監(jiān)管地方金融機(jī)構(gòu)和民間融資機(jī)構(gòu)的衡陽實(shí)踐

章彰

以小額貸款公司和融資性擔(dān)保公司為代表的地方金融機(jī)構(gòu)，以民間投融資中介服務(wù)公司和當(dāng)?shù)刈缘木W(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)為代表的民間融資機(jī)構(gòu)，近年來大量涌現(xiàn)，滋生了不少風(fēng)險事件，給地方金融市場的穩(wěn)定帶來了不良影響。為了規(guī)范市場秩序，國家層面先后出臺了《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動管理暫行辦法》，湖南省人民政府對小額貸公司、融資性擔(dān)保公司發(fā)布了暫行管理辦法，還出臺了關(guān)于促進(jìn)民間融資機(jī)構(gòu)規(guī)范發(fā)展的意見，監(jiān)管體系不斷完善，監(jiān)管成效顯著。根據(jù)地方金融機(jī)構(gòu)和民間融資機(jī)構(gòu)的經(jīng)營屬性，對處于生命周期不同階段的上述兩類機(jī)構(gòu)，明確監(jiān)管主體的監(jiān)管責(zé)任和監(jiān)管內(nèi)容，依托大數(shù)據(jù)信息化的有效監(jiān)管手段，衡陽市正在探索建立全過程的風(fēng)險監(jiān)管體系。

確立風(fēng)險監(jiān)管的基本原則

金融活動是資金融通行為，金融機(jī)構(gòu)是聯(lián)結(jié)資金供給方和資金需求方的媒介。從經(jīng)營屬性上看，民間投融資中介服務(wù)公司、網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)屬于典型的金融信息中介，而銀行、證券公司、保險公司、融資性擔(dān)保公司、信托公司、融資租賃公司、消費(fèi)金融公司、小貸公司、融資性擔(dān)保公司以及私募股權(quán)基金等既是金融信息中介，更是信用中介。金融信息中介是資金供求雙方信息的匯集場所，它的職能是提供投融資信息撮合服務(wù)，撮合成功則收取一定的服務(wù)費(fèi)用，但不應(yīng)該對投資方的投資損失風(fēng)險負(fù)責(zé)。確保資金供求雙方信息的真實(shí)性，防止融資欺詐是對金融信息中介的核心監(jiān)管要求。信用中介不僅匯集了資金供求雙方的信息，還承擔(dān)著對資金需求方信用進(jìn)行篩選的職責(zé)，這就對監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出了更高的要求。既要從公司治理的頂層設(shè)計(jì)開始，確保信用中介具備管理經(jīng)營過程中面臨的各類風(fēng)險的能力，也要確保其資本充足程度具有抵御損失的足夠水平，更要確保發(fā)揮信息披露對其經(jīng)營行為的市場監(jiān)督作用。從內(nèi)在邏輯上看，成為金融信息中介是成為信用中介的先決條件，但金融信息中介并非必然是信用中介。

對地方金融機(jī)構(gòu)和民間融資機(jī)構(gòu)的風(fēng)險監(jiān)管應(yīng)堅(jiān)持以下基本原則：

根據(jù)經(jīng)營屬性，實(shí)施分類監(jiān)管。由于金融信息中介掌握了雙方的供求信息，而單純提供信息服務(wù)的業(yè)務(wù)模式在市場上生存艱難，從金融信息中介向信用中介轉(zhuǎn)變有內(nèi)在驅(qū)動力。如果不對經(jīng)營范圍進(jìn)行嚴(yán)格限制或者超范圍經(jīng)營，金融信息中介很容易和融資方合謀欺詐，損害投資者利益。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須強(qiáng)調(diào)金融信息中介賦有保證資金供求雙方信息真實(shí)性的法律責(zé)任，必須對其經(jīng)營范圍進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，嚴(yán)禁超范圍經(jīng)營，防止在不具備風(fēng)險管理能力的情況下異化為信用中介。監(jiān)管信用中介除了對業(yè)務(wù)范圍嚴(yán)格監(jiān)管外，更重要的是嚴(yán)格監(jiān)管其風(fēng)險控制機(jī)制和內(nèi)控機(jī)制的完備性，資本和準(zhǔn)備金的充足水平，法律合同中各方承擔(dān)的風(fēng)險責(zé)任，及信息系統(tǒng)獲取風(fēng)險數(shù)據(jù)的能力和及時性。從已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的問題回溯，尤其是對投資者投資前風(fēng)險承受能力的評估，投資過程中知情權(quán)的保護(hù)，以及投資者投訴機(jī)制的完善必須要強(qiáng)化監(jiān)管。

