重視風(fēng)險(xiǎn)防控和安全保障 為“一帶一路”建設(shè)護(hù)航

董雪兵??朱西湖??周偉??賴(lài)普清??陳志新

“一帶一路”倡議是中國(guó)為推動(dòng)世界發(fā)展和人類(lèi)進(jìn)步提出的中國(guó)方案，深刻闡釋了共建人類(lèi)命運(yùn)共同體的新全球治理理念。當(dāng)前，“一帶一路”倡議已成為聯(lián)合國(guó)推動(dòng)的行動(dòng)，并取得了一定的早期收獲。但在戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，仍然蘊(yùn)含著各種挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)。

“一帶一路”建設(shè)面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

一是政治風(fēng)險(xiǎn)。大國(guó)地緣政治博弈帶來(lái)的全局性挑戰(zhàn)，以及沿線(xiàn)各國(guó)政權(quán)更替、政局動(dòng)蕩和內(nèi)亂都給經(jīng)營(yíng)和人身安全帶來(lái)威脅。二是經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)對(duì)戰(zhàn)略性資源需求較大，沿線(xiàn)國(guó)家缺乏足夠資金用于相關(guān)投資，中國(guó)成為眾多建設(shè)項(xiàng)目的出資者，但沿線(xiàn)國(guó)家內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一、受?chē)?guó)際資源能源價(jià)格波動(dòng)影響大，一旦建設(shè)項(xiàng)目面臨融資困難和債務(wù)危機(jī)，則可能誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。三是法律風(fēng)險(xiǎn)。沿線(xiàn)各國(guó)除了在基礎(chǔ)設(shè)施、貿(mào)易投資等領(lǐng)域的法律法規(guī)、稅收規(guī)定等與國(guó)內(nèi)相關(guān)法律體系不同之外，還會(huì)出現(xiàn)政策體系不健全引發(fā)的變更和重構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能出現(xiàn)貿(mào)易保護(hù)壁壘和勞工風(fēng)險(xiǎn)。四是社會(huì)文化風(fēng)險(xiǎn)。“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家以國(guó)際恐怖勢(shì)力、民族分裂勢(shì)力、宗教極端勢(shì)力為代表的“三股勢(shì)力”依然活動(dòng)頻繁，以海盜活動(dòng)、恐怖主義為特征的海上非傳統(tǒng)安全也對(duì)戰(zhàn)略通道建設(shè)構(gòu)成威脅，加上沿線(xiàn)國(guó)家氣候多變，自然災(zāi)害突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)高，傳染病傳播的風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)增加。

“一帶一路”建設(shè)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)不僅具有一般投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的特征，還因其政治屬性決定了對(duì)外投資建設(shè)的項(xiàng)目需要更多考慮政治利益。在實(shí)際的投資過(guò)程中，市場(chǎng)利益和政治利益之間的博弈和平衡對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估具有重大影響。

構(gòu)建“一帶一路”建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警體系

形成“以我為主”的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。通過(guò)“一帶一路”建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)對(duì)沿線(xiàn)各國(guó)投資貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)先評(píng)估，從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等綜合角度來(lái)控制和防范風(fēng)險(xiǎn)，做好應(yīng)對(duì)預(yù)案，以保障國(guó)家利益和投資企業(yè)利益。同時(shí)，在國(guó)家層面也可以從機(jī)制上高瞻遠(yuǎn)矚，從國(guó)家安全和發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益上來(lái)調(diào)整和改變內(nèi)外政策，促進(jìn)更大范圍、更廣領(lǐng)域的合作共贏。

