財政支出績效評價個性指標設(shè)計思路研究

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財政支出績效評價個性指標設(shè)計思路研究

●上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰?/p>

財政部于 2011年印發(fā)了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號），辦法針對財政支出績效評價形成了《財政支出績效評價指標框架》（參考）。2016年 10月，首屆績效圓桌論壇在財政部285號文框架基礎(chǔ)上針對上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰咎峁┑膬?yōu)化后項目決策和項目管理類共性指標進行了深入探討，并就共性指標的設(shè)計思路達成了初步共識，優(yōu)化后的共性指標體系框架按財政資金用途的不同分為業(yè)務(wù)類、政策類（轉(zhuǎn)移性支出）、設(shè)備購置及維護類、工程及維護類四大類，不同類型下的決策管理類共性指標考察側(cè)重點均不同。本文將在延續(xù)首屆圓桌論壇成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合2017年4月于南京成功舉辦的第二屆績效圓桌論壇主題，針對產(chǎn)出效果類個性指標的設(shè)計思路進行分析與解讀，以期推動財政支出績效評價指標體系的標準化建設(shè)，提高財政支出績效評價的有效性。

財政支出績效評價 產(chǎn)出效果 個性指標 評價標準

一、績效評價指標體系整體框架說明

2011年，財政部印發(fā)了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號），辦法針對財政項目支出績效評價形成了一套《財政支出績效評價指標框架》（參考），框架一級指標包括項目決策、項目管理和項目績效三方面，在一級指標基礎(chǔ)上又進一步細化了8個二級指標和20個三級指標，其中，項目決策下的二級指標包括項目目標、決策過程、資金分配；項目管理下的二級指標包括資金到位、資金管理和組織實施；項目績效下的二級指標包括項目產(chǎn)出和項目效果。此外，項目決策下的三級指標共5個，項目管理下的三級指標共 6個，項目績效下的三級指標共9個。

2016年10月，由上海市公共績效評價行業(yè)協(xié)會、海南省財政績效評價行業(yè)協(xié)會聯(lián)合寧夏回族自治區(qū)財政廳主辦的首屆績效圓桌論壇在寧夏召開，首屆論壇會議在財政部285號文框架基礎(chǔ)上，針對上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰咎峁┑膬?yōu)化后項目決策和項目管理類共性指標進行了深入探討，并達成了共識。優(yōu)化后的共性指標體系框架按財政資金用途的不同分為業(yè)務(wù)類、政策類（轉(zhuǎn)移性支出）、設(shè)備購置及維護類、工程及維護類四大類，不同類型下的決策管理類共性指標考察側(cè)重點均有不同。本文將在延續(xù)首屆圓桌論壇成果的基礎(chǔ)上針對產(chǎn)出效果類個性指標展開分析。

二、產(chǎn)出效果類個性績效評價指標框架再思考

基于財政部285號文框架中的項目支出績效類績效評價指標體系，本文提出財政項目支出績效類指標觀點如下：

其一，堅持“分類思路”研究項目績效類個性指標體系框架。不同財政資金分類，由于資金用途的不一樣，產(chǎn)出指標也必然不同；同時，不同性質(zhì)的資金其效果的考察方向也必然不同。因此，項目績效類個性指標仍堅持在資金用途分類基礎(chǔ)上進行設(shè)計，即在“業(yè)務(wù)類、政策類（轉(zhuǎn)移性支出）、設(shè)備購置及維護類、工程及維護類”四大分類下分別考慮個性指標的設(shè)計。

其二，堅持“績效導(dǎo)向”設(shè)計項目績效類個性指標體系框架。重點在于我們建議將項目績效類個性指標體系框架下的產(chǎn)出成本指標作為項目管理類指標。285號文提及的產(chǎn)出類指標涉及數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本四大類，而成本作為產(chǎn)出的控制要素之一，本文建議在決策管理類指標中進行體現(xiàn)，不作為績效指標進行反映。

