建筑行業(yè)PPP模式下存在的問題及對策

葛建勇

摘要：PPP模式即政府與社會資本合作模式，在建筑行業(yè)推廣PPP模式，可以有效緩解政府在保障性住房、公共交通及生產(chǎn)生活基建工程等建設(shè)方面的資金短缺問題，并能使社會資本在政府的有效監(jiān)管下，參與到社會基礎(chǔ)建設(shè)的基本領(lǐng)域，使社會資本在得到高效利用的同時，更能獲得投資收益與政策扶持。但是，由于PPP模式仍處在探索發(fā)展階段，建筑行業(yè)PPP模式下的項目運(yùn)營在立法基礎(chǔ)、融資能力、項目管控及后期運(yùn)維等方面存在諸多問題。本文通過對建筑行業(yè)PPP模式下存在的問題進(jìn)行系統(tǒng)分析，并提出有效的改善建議，以期為建筑行業(yè)PPP模式的深入發(fā)展提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞：建筑行業(yè) PPP模式 對策

建筑行業(yè)由于其生產(chǎn)的特殊性，在涉及的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)等建設(shè)領(lǐng)域，一般以政府為主要投資單位，但政府財政收支受限，使這些關(guān)乎經(jīng)濟(jì)和民生的領(lǐng)域面臨融資短缺、發(fā)展建設(shè)性不足等問題。而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和國民生活質(zhì)量的改善，社會資本的規(guī)模越來越龐大，成為資本市場中的重要部分。在建筑行業(yè)推行PPP模式，可以改善建筑施工企業(yè)的融資現(xiàn)狀，以政府扶持及發(fā)展政策為導(dǎo)向，拓展融資渠道，改善融資能力，從而保證建筑行業(yè)企業(yè)現(xiàn)金流的安全性與完整性。此外，PPP模式下，建筑行業(yè)實施項目風(fēng)險應(yīng)對、精益化管控、集約化管理及延長化運(yùn)維等策略，更能有效促進(jìn)建筑行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

一、建筑行業(yè)PPP模式下存在的主要問題分析

（一）PPP項目無立法保障，建筑行業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險難以評估

建筑行業(yè)PPP模式下存在的主要問題表現(xiàn)在立法及風(fēng)險評估方面。立法方面，一是各PPP政策制定部門制定的規(guī)制在一定程度上存在矛盾性，這給PPP項目的實際操作帶來很大的困難。再者，財政部、發(fā)改委等PPP政策制定部門擬定的相關(guān)規(guī)制多是指導(dǎo)性的，就建筑行業(yè)來說，并沒有考慮各地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平及政府管控能力，也沒有深入了解建筑行業(yè)的融資難題，從而使相關(guān)的PPP政策多流于形式，發(fā)展不足。

風(fēng)險評估不足也是建筑行業(yè)PPP模式下的問題體現(xiàn)。建筑行業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險難以評估主要表現(xiàn)在政府主導(dǎo)權(quán)的變更、相關(guān)財稅政策優(yōu)惠的變化及建筑行業(yè)本身面臨的融資不足、現(xiàn)金流斷裂的風(fēng)險等。就建筑行業(yè)來說，在相關(guān)領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP項目，政府主導(dǎo)權(quán)的變更主要表現(xiàn)為政府領(lǐng)導(dǎo)人的換屆，相關(guān)財稅政策優(yōu)惠的變化主要體現(xiàn)為項目運(yùn)營中的財政和稅務(wù)優(yōu)惠的喪失及建筑行業(yè)本身面臨的融資不足、現(xiàn)金流斷裂主要表現(xiàn)在社會資本的撤資毀約、政府的監(jiān)管缺失及PPP合作方式的行為受阻等。

（二）建筑施工方融資能力較弱，投資回報周期過長

建筑施工方融資能力較弱，投資回報周期較長也是建筑行業(yè)在PPP模式下存在的重要問題。就我國目前來說，絕大部分的建筑施工方都屬于規(guī)模較小的民營企業(yè)，與規(guī)模實力較大的國有建筑企業(yè)相比，存在諸多的融資限制。建筑施工方融資能力較弱主要存在以下兩個方面的原因：一是建筑施工企業(yè)大都為民營企業(yè)，融資過程中缺乏相應(yīng)的抵押物，因而在向銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款的過程中，因資信不足或者抵押存在風(fēng)險等原因而無法獲得工程融資；二是大多數(shù)的建筑施工企業(yè)在施工過程中會產(chǎn)生大量的現(xiàn)金流，而施工企業(yè)由于融資方式單一及融資渠道受阻等原因，極易造成建筑施工過程中的資金斷裂，使項目內(nèi)部的現(xiàn)金流無法滿足施工過程產(chǎn)生的持續(xù)性需求。

