(yán)格的“產(chǎn)出/投入”計(jì)量，從而也就對(duì)由資金效益所表示的“產(chǎn)出/投入”比值不做過多的考慮。盡管行政單位與事業(yè)單位作為不同性質(zhì)的體制內(nèi)組織，但其都需要遵循財(cái)務(wù)內(nèi)控原則，并在此原則下履行成本控制職責(zé)。具體的思路包括：提升財(cái)務(wù)管理部門的職能地位、嚴(yán)格黨委負(fù)責(zé)制下的預(yù)算管理、增強(qiáng)財(cái)務(wù)管理人員的大局意識(shí)。

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