其三，堅持“邏輯分析法”架構(gòu)項目績效類個性指標體系框架。財政部框架提及的效果類指標涉及社會效益、經(jīng)濟效益、環(huán)境效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對象滿意度五大類。當前，對于“可持續(xù)影響”指標的理解有兩種：一是理解為項目后續(xù)運行及成效發(fā)揮的可持續(xù)影響因素，以及項目能力建設(shè)情況；二是理解為項目實施對人、自然、資源是否帶來可持續(xù)影響。前者理解的可持續(xù)影響宜作為績效評價指標體系框架下的一級指標。財政部框架下對該指標的理解是后者，我們建議將這一層意義下的可持續(xù)影響指標融入社會效益、經(jīng)濟效益和環(huán)境效益中，原因在于：社會效益、經(jīng)濟效益和環(huán)境效益均涉及直接效益和間接效益兩個層次，直接效益是指項目實施后對受益對象本身帶來的直接可見的影響，具有效果短期顯現(xiàn)、關(guān)聯(lián)度高等特點；間接效益是指項目實施后對受益對象以外的事項、行業(yè)或社會產(chǎn)生的輻射影響，具有效果短期內(nèi)不易完全顯現(xiàn)、影響持續(xù)時間較長的特點。間接效益涵蓋可持續(xù)影響內(nèi)容，從邏輯性角度考慮不宜重復(fù)出現(xiàn)。因此，本文建議效果類指標下設(shè)指標包括“社會效益、經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和服務(wù)對象滿意度”。

根據(jù)以上思路，形成本文對產(chǎn)出效果類指標體系再思考的整體框架結(jié)構(gòu)，如表1所示。

表1 產(chǎn)出效果類個性績效評價指標體系框架

其中，產(chǎn)出數(shù)量指標應(yīng)針對不同內(nèi)容分類細化設(shè)計指標；產(chǎn)出質(zhì)量指標對應(yīng)考察項目績效目標實現(xiàn)質(zhì)量水平；產(chǎn)出時效指標通?？疾祉椖磕繕送瓿杉皶r情況。社會效益指項目的實施對項目本身產(chǎn)生的影響或?qū)ι鐣a(chǎn)出的綜合效益情況；經(jīng)濟效益是指項目的實施對項目本身及行業(yè)、社會等產(chǎn)生的直接或間接經(jīng)濟效益；環(huán)境效益指項目實施對環(huán)境產(chǎn)生的積極或消極影響；服務(wù)對象滿意度指項目預(yù)期服務(wù)對象或受益群體對項目實施的滿意程度。

表2 產(chǎn)出效果類個性績效評價指標設(shè)計總體思路

在設(shè)計指標時應(yīng)充分考慮評價的可行性和客觀性，以定量指標為主，只有當某些指標很重要且無法量化時，方可設(shè)計定性指標，定性指標在制定評分標準時應(yīng)充分考慮其可實現(xiàn)性。

三、分資金用途的個性績效評價指標設(shè)計思路解讀

財政資金在用途上的差異性，導(dǎo)致實際產(chǎn)出和效果也不同。按照共性績效評價指標設(shè)計研討的成果，財政資金用途分類具體包括業(yè)務(wù)類、政策類（轉(zhuǎn)移性支出）、設(shè)備購置及維護類和工程建設(shè)及維護類四大類，各分類下的個性指標設(shè)計總體思路及區(qū)別如表2所示。

對四大分類下的產(chǎn)出效果類個性指標思路具體說明如下：

第一，業(yè)務(wù)類產(chǎn)出指標應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)類型進行細化，效果指標應(yīng)圍繞部門職責，側(cè)重社會效益。業(yè)務(wù)類財政資金指公共部門為保障政府機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)以及為提高其對外服務(wù)質(zhì)量的支出，包括運轉(zhuǎn)經(jīng)費和專業(yè)性活動支出。其中，產(chǎn)出數(shù)量指標主要考察年度計劃活動的工作數(shù)量完成情況，具體指標根據(jù)不同活動事項進行分類設(shè)計；質(zhì)量指標考察活動完成的水平；時效指標主要考察活動是否在規(guī)定時間內(nèi)完成。業(yè)務(wù)類效果指標的側(cè)重點根據(jù)活動目的的不同而有所差別。業(yè)務(wù)類由于屬于政府性一般活動，主要側(cè)重考察基于部門職能實現(xiàn)的社會效益，其中直接效益考察由于活動的開展對活動本身的影響，間接效益則考察活動對所在行業(yè)或社會或其他方面的影響，包括政府辦公效率、影響力以及政府公共形象的提升情況，社會群眾或受益群體的滿意情況。

