堅持問題導(dǎo)向推進環(huán)保領(lǐng)域改革

陳吉寧

改革是推進環(huán)保事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的動力。環(huán)境保護部深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，堅決落實黨中央決策部署，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，以解決制約環(huán)保事業(yè)發(fā)展的體制機制問題為導(dǎo)向，以強化地方黨委政府、有關(guān)部門環(huán)境保護責任和企業(yè)的環(huán)保守法責任為主線，將中央頂層設(shè)計轉(zhuǎn)化為具體方案，全面推進環(huán)境保護領(lǐng)域改革，取得積極進展，改革成效正逐步顯現(xiàn)。

圍繞解決地方黨委政府和有關(guān)部門環(huán)境保護責任不落實問題，構(gòu)建“督政”制度體系

環(huán)境保護領(lǐng)域改革的重中之重，就是建立健全內(nèi)生機制，落實地方黨委政府和有關(guān)部門環(huán)境保護“黨政同責”“一崗雙責”，用制度來推動和保障綠色發(fā)展、環(huán)境保護。

開展中央環(huán)保督察。這是中央加強生態(tài)文明建設(shè)的一項重大舉措和制度性安排。2015年12月在河北省試點，2016年在15個省（區(qū)、市）開展，著重督察省級黨委、政府和部門落實國家環(huán)境保護決策部署的情況、突出環(huán)境問題及處理情況，累計受理群眾舉報3.3萬余件、約談6307人、問責6454人，有力落實地方黨委政府和部門環(huán)保責任，推動解決了一大批突出環(huán)境問題。全國有24個省份出臺環(huán)境保護督察方案，21個省份出臺有關(guān)環(huán)境保護職責分工文件，14個省份已開展省級環(huán)境保護督察。

推進省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革。這是黨的十八屆五中全會部署的重要改革，是對地方環(huán)保管理體制的根本性改革。中辦、國辦印發(fā)改革試點的指導(dǎo)意見，圍繞解決現(xiàn)行地方環(huán)保管理體制存在的4個突出問題，提出了“兩個加強、兩個聚焦”的改革思路。“兩個加強”即在制度建設(shè)上加強地方黨委政府責任落實，要求相關(guān)部門按照環(huán)境保護責任清單履職盡責；加強監(jiān)督檢查和責任追究，建立健全權(quán)威有效的環(huán)境監(jiān)察體系?！皟蓚€聚焦”即在工作重心上省級環(huán)保部門聚焦對環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測考核和環(huán)保履責情況的監(jiān)督檢查，市（地）縣級環(huán)保部門聚焦屬地環(huán)境執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)測。河北和重慶已率先印發(fā)改革實施方案，陜西、江蘇等10個試點省份已完成方案起草，統(tǒng)籌安排、梯次推進的改革局面基本形成。

加快生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。這是落實地方黨委政府對環(huán)境質(zhì)量負責的基礎(chǔ)性工作。全面完成1436個國控空氣質(zhì)量監(jiān)測站監(jiān)測事權(quán)上收任務(wù)，實現(xiàn)“國家網(wǎng)絡(luò)、國家建設(shè)、國家監(jiān)測、國家考核”，有效減少地方干預(yù)監(jiān)測數(shù)據(jù)的風險和途徑。建成由2767個監(jiān)測斷面組成的國家地表水監(jiān)測網(wǎng)，初步建成國家土壤環(huán)境網(wǎng)，監(jiān)測事權(quán)也由國家直接負責。

健全重點流域區(qū)域管理體制。牽頭編制《按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)試點方案》，已經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議審議通過，將流域作為管理單元，優(yōu)化職能配置，實現(xiàn)流域環(huán)境保護統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法，提高流域保護的整體效能。正在探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)，協(xié)調(diào)督促各地加強聯(lián)防聯(lián)控，推動改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。

配合做好生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核等工作。配合有關(guān)部門推動《生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》等文件出臺。聯(lián)合印發(fā)《綠色發(fā)展指標體系》《生態(tài)文明建設(shè)考核目標體系》，配合在呼倫貝爾等地試點基礎(chǔ)上，推廣自然資源資產(chǎn)負債表編制和離任審計試點經(jīng)驗。推動落實《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》，2 4個省份制定實施細則，形成任務(wù)明確、追責嚴格的責任制度鏈條。

圍繞解決企業(yè)環(huán)保守法責任不落實問題，改革“督企”制度體系

環(huán)境污染問題往往是由于企業(yè)不守法直接造成的。落實企業(yè)守法責任，是改善環(huán)境質(zhì)量的重要舉措，也可以促使企業(yè)環(huán)境行為的外部性內(nèi)部化，推動形成規(guī)范和公平的市場競爭秩序。