根據(jù)屬地管理，實(shí)施機(jī)構(gòu)全覆蓋。信用中介和金融信息中介的跨地區(qū)經(jīng)營是常態(tài)，在某地批準(zhǔn)、登記和備案的所有地方金融機(jī)構(gòu)和民間融資機(jī)構(gòu)均需要納入屬地監(jiān)管范圍。這其中又有主要監(jiān)管和次要監(jiān)管角色問題。在其他區(qū)域批準(zhǔn)，登記和備案，在本地開展業(yè)務(wù)的要納入屬地和經(jīng)營地雙重監(jiān)管的范圍，但應(yīng)該注意以屬地監(jiān)管為主。特別是通過兼并收購，開展融資活動和融資中介業(yè)務(wù)的，在哪里批準(zhǔn)、登記和備案，哪里就應(yīng)承擔(dān)主要監(jiān)管角色，保證機(jī)構(gòu)監(jiān)管不留空白。

根據(jù)風(fēng)險變化，實(shí)施動態(tài)實(shí)時監(jiān)管。地方金融機(jī)構(gòu)和民間融資機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)不斷開展，經(jīng)營面臨的各類風(fēng)險也處于不斷變化之中。為了防止風(fēng)險積聚，影響社會穩(wěn)定，監(jiān)管要實(shí)現(xiàn)風(fēng)險的早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早處置，這必然要求地方金融機(jī)構(gòu)和民間融資機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)實(shí)時接入監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管信息系統(tǒng)，對其在業(yè)務(wù)開展中面臨的信用風(fēng)險、集中性風(fēng)險、流動性風(fēng)險等主要風(fēng)險實(shí)施風(fēng)險指標(biāo)實(shí)時計(jì)算，對于行業(yè)風(fēng)險變化趨勢進(jìn)行分析預(yù)判，對于單個指標(biāo)突破實(shí)施及時預(yù)警，防患未然。

落實(shí)屬地和行業(yè)監(jiān)管責(zé)任

在現(xiàn)行地方金融監(jiān)管體系中，省、市、縣人民政府是地方金融風(fēng)險防范與化解處置的責(zé)任主體。在職能分工上，地方政府金融辦公室負(fù)責(zé)對小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司進(jìn)行監(jiān)管，在持續(xù)經(jīng)營期內(nèi)實(shí)施全過程監(jiān)管；中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)予以取締；地方銀監(jiān)分局負(fù)責(zé)對網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介進(jìn)行日常行為監(jiān)管；地方政府經(jīng)濟(jì)信息委員會負(fù)責(zé)對網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)，用戶信息和數(shù)據(jù)保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管；地方政府工商局負(fù)責(zé)對民間投融資中介進(jìn)行登記注冊和管理，依法對地方金融監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的虛假宣傳、超范圍經(jīng)營等違法違規(guī)行為進(jìn)行處罰；地方政府公安局負(fù)責(zé)對地方金融市場出現(xiàn)的違法犯罪進(jìn)行打擊處置。在監(jiān)管實(shí)踐中，反映出行業(yè)監(jiān)管責(zé)任主體職能仍需要進(jìn)一步明晰，監(jiān)管缺乏手段、監(jiān)管效率不高的問題也較突出。