以事業(yè)專業(yè)分類下的課題項目為例，產(chǎn)出效果類個性指標設(shè)計如表3所示。

表3 產(chǎn)出效果類個性指標案例——業(yè)務(wù)類.課題

第二，政策類產(chǎn)出指標應(yīng)側(cè)重完成質(zhì)量，效果指標需分類考察。政策類（轉(zhuǎn)移性支出）指政府在特定環(huán)境下提供各類對象各種形式的財政補貼或轉(zhuǎn)移性支出，以保護特定領(lǐng)域、行業(yè)產(chǎn)業(yè)或地區(qū)的發(fā)展。政策類產(chǎn)出數(shù)量指標主要考察補貼對象數(shù)量是否達到預(yù)定計劃數(shù)；質(zhì)量指標考察補貼事項完成的水平，主要通過補貼額度是否符合標準以及補貼對象是否準確進行考察；時效指標主要考察補貼工作是否在規(guī)定時間內(nèi)完成。關(guān)于政策類效果，針對社會發(fā)展類政策，側(cè)重考察社會效益，輕經(jīng)濟效益；針對產(chǎn)業(yè)類政策，則應(yīng)經(jīng)濟效益與社會效益并重，同時兼顧環(huán)境效益。此外，所有政策效果均應(yīng)突出受益對象滿意度。針對具體指標的設(shè)計，事前政策補貼的直接效益應(yīng)考察補貼對象運用補貼資金開展活動的情況，間接效益則通過補貼對象活動所帶來的直接影響進行考察；事后政策補貼的直接效益則通過補貼資金對補貼對象本身的影響進行考察，間接效益則通過補貼對象活動后對所在行業(yè)或社會或其他方面的影響進行考察。

以推進中小企業(yè)上市補貼項目（事前補貼）作為產(chǎn)業(yè)類案例，產(chǎn)出效果類個性指標設(shè)計如表4所示。

以人才補貼（事后補貼）項目作為社會發(fā)展類案例，產(chǎn)出效果類個性指標設(shè)計如表5所示。

表4 產(chǎn)出效果類個性指標案例——政策類.推進上市補貼

表5 產(chǎn)出效果類個性指標案例——政策類.人才補貼

第三，設(shè)備購置及維護類應(yīng)圍繞采購需求明確產(chǎn)出數(shù)量和質(zhì)量，直接效果側(cè)重考察設(shè)備使用或設(shè)備淘汰情況，間接效果考察設(shè)備購置或維護帶來的工作效率或服務(wù)能力提升。設(shè)備購置及維護類指各類設(shè)備的購置及維護的支出，包括設(shè)備購置類和設(shè)備維護類兩大類。設(shè)備購置及維護類產(chǎn)出數(shù)量指標主要考察購買或維護的設(shè)備數(shù)量是否與計劃及需求一致，具體指標根據(jù)不同設(shè)備類型進行分類設(shè)計；質(zhì)量指標考察購買的設(shè)備型號、技術(shù)參數(shù)等是否符合要求，質(zhì)量驗收是否達標等；時效指標主要考察采購、安裝或維護工作是否及時，是否因此影響了正常工作等。設(shè)備購置及維護類的效益主要考察通過設(shè)備購置活動所產(chǎn)生的效果。其直接效益表現(xiàn)為設(shè)備購置及維護帶來的設(shè)備投入使用程度，可通過“設(shè)備使用率”、“設(shè)備淘汰率”等指標考察；間接效益主要表現(xiàn)為相應(yīng)工作效率和服務(wù)能力的提升，可依據(jù)設(shè)備類型及使用方向有針對性設(shè)計相應(yīng)指標進行衡量。