加強環(huán)境立法和執(zhí)法監(jiān)管。推動修訂環(huán)境保護法、大氣污染防治法等法律，提高環(huán)境違法成本；配合“兩高”修訂《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》等，降低司法解釋中的環(huán)境違法犯罪門檻。環(huán)境執(zhí)法力度不斷加大，2016年各級環(huán)保部門下達行政處罰決定12.4萬余份，罰款6 6 . 3億元，同比分別增長28%和56%。加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接，2016年全國移送行政拘留、涉嫌環(huán)境污染犯罪案件6064件，同比增長37%。

完善環(huán)境經(jīng)濟政策。會同有關(guān)部門印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》《培育發(fā)展農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理市場主體方案》，引導(dǎo)更多社會資本投入環(huán)保領(lǐng)域。配合完成環(huán)境保護稅法制定，解決排污費征管剛性不足等問題，提高污染排放成本。會同保監(jiān)會編制《環(huán)境污染強制責任保險制度方案》，全國20多個省份開展試點。印發(fā)《關(guān)于對環(huán)境保護領(lǐng)域失信生產(chǎn)經(jīng)營單位及相關(guān)人員實施聯(lián)合懲戒的備忘錄》，使違法企業(yè)一處違法、處處受限。

推行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革。印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南總綱》等技術(shù)文件，在吉林等7?。ㄊ校╅_展損害賠償制度改革試點，推進環(huán)境損害賠償鑒定評估納入司法鑒定管理體系，解決“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的不合理狀況。鼓勵和支持環(huán)境民事公益訴訟。2015年1月至2016年底，全國法院共受理社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟一審案件112件，二審案件10件。

加強環(huán)境信息公開和公眾參與。加強建設(shè)項目環(huán)評、環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管等重點領(lǐng)域信息公開。全國所有省級和地市級環(huán)保部門均在門戶網(wǎng)站設(shè)立監(jiān)管執(zhí)法信息公開專欄。按季向社會公布嚴重超標國家重點監(jiān)控企業(yè)名單，京津冀及傳輸通道高架源企業(yè)排放超標率從2016年1月的31%下降到12月的3.8%。建立健全環(huán)境保護網(wǎng)絡(luò)舉報平臺和制度，2016年我部“12369”微信舉報平臺受理群眾舉報4.9萬余件，已基本辦結(jié)。

圍繞解決環(huán)境管理針對性和有效性不足問題，改革環(huán)境管理基礎(chǔ)制度

環(huán)境保護的治本之策是源頭嚴防，關(guān)鍵所在是過程嚴管，最后關(guān)口是后果嚴懲。面對突出環(huán)境問題，必須突破固有的觀念和習以為常的方式方法，理順環(huán)境保護基礎(chǔ)制度的相互關(guān)系和管理流程，加快推進環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，提高管理質(zhì)量和效益。

劃定并嚴守生態(tài)保護紅線。生態(tài)保護紅線是空間管控的基礎(chǔ)。中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》，核心是實現(xiàn)用一條紅線管控重要生態(tài)空間，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。全國已有13個省份劃定或初步劃定生態(tài)保護紅線區(qū)域，總面積約65萬平方公里。

深化環(huán)境影響評價制度改革。落實“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單”約束，更好發(fā)揮環(huán)評制度源頭預(yù)防作用。推進簡政放權(quán)，取消水土保持等前置審批，取消環(huán)保設(shè)施竣工驗收行政許可，將環(huán)境影響登記表由審批制改為備案制，下放57項建設(shè)項目的環(huán)評審批權(quán)限，將13類項目由編制環(huán)境影響報告書簡化為報告表或登記表。建立全國環(huán)評審批信息聯(lián)網(wǎng)平臺，實現(xiàn)事中事后全過程監(jiān)管。全國環(huán)保系統(tǒng)358家環(huán)評機構(gòu)全部完成脫鉤，解決了“紅頂中介”問題。

實施控制污染物排放許可制。排污許可是世界各國通行的環(huán)境管理制度。國辦印發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案》，總體思路和目標是將排污許可制建設(shè)成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，逐步整合銜接環(huán)境影響評價、總量控制等固定源管理制度，對排污單位實施“一證式”管理，形成系統(tǒng)完整、權(quán)責清晰、監(jiān)管有效的污染源管理新格局。目前，已啟動火電、造紙行業(yè)排污許可證申請核發(fā)，預(yù)計2017年完成大氣污染和水污染重點行業(yè)及產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)排污許可證核發(fā)，2 0 2 0年全國基本完成排污許可證核發(fā)。