投資回報周期較長主要體現(xiàn)在PPP模式下的建筑行業(yè)在投資過程中需要墊付大量資金，而這些資金在短時期內(nèi)又無法收回，因此對建筑施工企業(yè)造成運(yùn)營資金方面的壓力。投資回報周期較長是PPP模式下社會資本參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的明顯特點。而投資回報周期較長又會進(jìn)一步加大建筑施工企業(yè)的融資壓力，進(jìn)一步增加施工企業(yè)持續(xù)現(xiàn)金流的需求。

（三）建筑行業(yè)企業(yè)后期運(yùn)維能力缺乏，項目精細(xì)化管控能力不足

從傳統(tǒng)意義上來說，建筑行業(yè)是指建筑生產(chǎn)部門，施工竣工往往預(yù)示著建筑項目的完成。PPP模式徹底改變了建筑行業(yè)施工竣工即完工的傳統(tǒng)認(rèn)知，將項目的施工、運(yùn)營及后期維護(hù)等整體流程都置于建筑行業(yè)的生產(chǎn)中。從建筑施工的角度考慮，建筑行業(yè)企業(yè)施工完成，經(jīng)過運(yùn)營單位或者業(yè)主的驗收，就意味著施工企業(yè)將相關(guān)的風(fēng)險及管理權(quán)轉(zhuǎn)交給了承接方。但在PPP模式下，建筑行業(yè)企業(yè)在施工完成后要繼續(xù)運(yùn)營該項目10-30年，這對施工企業(yè)的后期運(yùn)營能力造成一定的困擾。主要表現(xiàn)在建筑施工企業(yè)運(yùn)營經(jīng)驗不足、不能和業(yè)主進(jìn)行合理有效的溝通及后期存在的維護(hù)成本過高等問題。

項目精細(xì)化管控能力不足問題表現(xiàn)突出。隨著建筑行業(yè)的不斷發(fā)展，施工技術(shù)與水平有了很大的提升，但建筑施工企業(yè)在項目的精細(xì)化管控和集約化管理方面的關(guān)注度存在一定缺失。在PPP項目中，施工企業(yè)作為項目的投資方，縱然不存在偷工減料、工程質(zhì)量等方面的問題，但由于施工企業(yè)缺乏精細(xì)化的施工手段，加之施工企業(yè)內(nèi)部精細(xì)化、集約化意識的不足，造成PPP模式下項目精細(xì)化管控能力的不足。

二、建筑行業(yè)PPP模式下的有效提升策略

（一）加強(qiáng)PPP項目立法，并建立建筑行業(yè)項目風(fēng)險評估及應(yīng)對機(jī)制

為有效加強(qiáng)對建筑行業(yè)PPP項目的管控，首先要做好PPP項目的立法工作。首先，國務(wù)院等機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)PPP模式的立法工作，通過法律形式對PPP項目的合法性加以確認(rèn)，尤其是在建筑行業(yè)領(lǐng)域，更要根據(jù)PPP模式基本法制定符合本領(lǐng)域的具體法律法規(guī)，以形成原有規(guī)制的法律基礎(chǔ)。其次，財政部、發(fā)改委在制定PPP模式的相關(guān)規(guī)制時，要結(jié)合本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及政府財政收支，就建筑行業(yè)來說，還要綜合考慮建筑行業(yè)企業(yè)的融資能力、發(fā)展能力及管控能力等。

PPP模式的有效運(yùn)行，不可避免會帶來一定的項目風(fēng)險。為有效控制建筑行業(yè)企業(yè)在政府主導(dǎo)權(quán)的變更、財稅政策的變化及融資不足、現(xiàn)金流斷裂等方面的影響，要預(yù)先做好項目的風(fēng)險評估及應(yīng)對機(jī)制。具體來說，為有效預(yù)防建筑行業(yè)企業(yè)在PPP項目中的政府主導(dǎo)權(quán)的變更中遭受損失，要與政府建立契約關(guān)系，形成系統(tǒng)化約束，預(yù)防領(lǐng)導(dǎo)人更換對建筑行業(yè)企業(yè)的潛在風(fēng)險；為有效應(yīng)對政府相關(guān)財稅政策變化的影響，建筑行業(yè)企業(yè)要督促政府做好財稅扶持工作，提前與政府確立規(guī)制，防止財、稅率的不合理變動等。