以醫(yī)療相關(guān)設(shè)備購置為例，產(chǎn)出效果類個性指標設(shè)計如表6所示。

第四，工程及維護類應(yīng)根據(jù)基建類與信息化類的差異性，明確考察相同點與不同之處。工程及維護類包括基本建設(shè)和信息化工程兩大類，基本建設(shè)指針對基本工程的新建、擴建、改建等建設(shè)活動發(fā)生的建設(shè)和維護方面的支出，信息化工程指針對信息系統(tǒng)或網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的建設(shè)及維護活動發(fā)生的新建及維護方面的支出。

基本建設(shè)類產(chǎn)出數(shù)量指標主要考察基本建設(shè)的規(guī)模是否達到計劃要求；質(zhì)量指標主要考察已完工項目是否通過驗收；時效指標主要考察項目是否在規(guī)定時間內(nèi)完工或者是否達到預(yù)定的進度?；窘ㄔO(shè)類的效益指標主要考察基建工程開展后的效果，其直接效益主要體現(xiàn)為基建場所是否得以有效利用，以及場所規(guī)?；蚰芗壥欠竦靡愿淖儭；▓鏊贸潭瓤捎嗅槍π缘卦O(shè)計場所或場地利用率來體現(xiàn)；場所規(guī)?；蚰芗壄h(huán)境改變可通過人均場地面積、容納量的提升、服務(wù)內(nèi)容或服務(wù)標準的變化程度等指標來考察。間接效益可通過滿意度、工程對其他社會經(jīng)濟的帶動作用來體現(xiàn)。

以校園改造類基本建設(shè)工程為例，產(chǎn)出效果類個性指標設(shè)計如表7所示。

表6 產(chǎn)出效果類個性指標案例——設(shè)備購置及維護類.醫(yī)療設(shè)備

表7 產(chǎn)出效果類個性指標案例——基本建設(shè)及維護類.校園改造

而信息化類產(chǎn)出數(shù)量指標主要考察信息化系統(tǒng)建設(shè)的完成情況或者系統(tǒng)運維工作完成情況；質(zhì)量指標主要考察系統(tǒng)驗收合格情況或者系統(tǒng)的運行穩(wěn)定性，系統(tǒng)運維是否保障部門正常工作的開展；時效指標主要考察系統(tǒng)開發(fā)是否在規(guī)定時間內(nèi)完成或者系統(tǒng)定期運維情況。信息化類的效益指標主要考察信息化工程開展后的效果。其直接效益體現(xiàn)為信息系統(tǒng)的使用程度，包括其使用深度及使用廣度，使用深度即系統(tǒng)自身的使用程度，可通過系統(tǒng)在一定時間內(nèi)的使用率來考察；使用廣度即納入系統(tǒng)的業(yè)務(wù)或部門使用范圍，可通過實際納入系統(tǒng)的業(yè)務(wù)或部門占系統(tǒng)支持業(yè)務(wù)或部門范圍的比重來考察；信息化類項目的間接效益則體現(xiàn)為信息系統(tǒng)使用后帶來的工作效率與服務(wù)能力的提升，具體可通過單位時間內(nèi)處理業(yè)務(wù)量的提升情況或相應(yīng)業(yè)務(wù)的平均處理時長縮短情況來考察工作效率的提升情況，服務(wù)能力的提升情況則可通過服務(wù)范圍、服務(wù)質(zhì)量等指標考察。

以數(shù)字化校園工程為例，產(chǎn)出效果類個性指標設(shè)計如表8所示。

表8 產(chǎn)出效果類個性指標案例——信息化建設(shè)及維護類.數(shù)字化校園

四、結(jié)語

指標體系的建設(shè)一直是財政支出績效評價的核心，指標體系設(shè)計的規(guī)范化也是預(yù)算績效管理向標準化邁進的關(guān)鍵點。在開展績效評價共性和個性指標體系建設(shè)思路研究的基礎(chǔ)上，目前我們已經(jīng)形成分資金用途的共性績效評價指標體系，并按照分類思路正逐步完善形成分行業(yè)的個性指標庫，希望借此加快推進我國財政支出績效評價工作的規(guī)范化進程，提高財政資金使用效益?！?/p>

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