地方政府工商局完成工商登記后，小額貸款公司和融資性擔(dān)保公司的非現(xiàn)場監(jiān)管手段尚待加強(qiáng)。因數(shù)據(jù)采集不及時，報(bào)送錯漏時有發(fā)生，信用風(fēng)險監(jiān)測指標(biāo)作用不能有效發(fā)揮，無法在風(fēng)險爆發(fā)的早期階段采取行動；對民間投融資中介服務(wù)公司和網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)及時采集的監(jiān)管要求尚待明確；部分監(jiān)管要求，如客戶身份識別、可疑交易自動篩選等沒有落地。

無論是地方金融機(jī)構(gòu)，還是民間融資機(jī)構(gòu)，對投資者保護(hù)的監(jiān)管規(guī)定尚不完善，未能強(qiáng)制要求對投資者風(fēng)險承擔(dān)能力進(jìn)行投資前評估，投資者一味追求高回報(bào)，容易引發(fā)投資風(fēng)險。投資過程中，對地方金融機(jī)構(gòu)和民間融資機(jī)構(gòu)的信息披露內(nèi)容和頻率或者沒有提出強(qiáng)制性監(jiān)管要求，或者執(zhí)行不到位，投資者在投資過程中的知情權(quán)保護(hù)不夠。投資雙方發(fā)生糾紛后，解決機(jī)制不順暢，容易演變成影響社會穩(wěn)定的事件。

地方金融機(jī)構(gòu)公司治理機(jī)制缺失，風(fēng)險控制程序不到位。從暴露的風(fēng)險事件案情來看，股東之間關(guān)聯(lián)交易，甚至移花接木對特定企業(yè)、特定關(guān)系人進(jìn)行過度融資，進(jìn)而挪用部分資金，進(jìn)行自融。盡職調(diào)查和審批程序也存在較大缺陷。融資性擔(dān)保公司的流動性風(fēng)險管理嚴(yán)重缺失。部分民間融資中介異化為信用中介，通過復(fù)雜產(chǎn)品違規(guī)設(shè)立資金池，發(fā)售高風(fēng)險理財(cái)產(chǎn)品，進(jìn)行期限拆分，存在信用風(fēng)險和流動性風(fēng)險疊加風(fēng)險。此外，在目前監(jiān)管分工格局中，對于民間投融資中介服務(wù)公司持續(xù)經(jīng)營過程中的日常風(fēng)險監(jiān)管責(zé)任主體較為模糊，容易成為監(jiān)管“真空地帶”。

針對上述問題，應(yīng)該堅(jiān)持“屬地監(jiān)管為主，行業(yè)監(jiān)管同步”的監(jiān)管原則，堅(jiān)持以地方金融機(jī)構(gòu)和民間融資機(jī)構(gòu)工商登記所在地的政府牽頭，各行業(yè)主管部門分工協(xié)作的大監(jiān)管格局，加大對其虛假宣傳，對投資者保護(hù)不力和日常行為失當(dāng)?shù)谋O(jiān)管和打擊力度，不斷強(qiáng)化對薄弱環(huán)節(jié)的監(jiān)管。

實(shí)施全過程的風(fēng)險監(jiān)管

風(fēng)險無時不在，風(fēng)險無處不在。為了消除地方金融市場風(fēng)險源頭，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營失敗的地方金融機(jī)構(gòu)和民間融資機(jī)構(gòu)有序退出，確保地方金融市場的秩序，引導(dǎo)民間資本有效地進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)。衡陽市積極探索對地方金融機(jī)構(gòu)和民間融資機(jī)構(gòu)建立全過程的風(fēng)險監(jiān)管體系。

