武維華：以綠色、生態(tài)為導(dǎo)向加快農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系改革

實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”仍有許多問(wèn)題亟待破解，重要問(wèn)題之一是如何將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整為有利于實(shí)現(xiàn)以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。

我國(guó)在農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)及農(nóng)民收入等多個(gè)方面投入巨大，成效顯著。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年當(dāng)年我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的所有財(cái)政支持占GDP總量的3.1%，合計(jì)為2.136萬(wàn)億元。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的成效表現(xiàn)在：實(shí)現(xiàn)糧食和其他重要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量穩(wěn)步增長(zhǎng)，保持重要農(nóng)產(chǎn)品物價(jià)水平總體穩(wěn)定；促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)增加；推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力顯著提高。

但我國(guó)農(nóng)業(yè)在高速發(fā)展的同時(shí)也付出了巨大的資源和生態(tài)環(huán)境代價(jià)。耕地資源過(guò)度利用、土壤板結(jié)及肥力下降、地下水超采、重金屬污染嚴(yán)重、化肥農(nóng)藥過(guò)量施用等，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源環(huán)境承載能力已達(dá)極限，已成為阻礙我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”迫在眉睫。但如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”仍有許多問(wèn)題亟待破解，重要問(wèn)題之一是如何將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整為有利于實(shí)現(xiàn)以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。

目前我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中，對(duì)“保供給”和“促增收”較為直接的財(cái)政補(bǔ)貼主要包括農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼、保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼、價(jià)格支持以及生態(tài)補(bǔ)償四大類(lèi)，近10年四類(lèi)補(bǔ)貼總計(jì)約3.5萬(wàn)億元，并呈逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。自2004—2005年起到2015年，農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼增長(zhǎng)11.46倍，保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼增長(zhǎng)6.67倍，價(jià)格支持政策補(bǔ)貼增長(zhǎng)最快達(dá)14.71倍。而農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償類(lèi)補(bǔ)貼增長(zhǎng)很少，11年間（2005—2015）僅僅增加9.8%，如扣除價(jià)格因素，無(wú)疑是負(fù)增長(zhǎng)！統(tǒng)計(jì)分析這11年四類(lèi)補(bǔ)貼數(shù)據(jù)還發(fā)現(xiàn)，近幾年農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償類(lèi)補(bǔ)貼在四類(lèi)補(bǔ)貼總額中的比重呈不增反降趨勢(shì)。11年農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政累計(jì)投入2150.79億元，占四類(lèi)補(bǔ)貼累計(jì)的6.16%，但2013、2014、2015年農(nóng)業(yè)生態(tài)類(lèi)補(bǔ)償分別只占相應(yīng)年份四類(lèi)補(bǔ)貼總額的3.36%、3.17%和4.6%！顯然，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)環(huán)境生態(tài)問(wèn)題不夠重視，補(bǔ)貼投入力度和所占比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

為此建議，應(yīng)以綠色、生態(tài)為導(dǎo)向，加快農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、加大耕地保護(hù)利用補(bǔ)助，確保產(chǎn)能、藏糧于地：明確將我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的核心目標(biāo)向“保產(chǎn)能”轉(zhuǎn)變。一是確保一定數(shù)量耕地，二是確保耕地具有良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件和肥力，即所謂 “藏糧于地”。將補(bǔ)貼用于支持：減少耕地過(guò)度開(kāi)發(fā)，將保護(hù)與利用相結(jié)合，通過(guò)土壤深松、秸稈還田、休耕輪作等綜合措施保護(hù)土壤耕層和有機(jī)質(zhì)；鼓勵(lì)農(nóng)民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，減少化肥農(nóng)藥施用，加大對(duì)農(nóng)業(yè)廢棄物（秸稈和養(yǎng)殖糞污等）資源化利用的支持力度。

二、擴(kuò)大新一輪退耕還林還草規(guī)模，鞏固生態(tài)建設(shè)成果。在擴(kuò)大退耕還林還草規(guī)模的同時(shí)，鞏固原有生態(tài)建設(shè)成果。調(diào)整退耕還林資金支出結(jié)構(gòu)，安排補(bǔ)助資金管護(hù)好已退耕地；建立天然林保護(hù)全覆蓋政策，提高天然林停伐補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

三、完善草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)政策。將禁牧補(bǔ)貼與對(duì)扶持生產(chǎn)發(fā)展的政策有效銜接，加大對(duì)牲畜暖棚、圍欄割草地、牧業(yè)機(jī)具、牧道等草原畜牧業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的扶持力度，出臺(tái)鼓勵(lì)牲畜出欄出售政策，鞏固禁牧政策效果。

四、建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制，鼓勵(lì)節(jié)水農(nóng)業(yè)。建立與節(jié)水成效、調(diào)價(jià)幅度、財(cái)力狀況相匹配的農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制。重點(diǎn)補(bǔ)貼種糧農(nóng)民定額內(nèi)用水。在地下水超采區(qū)盡快推行休耕制度。

五、開(kāi)展?jié)竦厣鷳B(tài)效益補(bǔ)償和退耕還濕試點(diǎn)，建立濕地保護(hù)補(bǔ)貼制度。

六、取消或削減部分與“綠色、生態(tài)”理念不符的補(bǔ)貼政策。一是削減漁用柴油補(bǔ)貼政策投入。漁業(yè)柴油補(bǔ)貼與資源保護(hù)政策和漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策相悖，不利于漁業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。應(yīng)削減近海漁業(yè)柴油補(bǔ)貼投入，加大對(duì)漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)、漁業(yè)資源修復(fù)和保護(hù)、健康養(yǎng)殖及遠(yuǎn)洋捕撈補(bǔ)貼力度。二是取消化肥淡季商業(yè)儲(chǔ)備制度?；十a(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題突出，化肥生產(chǎn)過(guò)程本身污染嚴(yán)重，過(guò)度施用又帶來(lái)環(huán)境和生態(tài)問(wèn)題，淡儲(chǔ)制度已不適應(yīng)市場(chǎng)形勢(shì)變化和生態(tài)文明建設(shè)要求，建議盡快取消。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)測(cè)土配方、科學(xué)施肥等綜合技術(shù)實(shí)施的支持，有效減少化肥施用量。三是調(diào)整農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼政策。目前農(nóng)機(jī)服務(wù)已高度市場(chǎng)化，繼續(xù)實(shí)施該項(xiàng)補(bǔ)貼政策對(duì)市場(chǎng)的扭曲越來(lái)越大，對(duì)生產(chǎn)者購(gòu)置一般農(nóng)機(jī)具的融資需求可通過(guò)有財(cái)政補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)金融政策給予支持，不應(yīng)再專(zhuān)設(shè)補(bǔ)貼項(xiàng)目。將削減的補(bǔ)貼用于有利于提高土壤肥力、改善生態(tài)環(huán)境的農(nóng)機(jī)具購(gòu)置，如土地深耕、秸稈還田、農(nóng)業(yè)節(jié)水、精準(zhǔn)施肥等農(nóng)機(jī)具。

（作者為全國(guó)政協(xié)常委、九三中央副主席、中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)植物生理生化國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任、中科院院士；本文數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)由中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院林萬(wàn)龍教授等協(xié)助完成）