當(dāng)前，世界三大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)——標(biāo)準(zhǔn)普爾、穆迪和惠譽(yù)，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要由發(fā)達(dá)國(guó)家制定，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家和新興市場(chǎng)的評(píng)價(jià)存在政治偏見(jiàn)。三大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)現(xiàn)在采用的“發(fā)行者支付模式”，存在利益傾向的弊病。2015年，金磚五國(guó)在烏法峰會(huì)上首次提出要設(shè)立獨(dú)立評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，并在《果阿宣言》中得到進(jìn)一步確認(rèn)。中國(guó)在“一帶一路”中的合作風(fēng)險(xiǎn)與西方評(píng)價(jià)體系中的風(fēng)險(xiǎn)具有明顯差異。在地緣政治因素的影響下，西方評(píng)價(jià)體系下的低風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家也可能是中國(guó)合作伙伴中的高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家，而西方評(píng)價(jià)體系下的高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家也可能是中國(guó)合作伙伴中的低風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家。因此，建立一套以中國(guó)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估需求為主的評(píng)價(jià)體系，既能客觀反映“一帶一路”的風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，又能體現(xiàn)中國(guó)獨(dú)特的外交優(yōu)勢(shì)。

評(píng)價(jià)思路、數(shù)據(jù)和評(píng)價(jià)方法。在對(duì)“一帶一路”建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和梳理的基礎(chǔ)上，分兩個(gè)層次對(duì)“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家的投資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)：第一層次是分行業(yè)評(píng)價(jià)；第二層次是在分行業(yè)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，結(jié)合外交、政治、法律因素進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。按照“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想，將投資類(lèi)別分為以下幾種：①基礎(chǔ)設(shè)施；②制造業(yè)；③能源與礦產(chǎn)；④物流與電子商務(wù)；⑤農(nóng)業(yè)；⑥教科文衛(wèi)。通過(guò)從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，對(duì)以上每個(gè)行業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，再將外交、經(jīng)濟(jì)、政治、法律指標(biāo)進(jìn)行綜合加權(quán)，得到綜合指數(shù)。

采用的數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家部委官方網(wǎng)站、聯(lián)合國(guó)、世界銀行、透明國(guó)際等機(jī)構(gòu)。

“一帶一路”建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)防控和安全保障機(jī)制設(shè)計(jì)

“一帶一路”建設(shè)是一個(gè)中國(guó)主導(dǎo)的全球性大戰(zhàn)略，建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)防控和安全保障不可能是零打碎敲，而是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)風(fēng)險(xiǎn)防控和安全保障體制構(gòu)建，是以最大程度地防控風(fēng)險(xiǎn)和保障安全為目標(biāo)，構(gòu)建形成一系列相關(guān)國(guó)際國(guó)內(nèi)規(guī)則規(guī)范、打造國(guó)際國(guó)內(nèi)實(shí)施機(jī)構(gòu)與組織、培育和提高各方參與人能力。在此基礎(chǔ)上完善規(guī)則、組織、參與人之間的兼容性、機(jī)制的可實(shí)施性和運(yùn)行效率，從而有效地達(dá)成風(fēng)險(xiǎn)防控和安全保障的政策目標(biāo)。其總體思路如下。

制度基礎(chǔ)設(shè)施——“一帶一路”國(guó)際規(guī)則構(gòu)建。在“一帶一路”建設(shè)中，最重要的制度基礎(chǔ)設(shè)施就是具有國(guó)際法高度的區(qū)域多邊協(xié)定，或者至少是國(guó)家間的雙邊協(xié)定。沒(méi)有法律文件支持的“一帶一路”經(jīng)濟(jì)合作只能停留在“倡議”層面，沒(méi)有確定的組織機(jī)構(gòu)，非約束性規(guī)則的、過(guò)于靈活的經(jīng)濟(jì)合作體系不能實(shí)現(xiàn)國(guó)家間的高效協(xié)調(diào)?！耙粠б宦贰眳^(qū)域國(guó)際投資保護(hù)協(xié)定，必須有包括貿(mào)易投資準(zhǔn)入便利化與自由化，投資保護(hù)和爭(zhēng)端解決在內(nèi)的國(guó)際規(guī)則作保障。