地方金融機(jī)構(gòu)和民間融資機(jī)構(gòu)的全生命周期包括批準(zhǔn)、登記備案、持續(xù)經(jīng)營、經(jīng)營終止、清算完畢等幾個重要階段。建立全過程風(fēng)險監(jiān)管體系要求，既要把好上述兩類機(jī)構(gòu)的“準(zhǔn)入關(guān)”，又要把好“退出關(guān)”，更要把好“過程關(guān)”。準(zhǔn)入階段和退出階段是入口和出口，必須保持通暢，這樣才有利于保證市場的效率。在持續(xù)經(jīng)營階段，涉及被監(jiān)管對象、投資者、融資者、存管銀行、監(jiān)管機(jī)構(gòu)五方。建立全過程的風(fēng)險監(jiān)管體系必然要回答地方金融機(jī)構(gòu)和民間融資機(jī)構(gòu)在生命周期每個階段誰是監(jiān)管主體、什么監(jiān)管內(nèi)容、哪些監(jiān)管手段的問題。衡陽市正在從被監(jiān)管對象的經(jīng)營屬性，被監(jiān)管對象所處生命周期的階段，以及涉及的監(jiān)管各方三個維度探索構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)、監(jiān)管有力的全過程風(fēng)險監(jiān)管體系。

對經(jīng)營屬性屬于信用中介的機(jī)構(gòu)，監(jiān)管要求應(yīng)比對金融信息中介機(jī)構(gòu)的要求更高。批準(zhǔn)設(shè)立要有前置條件，在注冊資本、風(fēng)險管理及內(nèi)控機(jī)制、從業(yè)人員資格、非現(xiàn)場監(jiān)管系統(tǒng)接入、運(yùn)營場地、存管銀行等方面滿足最低要求是獲批的先決條件。根據(jù)管理權(quán)限，獲得省市一級地方政府金融辦公室的批準(zhǔn)后，才可以在地方工商部門進(jìn)行工商注冊登記，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。在開業(yè)之前，還需要在經(jīng)營地的地方政府金融辦公室完成備案登記，在通信主管部門獲得增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可。進(jìn)入持續(xù)經(jīng)營階段后，監(jiān)管主體是地方金融機(jī)構(gòu)辦公室，監(jiān)管內(nèi)容是信用中介的公司治理及內(nèi)部控制體系完整性和持續(xù)有效性，必須對經(jīng)營中面對的各類風(fēng)險（特別是信用風(fēng)險、集中性風(fēng)險、流動性風(fēng)險、操作風(fēng)險）進(jìn)行內(nèi)部授權(quán)管理，控制流程，董事、監(jiān)事、高級管理層人員的變化，IT系統(tǒng)保障信息和數(shù)據(jù)安全的能力，準(zhǔn)備金水平和資本變化水平進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。監(jiān)管內(nèi)容還必須明確對投資者的保護(hù)要求，強(qiáng)制此類機(jī)構(gòu)在投資前對投資者風(fēng)險承受能力進(jìn)行評估，將評估結(jié)果反饋給投資者，并留下書面記錄；規(guī)范業(yè)務(wù)流程，確保投資者對投資合同內(nèi)容的正確理解和正式簽署；要求此類機(jī)構(gòu)對投資過程中的重大信息進(jìn)行定期和不定期披露，發(fā)生重大風(fēng)險事件對投資者進(jìn)行提示。在投資結(jié)束前，投資者可以隨時查詢投資狀態(tài)，保證投資者的知情權(quán)，也應(yīng)該包括對投資方舉報(bào)方式的安排，以及雙方糾紛投訴和上訪機(jī)制。

上述風(fēng)險監(jiān)管的內(nèi)容都要通過監(jiān)管手段落地，這就要求非現(xiàn)場監(jiān)管手段必須跟上風(fēng)險變化的頻率，業(yè)務(wù)發(fā)生和采集風(fēng)險信息同步進(jìn)行，對關(guān)鍵風(fēng)險指標(biāo)實(shí)施動態(tài)實(shí)時監(jiān)管，根據(jù)指標(biāo)變化的指向開展有針對性的現(xiàn)場監(jiān)管，以此來保證風(fēng)險隱患的早期發(fā)現(xiàn)和排除。