（二）有效提升建筑施工方的融資能力，并致力改善建筑行業(yè)的投資環(huán)境

為有效提升建筑施工方的融資能力，一方面要優(yōu)化融資的方式，變被動融資為主動融資。具體來說，實力較弱的中小型民營建筑施工企業(yè)要積極尋求與規(guī)模、實力較大的大型國有企業(yè)進(jìn)行合作，以增強(qiáng)資信，借助大企業(yè)的信用及信譽(yù)獲得抵押貸款，從而破解融資難問題。另一方面，在PPP模式下，建筑行業(yè)企業(yè)還要極力拓展融資渠道，以使企業(yè)的融資多元化與多樣化。當(dāng)前情況下，建筑施工企業(yè)除了向銀行融資，取得施工準(zhǔn)備金以外，還可以向各類金融機(jī)構(gòu)及民間社會資本融資，當(dāng)然，在融資的過程中要形成系統(tǒng)化的流程，保證融資過程合法合理、有理有據(jù)，從而使建筑施工企業(yè)獲得更多的融通資金。

為形成PPP模式對建筑行業(yè)的吸引力，要致力改善建筑行業(yè)的投資環(huán)境。投資環(huán)境主要表現(xiàn)在投資回報率上，為有效解決投資回報周期過長的問題，政府可以制定相應(yīng)的幫扶政策，包括允許PPP模式下的建筑行業(yè)企業(yè)在項目完成之后向特定的使用者收取一定年限的使用費；政府對參與PPP項目的相關(guān)企業(yè)給予一定的財政補(bǔ)助及稅收優(yōu)惠；政府與PPP模式下的建筑行業(yè)企業(yè)建立利益共同體關(guān)系，以市場化方式運(yùn)作，參與企業(yè)在政府的監(jiān)督管控下合理、高效運(yùn)行。

（三）注重提升建筑行業(yè)企業(yè)后期的運(yùn)維能力，并形成精細(xì)化、集約化的項目管理

注重提升建筑行業(yè)企業(yè)后期的運(yùn)維能力，就是要改變建筑行業(yè)傳統(tǒng)的“施工竣工即完工”的觀念，變?yōu)槭┕?、運(yùn)營及維護(hù)全流程管理。具體來說，在施工過程中，不僅要注重運(yùn)用先進(jìn)的施工技術(shù)及手段，更要樹立精細(xì)化和集約化管理的理念，即在施工過程中要對施工流程進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃，綜合運(yùn)用成本控制、流程控制及集約化控制等運(yùn)營方法，對施工過程中的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行有效監(jiān)控。此外，在建筑施工項目完成后，要及時進(jìn)行交接手續(xù)，在企業(yè)內(nèi)部形成監(jiān)管，對項目運(yùn)營過程中反映出的問題要與之前的施工單位及時進(jìn)行溝通，以明確責(zé)任。最后，建筑行業(yè)企業(yè)要具備一定的運(yùn)維能力。要做到這一點，一是建筑施工企業(yè)要樹立運(yùn)營及維護(hù)的理念，轉(zhuǎn)變原有的建筑行業(yè)企業(yè)施工責(zé)任制等觀念；二是建筑施工企業(yè)要通過對外交流，深入學(xué)習(xí)項目運(yùn)營及維護(hù)相關(guān)能力。

三、結(jié)束語

PPP模式是我國政府轉(zhuǎn)變政府定位、充分運(yùn)用社會資本的有效性舉措。PPP模式的推進(jìn)，能夠最大限度緩解政府在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)建設(shè)方面的財政壓力，也能保證建筑行業(yè)企業(yè)的有效收益，因此具有重要意義。當(dāng)前，對PPP模式下建筑行業(yè)存在的問題及針對性對策的積極探討，有利于促進(jìn)建筑行業(yè)的科學(xué)合理發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]李曦.政府與社會資本合作（PPP）模式研究綜述[J].福建建筑，2016，（10）：23-24.

[2]黃金曦，楊自清.醫(yī)療行業(yè)PPP模式存在的問題與對策探析[J].商業(yè)會計，2017，（1）：36-38.

（作者單位：中國建筑第五工程局有限公司東莞分公司）