實(shí)施組織和機(jī)構(gòu)建設(shè)。面對(duì)“一帶一路”建設(shè)過(guò)程中錯(cuò)綜復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)，“一帶一路”風(fēng)險(xiǎn)防控和安全保障系統(tǒng)應(yīng)加快構(gòu)建以下幾類(lèi)實(shí)施組織和機(jī)構(gòu)：一是設(shè)立高水平的國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，開(kāi)展國(guó)際投資服務(wù)。二是設(shè)立針對(duì)“一帶一路”的多邊仲裁機(jī)構(gòu)，利用磋商或談判解決東道國(guó)與投資企業(yè)之間的爭(zhēng)端。三是國(guó)際合作平臺(tái)。充分依托于已有的中國(guó)與有關(guān)國(guó)家的雙邊和多邊合作平臺(tái)，為上海合作組織、歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟、中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)等合作機(jī)制注入新的內(nèi)容，加速海合會(huì)等經(jīng)貿(mào)協(xié)定的談判，以點(diǎn)帶面、打破條塊分割，逐步形成橫跨歐亞大陸、連接非洲大陸的跨區(qū)域一體化。四是加強(qiáng)使領(lǐng)館系統(tǒng)建設(shè)，提升服務(wù)能力，充分利用東道國(guó)社會(huì)資源，適當(dāng)推行雇員本地化。五是在地區(qū)安全形勢(shì)惡化時(shí)，及時(shí)介入軍事支持，保護(hù)海外公民和海外投資安全。在需要撤出地區(qū)，與社會(huì)力量一道采取突發(fā)應(yīng)急措施，保障我國(guó)公民和財(cái)產(chǎn)資源安全撤離。

參與主體能力建設(shè)。 “一帶一路”建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)防控和安全保障體系的參與主體，主要包括政府主體、監(jiān)管主體、第三方機(jī)構(gòu)和企業(yè)主體，參與主體的能力高低是決定風(fēng)險(xiǎn)防控和安全保障體系是否能夠有效運(yùn)行的關(guān)鍵。其中，政府主體能力建設(shè)包括戰(zhàn)略能力建設(shè)、國(guó)際條約和國(guó)際規(guī)則構(gòu)建和談判能力建設(shè)、國(guó)際政策協(xié)調(diào)能力建設(shè)、國(guó)際軍事能力建設(shè)等方面。監(jiān)管主體能力建設(shè)主要著重于產(chǎn)品安全、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)責(zé)任、競(jìng)爭(zhēng)政策等方面，對(duì)“一帶一路”建設(shè)中的國(guó)際投資和國(guó)際經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)進(jìn)行事前、事中監(jiān) 管 ，盡 量 避 免 國(guó) 際 風(fēng) 險(xiǎn) 的 發(fā)生。第三方機(jī)構(gòu)主體需要構(gòu)建境外投資國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)、預(yù)警和管理體系，全面和量化評(píng)估中國(guó)海外投資所面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)主體能力建設(shè)著重建立內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)分析系統(tǒng)，增強(qiáng)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，設(shè)立公司內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)數(shù)值警戒線(xiàn)，鼓勵(lì)企業(yè)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的委員會(huì)對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。

風(fēng)險(xiǎn)防控與安全保障機(jī)制構(gòu)建。加快構(gòu)建“一帶一路”風(fēng)險(xiǎn)防控和安全保障機(jī)制：一是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制。建立國(guó)別數(shù)據(jù)庫(kù)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍和預(yù)警平臺(tái)建設(shè)。二是外交拓展機(jī)制。積極推進(jìn)發(fā)展與關(guān)鍵國(guó)際組織的關(guān)系，構(gòu)建有利的國(guó)際輿論和條法環(huán)境。三是國(guó)際投資保險(xiǎn)機(jī)制。支持保險(xiǎn)業(yè)尤其是大型保險(xiǎn)金融集團(tuán)“走出去”。加強(qiáng)與沿線(xiàn)國(guó)家保險(xiǎn)業(yè)的溝通合作，為保險(xiǎn)業(yè)“走出去”創(chuàng)造良好環(huán)境。四是爭(zhēng)議仲裁機(jī)制。加強(qiáng)自身建設(shè)，堅(jiān)持國(guó)際化的發(fā)展方向，在沿線(xiàn)國(guó)家進(jìn)行多層次、全方位宣傳推廣活動(dòng)，提升中國(guó)機(jī)構(gòu)的知名度和影響力。五是危機(jī)管理機(jī)制。研究制定項(xiàng)目“預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)”各階段的風(fēng)險(xiǎn)管理和多方聯(lián)動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)預(yù)案。