經(jīng)營屬性上只是金融信息中介的機(jī)構(gòu)，本身更容易演變?yōu)榉欠Y的源頭。在建立全過程風(fēng)險監(jiān)管體系中，準(zhǔn)入階段特別要在注冊資本、非現(xiàn)場監(jiān)管系統(tǒng)接入、存管銀行方面設(shè)置最低監(jiān)管要求。在地方政府工商部門登記以后，開業(yè)前增加在地方政府金融辦公室的備案環(huán)節(jié)，逐步實(shí)現(xiàn)對金融監(jiān)管的信息歸口。

在持續(xù)經(jīng)營階段，監(jiān)管主體是地方政府工商局和銀監(jiān)分局。監(jiān)管內(nèi)容強(qiáng)調(diào)信息中介機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任和對投資方風(fēng)險告知義務(wù)的履行，緊緊圍繞其經(jīng)營范圍嚴(yán)格監(jiān)管，確保只在批準(zhǔn)的范圍內(nèi)經(jīng)營，嚴(yán)禁超范圍經(jīng)營，確保信息中介機(jī)構(gòu)與出資和融資雙方簽訂的合同依法合規(guī)。鑒于金融信息中介機(jī)構(gòu)的注冊資本門檻遠(yuǎn)低于信用中介，為防止中介機(jī)構(gòu)發(fā)布虛假信息，可以考慮要求金融信息中介機(jī)構(gòu)按照撮合成交金額的一定比例提取風(fēng)險準(zhǔn)備金，到期兌付后釋放風(fēng)險準(zhǔn)備金。對于中介機(jī)構(gòu)撮合信息的采集必須依托非現(xiàn)場監(jiān)管信息系統(tǒng)，逐筆（包括資金來源和投向）實(shí)時采集，在投資者的資金得到兌付前，投資者在線上可以查詢合同信息及狀態(tài)，也鼓勵投資者進(jìn)行舉報(bào)。一旦發(fā)現(xiàn)虛假信息，立即追究金融信息中介機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，嚴(yán)厲打擊欺詐行為。

在持續(xù)經(jīng)營階段，中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)對于地方金融機(jī)構(gòu)和民間融資機(jī)構(gòu)的跨行清算、大額可疑交易進(jìn)行日常監(jiān)管，防范洗錢犯罪和恐怖主義融資，同時對業(yè)務(wù)和產(chǎn)品是否屬于非法集資進(jìn)行監(jiān)督檢查。對民間投融資中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)必須確立存管銀行，由存管銀行實(shí)施賬戶日常監(jiān)管，存管銀行負(fù)責(zé)將此類機(jī)構(gòu)自有資金與投資者資金進(jìn)行完全隔離，投資者的資金單獨(dú)設(shè)立賬戶，存管銀行接受委托，履行資金保管、清算、賬務(wù)核對及提供信息報(bào)告的職責(zé)，定期接受審計(jì)。一旦地方金融機(jī)構(gòu)和民間融資機(jī)構(gòu)出現(xiàn)較大風(fēng)險，及時終止經(jīng)營。在經(jīng)營終止到清算完畢階段，由地方政府、法院、中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)和銀監(jiān)分局共同履行，確保按照《合同法》和其他法律執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)有序退出。

特別要注意的是，對于那些通過兼并收購，擁有或成為地方金融機(jī)構(gòu)和民間融資機(jī)構(gòu)的法人，容易成為監(jiān)管盲區(qū)，也需要按照經(jīng)營屬性，在上述經(jīng)營生命周期的各個階段接受屬地監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管，要將其經(jīng)營信息和風(fēng)險信息的實(shí)時采集作為正式開展業(yè)務(wù)的前置條件，確保監(jiān)管手段先行到位。

（作者系衡陽市委常委副市長）