“一帶一路”建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)防控和安全保障措施

強(qiáng)化境外風(fēng)險(xiǎn)防控和安全保障能力。第一，優(yōu)化國(guó)家層面的戰(zhàn)略統(tǒng)籌能力。整合商務(wù)部、國(guó)家發(fā)改委、工信部、農(nóng)業(yè)部等國(guó)家和地方部門(mén)的投資促進(jìn)職能，協(xié)調(diào)各類(lèi)資源，集中做好境外投資促進(jìn)工作，成立 “國(guó)際開(kāi)發(fā)署”等專(zhuān)門(mén)常設(shè)管理機(jī)構(gòu)，在國(guó)家層面統(tǒng)一協(xié)調(diào)對(duì)外投資活動(dòng)。第二，營(yíng)造優(yōu)良的國(guó)際輿論環(huán)境。中聯(lián)部牽頭做好“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家民心相通等頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)，文化部牽頭通過(guò)拓展高校、智庫(kù)、宗教團(tuán)體等交流渠道，增進(jìn)各國(guó)人民的相互了解和傳統(tǒng)友誼。商務(wù)部牽頭通過(guò)對(duì)外援助項(xiàng)目及民生配套等工作，解決沿線(xiàn)國(guó)家民生、教育、貧困等問(wèn)題。第三，構(gòu)建并融入新型國(guó)際治理體系。順應(yīng)以中國(guó)為代表的金磚國(guó)家等新興經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展趨勢(shì)，構(gòu)建一個(gè)由中國(guó)引領(lǐng)、周邊發(fā)展中國(guó)家以及廣大亞非拉國(guó)家參與的新經(jīng)濟(jì)治理體系。第四，完善海外投資制度性基礎(chǔ)設(shè)施。各部門(mén)應(yīng)繼續(xù)取消或突破對(duì)外投資的隱性限制或壁壘，放寬國(guó)企參與項(xiàng)目投標(biāo)、談判等事務(wù)的審批程序及出訪(fǎng)限制；改善海外稅收、國(guó)有資產(chǎn)、外匯等監(jiān)管體制。第五，強(qiáng)化海外利益軍事保障與支撐。靈活運(yùn)用以軍掩民、以民掩軍等方式，在沿線(xiàn)各站點(diǎn)布置相應(yīng)規(guī)模的軍事力量。借鑒國(guó)外安保公司的成功經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)軍民融合、股份制商業(yè)運(yùn)作等方式，豐富海外軍事存在形式。第六，完善海外僑民撤離機(jī)制。外交部及駐外使領(lǐng)館應(yīng)通過(guò)撤僑工作方式和特點(diǎn)的常態(tài)化、模式化，在決策制定、內(nèi)部協(xié)調(diào)、社會(huì)配合、國(guó)際合作、方式選擇等環(huán)節(jié)不斷完善撤僑工作機(jī)制，強(qiáng)化撤僑工作保障體系。

建立項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控和安全保障體系。第一，強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控預(yù)警。中央多部門(mén)應(yīng)詳盡考察東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，并對(duì)沿線(xiàn)國(guó)家或地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)安全形勢(shì)進(jìn)行跟蹤，及時(shí)掌握重大的、趨勢(shì)性安全風(fēng)險(xiǎn)信息，為海外中資公司選擇與建設(shè)項(xiàng)目提供依據(jù)。外交部、商務(wù)部等部門(mén)應(yīng)強(qiáng)化對(duì)境外投資企業(yè)的跟蹤服務(wù)。第二，增強(qiáng)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。鼓勵(lì)企業(yè)組團(tuán)合作，防止國(guó)內(nèi)企業(yè)間無(wú)序、惡性競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)生。鼓勵(lì)海外企業(yè)實(shí)現(xiàn)人才、戰(zhàn)略、銷(xiāo)售、研發(fā)、品牌、經(jīng)營(yíng)的本土化，通過(guò)與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)或相關(guān)機(jī)構(gòu)合作，避免“反傾銷(xiāo)”和“民間貿(mào)易壁壘”所帶來(lái)的損失。有關(guān)商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)指導(dǎo)、幫助“走出去”企業(yè)積極融入東道國(guó)原有的華商網(wǎng)絡(luò)。第三，培育境外項(xiàng)目服務(wù)機(jī)構(gòu)。加大國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)“走出去”支持力度，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)在“一帶一路”沿線(xiàn)設(shè)立網(wǎng)點(diǎn)。加強(qiáng)與境外保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的合作，擴(kuò)大保險(xiǎn)的規(guī)模，增加保險(xiǎn)的險(xiǎn)種，拓展擔(dān)保的范圍。大力扶持與培育一批有實(shí)力的民間對(duì)外直接投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)，為企業(yè)“走出去”提供市場(chǎng)化、社會(huì)化、國(guó)際化的法律、會(huì)計(jì)、稅務(wù)、投資、咨詢(xún)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和認(rèn)證等服務(wù)。第四，提升跨國(guó)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)人才儲(chǔ)備。加大力度支持跨國(guó)經(jīng)營(yíng)管理人才及重點(diǎn)行業(yè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)。加大海外高層次人才引進(jìn)力度，為國(guó)際產(chǎn)能和裝備制造合作提供人才支撐。

落實(shí)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控和安全保障責(zé)任。第一，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)的扶持與監(jiān)管。由外交部牽頭，安保協(xié)調(diào)小組有關(guān)單位及國(guó)家、省、市等政府有關(guān)部門(mén)分工負(fù)責(zé)，對(duì)“走出去”企業(yè)進(jìn)行安保方面的指導(dǎo)與培訓(xùn)，增強(qiáng)企業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)的認(rèn)識(shí)。國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部、全國(guó)工商聯(lián)，以及國(guó)資委等各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)研究制定規(guī)范民營(yíng)、國(guó)有企業(yè)海外投資經(jīng)營(yíng)的規(guī)制。加大對(duì)商會(huì)行會(huì)等非政府組織的幫扶力度，為提高企業(yè)自律搭建平臺(tái)與載體。進(jìn)一步完善《對(duì)外承包工程管理?xiàng)l例》，依托現(xiàn)有企業(yè)信用體系建設(shè)，研究制定海外投資企業(yè)信用記錄、追蹤的制度與辦法，加強(qiáng)對(duì)境外企業(yè)信用的監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)違規(guī)企業(yè)的懲罰。應(yīng)以國(guó)內(nèi)企業(yè)母公司所在地縣級(jí)政府為第一責(zé)任單位，將境外企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控，境外企業(yè)法律、倫理和社會(huì)責(zé)任等方面納入縣級(jí)政府的考核之中，以此強(qiáng)化對(duì)海外中資企業(yè)的監(jiān)管。第二，建立企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范制度。商務(wù)部、外交部、企業(yè)母公司所在省市縣主管部門(mén)應(yīng)引導(dǎo)企業(yè)建立境外投資及項(xiàng)目管理的風(fēng)險(xiǎn)防控制度，設(shè)立專(zhuān)職風(fēng)險(xiǎn)防控管理崗位，定期組織“走出去”企業(yè)培訓(xùn)。

（作者單位：浙江大學(xué)中國(guó)西部發(fā)展研究院）